Правове регулювання державної служби

Останнім часом вжито певних заходів щодо вдосконалення правового регулювання державно-службових відносин та організації державної служби. Слід врахувати, що Закон України «Про державну службу» лише за формальними ознаками вважається таким, що визначає загальні засади державної служби, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті. Фактично, за своїм змістом даний Закон врегульовує діяльність службовців тільки органів виконавчої влади та апарату цих та інших органів державної влади.

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів комітетів Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів, Голови та суддів Конституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду, Голови та суддів Вищого господарського суду, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.

Прийнято низку законодавчих актів, що регулюють окремі напрями державно-службової діяльності: про місцеві державні адміністрації, про Прикордонні війська України, про Прокуратуру України, про Збройні Сили України, про освіту, про міліцію України та ін. Усі вони тією чи іншою мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у відповідних державних органах.

Для реалізації державної політики у сфері державної служби та здійснення поточного керівництва нею функціонує Головне управління державної служби України. До його компетенції віднесено прогнозування і планування потреб державних органів та їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті, розробку і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативних актів з питань державної служби, розробку, координацію і контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішення інших питань організації і правового регулювання державної служби.

Важлива роль належить також Координаційній раді з питань державної служби при Президентові України. На неї покладено функції щодо визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних завдань у сфері державної служби, об'єднання зусиль усіх державних органів щодо підвищення ефективності державної служби.

 

§ 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація посад

Посада, яку займає державний службовець, визначає зміст його діяльності й правове становище. Від посади залежать обсяг, форми, методи участі державного службовця у практичному здійсненні компетенції державного органу, де він працює.

Водночас державну службу слід розглядати не як просту сукупність посад державних службовців, а як певну єдину структуру, яка має свою відповідну ієрархію. В ряді випадків у державному органі є лише одна певна посада (наприклад, посада першого заступника голови місцевої державної адміністрації), а в інших випадках може мати місце цілий ряд аналогічних посад (наприклад, посади заступників голови місцевої державної адміністрації).

Отже, посади, з одного боку, забезпечують персоніфікацію управлінських функцій, відповідальності, розподілу праці, а з іншого — їх уніфікацію, яка допомагає вирішувати питання професіоналізації апарату. Цим забезпечується ефективність добору і розстановки кадрів, організації їх праці, її стимулювання, вдосконалення структури апарату державних органів.

 

Поняття посади

Згідно із ст. 2 Закону України «Про державну службу» посада — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Законодавче визначення поняття посади охоплює його характеристику з організаційної і правової точок зору.

В організаційному аспекті посада характеризується тим, що вона встановлюється державою (компетентним органом), включається в штатний розпис (входить до єдиної номенклатури посад), є первинною одиницею державного органу чи його апарату, за якою закріплюється певне коло повноважень, що визначаються, крім штатного розпису, структурою органу і є досить стабільними. Саме цим зумовлені роль і місце особи, яка обіймає відповідну посаду в державному органі та його апараті.

У правовому аспекті посада характеризується повноваженнями, колом прав і обов'язків, які закріплені за посадою. Вони встановлюються нормативно-правовими актами і є частиною прав і обов'язків державного органу.

І організаційний, і правовий аспекти посади пов'язані з особою — державним службовцем, який обіймає посаду. Відповідно його обов'язки та права конкретизуються в нормативних документах, де, крім функцій і повноважень, закріплюються вимоги до особи, що претендує на заняття посади (спеціальна освіта, стан здоров'я, знання державної мови тощо), рівень заробітної плати, порядок зарахування, кваліфікаційний ранг за посадою і т. ін.

Хоча в законодавстві про державну службу чітко визначено тільки поняття «посада», є підстави використовувати як однопорядкові з ним категорії «посада державного службовця» або «посада державної служби».

Що ж стосується поняття «державна посада», то його зміст дещо ширший. Це пояснюється тим, що відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено встановлення трьох типів державних посад — політичних, адміністративних і патронат-них. В їх числі до посад державної служби (тобто посад державних службовців) належать тільки адміністративні та патронатні посади.

Стосовно політичних посад, то Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. (ст. 9) посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр -міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад визнано політичними і такими, що не належать до категорії посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу»¹. В наступному Указі Президента України «Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців» від 11.06.2001 р. знову підтверджено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців². Важливим в останньому Указі є і положення, згідно з яким визнано недопустимим прирівнення будь-яких посад в органах державної влади, інших державних органах, їх посадових та службових осіб за статусом, у тому числі за умовами матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету Міністрів України.

Закон України «Про державну службу» (ст. 9), хоч і не відносить членів Кабінету Міністрів України до політичних діячів, однак встановлює, що вони не належать до визначених у Законі категорій посад державних службовців, а їх правовий статус регулюється спеціальними законами.

Отже, політичні посади належать до державних посад, хоча і не є «посадами державних службовців» відповідно до Закону України «Про державну службу».

Крім того, до державних посад слід віднести посади службовців у державних установах, організаціях, на державних підприємствах, оскільки вони фактично виконують державні функції відповідних адміністрацій (органів управління). Хоча на цих службовців і не поширюється дія Закону «Про державну службу».

Нарешті, до державних посад належать всі інші посади осіб, статус яких згідно із ст. 9 Закону «Про державну службу» регулюється не цим Законом, а Конституцією і спеціальними законами України. Це стосується і посади Президента України, хоча згідно з Конституцією України Президент обіймає не посаду, а «пост» (ст. 104, 108, 111). В присязі, яку складає Президент України, також говориться про «високий пост». Отже, на конституційному рівні введено термін «пост», який, однак, має місце лише щодо посади однієї особи — Президента України. Слід вважати, що Конституція України цілком обґрунтовано встановлює не посаду, а пост Президента України, чим підкреслює особливе місце Президента в державному механізмі

 

Поняття посадової особи

Якщо наведеним у Законі України «Про державну службу» поняттям посади можна досить успішно користуватися в законотворчій і правозастосовчій практиці, то цього не можна сказати про наведене в Законі (частина друга ст. 2) поняття посадових осіб. Це керівники і заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.

Чітке визначення посадової особи має дуже велике значення. Тому наведене вище тлумачення не може задовольнити правову теорію і практику з принципових мотивів. По-перше, воно є непослідовним, оскільки в ньому говориться про державних службовців, на яких законом та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що він визначає статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті.

По-друге, у наведеному визначенні говориться про осіб, наділених консультативно-дорадчими функціями. Проте цими функціями можуть бути наділені не тільки посадові, а й інші особи, як практично це і буває. Якщо консультант або радник не наділений організаційно-розпорядчими (точніше, владно-розпорядчими) функціями, то він не може бути віднесений до посадових осіб.

Позаяк поняття посадової особи широко застосовується в кримінальному законодавстві, законодавстві про адміністративну відповідальність, в усіх галузях та сферах управлінської діяльності, то залишається нагальним завдання обгрунтувати і законодавчо закріпити досконаліший варіант визначення даного поняття з урахуванням необхідності уточнення його співвідношення з нововведеним в Конституції України та деяких наступних законодавчих актах поняттям «службова особа»¹.