Поняття адміністративного договору та особливості його застосування

Визначаючи поняття адміністративного договору, окреслимо характерні ознаки ос-таннього:

1) виникнення у сфері публічної влади у зв'язку і з приводу реалізації органом виконавчої влади або органом місцевого вряду-вання своїх владних повноважень;

2) підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими органами;

3) організуючий характер;

4) метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто домінування суспільних цілей.

В адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) одностороння відмова від виконання договірних умов або їх зміна. Норми про форс-мажор тут не застосовуються. Такий договір або окремі його положення не може бути визнано конфіденційним. Більше того, у деяких випадках необхідною умовою чинності адміністративно-правового договору є його опублікування¹. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний характер.

За порушення такого договору можливе застосування заходів відповідальності — дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.

Зауважимо, що адміністративний договір ще не забезпечено судовим захистом, і ця проблема має бути розв'язана у законодавчому порядку.

Отже, адміністративний договір — це угода, укладена суб'єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов'язково одна зі сторін.

Для адміністративного права найбільш характерні функціонально-управлінські договори, договори між державними і недержавними організаціями.

Функціонально-управлінські договори укладаються між суб'єктами виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв'язанні спільних завдань. Вони посилюють взаємодію ланок виконавчої влади, а також взаємодію органів виконавчої влади з іншими суб'єктами шляхом уточнення, конкретизації або додаткового гарантування виконання повноважень для забезпечення реалізації публічних інтересів.

Адміністративні договори між: органами виконавчої влади і недержавними утвореннями покликані вирішувати проблему узгодження між ними вирішення питань, насамперед у галузі соціальних відносин тощо.

До адміністративних договорів слід віднести договори про делегування повноважень, а саме: договори про делегування деяких повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. При цьому мають бути дотримані такі вимоги: а) делегуються лише окремі повноваження; б) при делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету; в) при цьому органам місцевого самоврядування передаються відповідні об'єкти державної власності; г) органи місцевого самоврядування у питаннях здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Останнім часом дедалі частіше приймаються нормативні акти, що зобов'язуть сторони до укладення договорів. Отже, підставами для них є насамперед адміністративно-правові норми. Вони набирають чинності лише у випадку прийняття відповідного правозастосовчого акту. Якщо дія цієї угоди буде визнана недоцільною, то угода може бути припинена в адміністративному порядку шляхом прийняття нового правозастосовчого акту, що скасовує попередній.

Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно дотримувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки недотримання встановленої форми, випадки недійсності, терміни тощо.

При виробленні теоретичних засад правового регулювання адміністративно-договірних відносин слід використовувати і зарубіжний досвід. Так, адміністративні договори застосовуються в управлінській практиці Франції з початку XX ст. Для укладення таких угод необхідне волевиявлення двох сторін, але після його укладення, коли, зокрема, визначені межі рівноправних відносин між адміністрацією та приватною особою, адміністрація отримує певні права на здійснення односторонніх владних дій щодо іншого учасника пра-вочину. Адміністрація може навіть в односторонньому порядку розірвати договір, але при цьому повинна виплатити компенсацію за негативні фінансові наслідки цих дій¹.

У Німеччині теорія і законодавче регулювання адміністративного договору мають високий рівень розробки і розвитку. Адміністративний договір встановлюється федеральним Законом про адміністративну процедуру (процес) від 25.05.1976 p., а також відповідними законами земель. Тобто цей інститут прямо передбачений законом. Адміністративним договором у Німеччині визнається договір, який створює правові відносини у сфері дії адміністративного права і при цьому встановлює, змінює та припиняє певні обов'язки. Сфера його застосування чітко окреслена і відділена від видання правових актів управління, а також від інших правових форм управління. Детальну розробку в німецькому адміністративному праві отримали такі питання, як допустимість адміністративного договору, його законність, помилковість та недоцільність таких договорів.

У вітчизняній науці адміністративного права адміністративний договір є категорією недостатньо дослідженою, такою, що проходить процес становлення і тому потребує подальшого дослідження фахівцями як адміністративного, так й інших галузей права.

 

Глава 17. Методи державного управління

 

§ 1. Поняття методів державного управління

Під впливом змін у системі виконавчої влади, правовому статусі багатьох керованих об'єктів (наприклад, суттєве посилення самостійності підприємств), з певним розширенням договірних зв'язків у сфері державного управління поступово змінюється розуміння методів державного управління.

Особливо вагоме значення має перехід від планово-адміністративної до ринкової економіки. Сучасне державне управління економікою виявляється не стільки у формі прямого командного впливу, скільки у формах регулювання, до яких належать офіційне визнання господарюючих суб'єктів, ліцензування їхньої діяльності, сертифікація і стандартизація продукції, робіт, послуг тощо. Подібне регулювання застосовується до таких галузей економіки, як торгівля, комунальне господарство, побутове обслуговування населення.

Водночас є сфери, де виконавча влада застосовує одночасно заходи як прямого владно-розпорядчого впливу, так і регулювання. Наприклад, сфера антимонопольно! діяльності передбачає втручання держави у функціонування підприємств у різноманітних формах: заборона об'єднань, державне регулювання цін, розгляд скарг на анти-конкурентні дії і накладення штрафів на порушників вимог конкурентного законодавства.

Як вже відзначалося, у найбільш загальному вигляді методи державного управління (далі в цій главі підручника — методи уравління) — це способи здійснення владно-організуючого впливу керуючих суб'єктів на керовані об'єкти. Йдеться про конкретні способи реалізації функцій управління. Звідси очевидний органічний зв'язок методів з цільовим призначенням управління.

Методи управління можуть бути виявлені тільки у сфері взаємодії суб'єктів і об'єктів управління. Це важливо відзначити, оскільки в науковій літературі методами управління називають графічні, технічні, математичні, соціологічні та інші методи. Зрозуміло, вони так або інакше пов'язані з процесом управлінського впливу (наприклад, з підготовкою управлінського рішення), однак безпосередньо цей вплив не виражають, а тому за своєю суттю не можуть розглядатися власне як методи управління. Перелічені прийоми та засоби вирішення певних завдань посідають щодо методів управління допоміжне місце, використовуються в інтересах внутрішньоорганізаційного обслуговування власне управлінських процесів.

У адміністративно-правовій літературі метод управління визначається приблизно однаково — як спосіб чи засіб впливу. Так, Д. М. Бах-рах розглядає метод управління як спосіб цілеспрямованого впливу суб'єкта влади на колектив, групу чи одну людину¹. Д. М. Овсянко вважає, що метод управління — це спосіб здійснення його функцій, засіб впливу органу виконавчої влади на керовані об'єкти². На думку Ю. М. Козлова, метод управління — це засоби і прийоми безпосереднього управлінського впливу виконавчих органів (посадових осіб) на керовані об'єкти (на керуючих)³.

Аналіз різних визначень дає підстави вважати, що категорія методу управління в концентрованій формі відображає взаємозв'язок керуючих і керованих підсистем, за яким перша, що є суб'єктом управління, здійснює управлінський вплив на другу — керований об'єкт. У такому розумінні для методів управління характерні такі риси:

0 вони органічно пов'язані з цільовим призначенням управлінської діяльності як особливого виду практичної реалізації завдань і функцій держави;

0 виражають владно-організуючий (тобто управлінський) вплив органів виконавчої влади та інших суб'єктів державного управління на відповідні керовані об'єкти;

О здійснюються у взаємозв'язках між суб'єктами й об'єктами державного управління;

0 використовуються суб'єктами державного управління як засоби реалізації закріпленої за ними компетенції і безпосередньо виражають повноваження державно-владного характеру;

0 завжди мають своїм адресатом відповідні керовані об'єкти

(індивідуальні або колективні);

0 у методах управління у відповідному обсязі виявляється державний (публічний) інтерес;

0 адміністративно-правова форма опосередкування методів і вияв їх у правових актах управління;

0 вибір конкретних методів управління прямо залежить не тільки від особливостей організаційно-правового статусу суб'єктів виконавчої влади, а й насамперед від особливостей керованого об'єкта (наприклад, від форми власності, індивідуального або колективного характеру тощо).

Отже, методами державного управління є певні способи практичного здійснення органами виконавчої влади та іншими суб'єктами державного управління владно-організуючого впливу на керовані об'єкти, що відповідають характеру й обсягу наданих цим суб'єктам функцій та повноважень (компетенції), а також: особливостям керованих об'єктів.

Методи цілеспрямованого впливу суб'єктів управління — органів і посадових осіб на відповідні керовані об'єкти досить різноманітні, оскільки не тільки суб'єкти управління мають свої особливості, що стосуються їхнього призначення, організаційно-правового статусу. У сфері державного управління різні групи суспільних відносин потребують неоднакових підходів до їх впорядкування: наприклад, щодо державних підприємств застосовуються інші методи управління, ніж до недержавних.

Зрештою, з допомогою різних способів впливу виконується весь спектр функцій управління, і тому методи доповнюють один одного. Тільки в поєднанні вони створюють передумови ефективного здійснення управлінської діяльності.

§ 2. Види методів державного управління

Сукупність методів державного управління розподіляється на види (групи) за різними критеріями. Така класифікація охоплює розмежування методів економічних, адміністративних (або організаційно-розпорядчих, що розглядаються часто як синонім адміністративних), правових, соціальних (соціально-психологічних), політико-вихов-них. Розрізняють також методи одноосібні (єдиноначальні) і колегіальні.

Найбільш поширене розмежування таких універсальних видів методів, як методи переконання і примусу, атакож методи прямого та непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому дві останні групи методів збігаються в цілому з широковідомими визначеннями адміністративних і економічних методів управління.

Універсальність цих видів пояснюється тим, що в основу їх виокремлення покладено найбільш вагомий критерій — характер впливу на дії, поведінку керованих об'єктів. Водночас різниця між наведеними парами видів методів полягає в тому, що:

0 перші два види розрізняються залежно від ступеня використання в управлінському впливі юридичної обов'язковості повноважень керуючого суб'єкта;

0 інші два види розмежовуються залежно від ступеня врахування в управлінському впливі інтересів і правових можливостей керованих об'єктів.

Позаяк державне управління так чи інакше спирається на владу, то воно в необхідних випадках не може бути реалізоване без застосування примусу. Тому переконання і примус посідають центральне місце серед видів методів управління.

Переконання охоплює основну групу методів діяльності держави, яка має проводити систематичну роботу з формування суспільної свідомості, переконання населення в обґрунтованості й необхідності встановлених державою правил і здійснюваних нею заходів. Роз'яснення завдань держави, проектів законів, намічених заходів тощо необхідне тому, що вони виражають інтереси більшості громадян. Переконання виступає як засіб і профілактики правопорушень, і зміцнення державної дисципліни. Серед методів переконання — роз'яснення, навчання, обґрунтування, заохочення, пропаганда кращих прикладів управління і багато чого іншого, що дістає відображення у категоріях і методах соціальної психології і педагогіки.

Опора на методи переконання у здійсненні державного управління не виключає того, що переконання має поєднуватися з методами примусу, коли в цьому виникає необхідність. Вжиття до осіб, що вчиняють (або намагаються вчинити) протиправні дії, примусових заходів є не тільки правом, а й обов'язком відповідних органів та посадових осіб.

При цьому в сфері адміністративно-правового регулювання методи примусу реалізуються переважно через інститути дисциплінарної відповідальності державних службовців та адміністративного примусу щодо фізичних і юридичних осіб. Дані інститути окремо розглядаються у наступних главах підручника.

Щодо адміністративних та економічних методів, то їх виділяють зазвичай при розгляді державного управління у сфері економіки.

Адміністративні методи управління виражають прямий вплив на керований об'єкт і передбачають, як правило, однозначне вирішення відповідної господарської ситуації, що має обов'язкову силу для виконавця.

«Адміністративність» методу означає, що приписи держави мають не рекомендаційний, а обов'язковий (імперативний) характер. З допомогою адміністративних методів використовується система централізованих показників, які плануються і в яких дістають вираження загальнонародні інтереси: державні завдання по основній номенклатурі продукції, її кількості, якості, капітальним вкладенням, впровадженню нової техніки, постачанню, збуту та ін.

Проте важливо не допускати абсолютизації ролі адміністративних методів управління. Як відомо, у радянську добу переоцінка можливостей адміністративних методів стала основною причиною волюнтаризму в управлінні економікою, багатьох економічно необгрунтованих заходів. Було порушено пропорції між різними галузями економіки, знизилися результати господарювання. Надмірна регламентація роботи підприємств, обмеження їх самостійності у визначенні планових завдань і шляхів їх виконання стримували ініціативу керівників і колективів підприємств у підвищенні ефективності виробництва.

Проте подібні негативні моменти не є неминучим наслідком застосування адміністративних методів, вони спричинені неправильним їх використанням. Ці методи об'єктивно необхідні для управління економікою, але в розумних межах: вони виправдовують себе лише тоді, коли є науково обґрунтованими, базуються на достовірних уявленнях про стан керованих об'єктів.

Інакше кажучи, науково обґрунтоване застосування в управлінні адміністративних методів не має нічого спільного з так званою «адміністративно-командною системою», яка означає волюнтаризм і суб'єктивізм у прийняті управлінських рішень, відсутність науковості в організації, методах і стилі управління.

Адміністративні методи досить різноманітні. Це встановлення обов'язковості вчинення певних дій; заборона певних дій; видача різноманітних дозволів; здійснення реєстраційних дій; проведення контролю і нагляду; застосування економічних санкцій; одностороннє вирішення спорів між учасниками управлінських відносин; встановлення стандартів; визначення державних замовлень тощо.

Адміністративні методи в певних випадках дають змогу швидко досягти результатів. Іноді без них неможливо обійтися, наприклад в армії, на транспорті. Без адміністративних методів практично неможливо забезпечити в економічній сфері подолання монополізму, захист прав і законних інтересів учасників економічної діяльності, відповідальність суб'єктів ринку за порушення законодавства, реальний контроль за законністю підприємництва. Але віра у всемогутність наказу, директиви, ігнорування інтересів підлеглих — основна причина перетворення системи адміністративних методів на адміністративно-командну систему управління.

Водночас в управлінні народним господарством велике значення мають економічні методи управління, для яких характерні такі особливості:

а) управлінський вплив на керовані об'єкти здійснюється з урахуванням їх матеріальних інтересів, через створення ситуацій, що зацікавлюють у необхідній поведінці виконавців;

б) акти суб'єктів управління уповноважують на визначені дії;

в) у керованих об'єктів існує можливість вибору одного з декількох або багатьох варіантів поведінки;

г) правовими нормами закріплений належний механізм стимулювання (одержання прибутку, пільг і т. ін.);

д) розвинений механізм вирішення спорів, що забезпечує захист законних інтересів громадян і юридичних осіб, раціональні процедури розв'язання суперечок.

Відтак економічні методи передбачають порівняно з адміністративними значно вищий рівень саморегуляції діяльності господарюючих суб'єктів.

Загалом же адміністративні та економічні методи управління є вираженням свідомого використання державою об'єктивних економічних законів і мають єдині економічні цілі. У цьому значенні економічні методи, як і адміністративні, є методами централізованого управління економікою.

Співвідношення адміністративних і економічних методів характеризується тим, що:

0 ці методи використовуються з єдиною кінцевою метою — реалізації управлінського впливу суб'єкта управління на поведінку керованого об'єкта;

0 ці методи практично використовуються одними й тими ж, а не різними суб'єктами управління;

0 вони застосовуються щодо одних і тих же керованих об'єктів; практично немає таких об'єктів, щодо яких застосовувався б якийсь один метод впливу.

0 для реалізації і тих, й інших методів потрібна, як правило, правова форма. Проте при розмежуванні адміністративних і економічних методів нерідко виходять з того, що перші регламентовані правом, а другі базуються безпосередньо на об'єктивних економічних закономірностях суспільного розвитку. Подібна аргументація помилкова — обидва ці види методів управління потребують правової регламентації, без чого неможливо взагалі здійснювати державне управління.

 

§ 3. Правова форма методів державного управління

Методи державного управління в процесі їх практичної реалізації потребують відповідної правової форми вираження, якою, за загальним правилом, виступають правові акти управління. Як вже зазначалося у попередній главі, у правових актах управління безпосередньо виявляється юридично-владний характер управління, за допомогою якого забезпечується належна поведінка керованих об'єктів.

Будь-який подібний акт видається з метою практичного використання можливостей управлінського впливу з боку відповідного суб'єкта управління. Така роль правового акту управління визначається насамперед тим, що він являє собою регламентований правом засіб реалізації владних повноважень через застосування відповідних методів управління.

Правові акти управління не тільки виражають і юридично закріплюють (оформлюють) той чи інший метод управління, а й у необхідних випадках виконують щодо цих методів ширшу функцію. Мається на увазі створення з допомогою таких актів юридичної основи існування всієї сукупності методів управління. Взаємозв'язок «правовий акт управління — метод управління» сприяє встановленню і забезпеченню правового режиму, що застосовується до конкретних управлінських відносин, до конкретної взаємодії суб'єктів і об'єктів управління.

Слід звернути увагу на наступні найбільш прикметні прояви взаємозв'язку правових актів та методів управління:

0 правові акти управління створюють правову основу для визначення і подальшого використання сукупності методів управлінського впливу;

0 правові акти управління в загальній чи конкретній формі створюють організаційно-структурні засади діяльності суб'єктів управління, котрі практично застосовують методи управлінського впливу;

0 правові акти управління безпосередньо виражають зміст відповідних методів управлінського впливу, спрямовуючи їх на досягнення необхідних юридичних наслідків;

0 правові акти управління юридично оформлюють порядок (процедури) застосування методів управлінського впливу. Взаємозв'язок «правовий акт управління — метод управління» засвідчує той факт, що й застосування методів, зокрема, економічного впливу за допомогою актів управління набуває правового характеру. Наприклад, відомо, що преміювання, ціна тощо набувають характеру реального інструменту управлінського впливу лише за умови їх юридичного оформлення (затвердження наказу, розпорядження і т.п.) правовими актами управління.

У правових актах управління фіксується не тільки конкретний юридичний режим управлінського впливу, а й загальна регламентація використання інших методів у відповідній сфері. Найбільш чітко ця функція актів управління виявляється у контексті розвитку цивільно-правових зв'язків між господарюючими структурами, багато аспектів яких за своєю суттю мають організаційно-розпорядчий характер (наприклад, організація цих зв'язків) і тому потребують відповідного адміністративно-правового супроводу.