Вимоги, що ставляться до правових актів управління

З юридичної точки зору, тільки розробити та прийняти якісний правовий акт управління зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та відповідальність даного етапу, котрий є, власне кажучи, початком складного процесу управлінської діяльності, головним у даному процесі є забезпечення своєчасної та ефективної реалізації акту управління. З урахуванням так званої презумпції дійсності (правильності) чинних правових актів управління їхня дія пов'язана з отриманням низки вимог до них.

Вимоги до правових актів управління різнорідні за своєю суттю і тому потребують певної класифікації.

Деякі учені вказують на необхідність розмежування таких вимог за їх змістом:

1) загальні вимоги законності, яким повинні відповідати всі акти управління незалежно від того, ким і коли вони видаються, з якого питання та які юридичні ознаки вони мають;

2) додаткові (або спеціальні) вимоги до деяких актів управління залежно від їхнього змісту та призначення;

3) вимоги організаційно-технічного характеру, що, як і загальні вимоги, ставляться до всіх актів управління¹.

На думку переважної більшості дослідників, однією з найважливіших умов юридичної сили правового акту управління, безумовним фактором його дії є відповідність акту встановленим вимогам щодо його юридичного змісту, порядку прийняття тощо. Найчастіше виділяють наступні основні вимоги, яким має відповідати кожен акт управління:

а) відповідність акту положенням Конституції, чинним законам та іншим нормативно-правовим актам згідно з ієрархією цих актів у правовій системі;

б) непорушність та необмежуваність актом встановлених та гарантованих чинним законодавством прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, громадських об'єднань, підприємницьких та комерційних організацій;

в) використання при виданні акту лише тих назв і визначень, які передбачені чинним законодавством;

г) суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обговорення та прийняття актів управління. До конкретних вимог у цій частині мають бути віднесені:

— дотримання принципу колегіальності у передбачених законом випадках;

— узгодження проектів актів із заінтересованими сторонами;

— забезпечення відкритості у правотворчому процесі, що полягає у забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів нормативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-правових актів;

— наявність в актах усіх необхідних реквізитів (штампів, печаток, підписів посадових осіб, строків виконання тощо);

д) видання акту управління уповноваженим на це органом, посадовою особою і суворо в межах їх компетенції. Загалом правові акти управління не тільки приймаються, а й скасовуються (відміняються) у встановленому законом порядку, наявність якого зумовлена їхнім значенням та правовими наслідками.

§ 3. Порядок прийняття та чинність правових актів управління

Важливі аспекти правотворчої діяльності органів виконавчої влади визначаються переважно підзаконними нормативними актами різних рівнів¹. Тому потрібен єдиний законодавчий акт, який би цілісно врегулював умови та порядок здійснення такої діяльності.

 

Порядок прийняття правових актів управління

Порядок прийняття правових актів управління (далі — актів управління, актів) охоплює наступні стадії.

1. Підготовка акту. Значна кількість актів готується і видається з власної ініціативи заінтересованого органу, але багато і з ініціативи органів виконавчої влади за дорученням вищестоящих органів, за протестом прокурора, за скаргами, заявами громадян. Значний та неоднорідний обсяг роботи, який має виконати уповноважений орган, може бути підставою для виділення на даній стадії окремих дій, процедур:

— правова ініціатива. Акт приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об'єктивна потреба;

— аналіз ситуації і варіантів правового впливу. На даному етапі з'ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти вирішення питань, що виникли;

— підготовка проекту акту. Вона покладається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу. Проект акту підлягає обговоренню, узгодженню, належному оформленню і вважається погодженим за наявності віз керівників відповідного органу виконавчої влади.

Проект акту повинен бути доступний для ознайомлення та обговорення всіма заінтересованими особами. Обов'язковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, про чинні та скасовані нормативно-правові акти, проекти нормативно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інформації передбачена Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» від 01.08.2002 р.

2. Прийняття рішення. В цій стадії також можна виділити кілька окремих дій, процедур:

— можливе обговорення та обов'язкове голосування в колегіальних органах. Іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опитування. Однак більшість актів приймається одноосібно керівником органу виконавчої влади. Тобто ключовим на даному етапі є підписання підготовленого проекту;

— внесення змін до проекту. Проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання. Це передбачає розробку нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

— оформлення рішення. Даний етап передбачає остаточне редагування проекту акту, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

3. Доведення акту до відома виконавців та заінтересованих осіб. Це самостійна стадія в процесі прийняття акту. Вона може здійснюватися шляхом:

— персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток, розвішування списків, ознайомлення під розписку тощо);

— опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах);

— окремі неофіційні засоби оприлюднення також досить часто використовуються, наприклад, вивішування текстів документів у громадських місцях.

Питання чинності правових актів управління

Щодо чинності актів управління дослідники слушно пропонують виділяти чотири окремі юридичні стани:

1)припинення;

2) зупинення;

3) зміна;

4) скасування.

1. Дія акту може бути припинена з кількох підстав. 0 У зв'язку з додержанням вимоги виконати певні дії, яка містилася в акті, якщо його зміст зводився лише до виконання цієї вимоги. Однак слід мати на увазі, що виконання акту не завжди означає припинення його дії. Так, не можна вважати наказ про призначення особи на посаду таким, що припинив свою дію, після того, як особа приступила до виконання своїх обов'язків.

Так само не припиняє свою дію і після створення органу управління акт, відповідно до якого цей орган було утворено. Такі акти припиняють свою дію лише в результаті їх скасування або видання нових актів, що фактично анулюють старі¹.

0 У зв'язку із настанням певної юридичної події — наприклад, смерті фізичної особи. Окремі автори називають таку підставу «зникненням» адресата акту, розширюючи таким чином її зміст та включаючи до неї також ліквідацію юридичної особи². 0 Закінчення строку дії акта, який було видано на певний строк. 0 Якщо новим актом того самого або вищого органу анулюється або поглинається зміст попереднього акту. З цієї підстави припиняється дія акту (незалежно від того, чи зазначається про його припинення, чи ні), що встановлює відповідальність за те чи інше правопорушення, при виданні нового акту, що встановлює іншу відповідальність за це ж правопорушення. 0 У зв'язку із скасуванням (відміною) акту органом, що видав даний акт, або уповноваженим на те вищестоящим органом.

Акти скасовуються у випадках виявленого порушення порядку видання, зміни умов, за яких вони були прийняті та ін.

2. Зупинення дії акту — тимчасовий правовий захід, що застосовується шляхом прийняття відповідного рішення. Уповноважений орган, посадова особа може зупинити дію акту з мотивів законності або доцільності.

В адміністративно-правовій літературі звертається увага на окремі особливості зупинення дії акту управління¹. Так, допускається зупинення всього акту або його частини, зупинення дії акту управління на всій території держави або окремій частині території, певному регіоні. Зупинення актів може бути пов'язане також з фактом подання скарги, принесення прокурором протесту тощо.

3. Зміна акту як засіб підвищення його якості використовується тоді, коли є потреба уточнити його приписи, надати їм іншу редакцію чи доопрацювати окремі частини. Зміна приписів акту, як правило, здійснюється тим самим органом, посадовою особою, які видали акт у первинному вигляді.

4. Скасування акту означає визнання нечинним акту певністю або окремих його приписів, положень. За загальним правилом, акти можуть бути скасовані тим, хто їх прийняв, або вищестоящим органом, посадовою особою.

 

§ 4. Адміністративні договори

Протягом останніх десятиліть проблема використання договорів у адміністративному праві стає дедалі більш актуальною, хоча вона і не є новою. Так, категорія адміністративного договору згадується у радянській літературі 20-х років минулого століття як побічна форма управлінської діяльності, у 60-х — як один з факторів її демократизації². В той період одним з перших авторів, що приділили цьому питанню належну увагу, був польський адміністративіст Є. Старосьцяк³.

Термін «адміністративний договір» останнім часом досить вживаний, хоча у нормативних джерелах і не використовується. Невизначе-ним остаточно це питання залишається і у теорії адміністративного права, хоча йому і приділяється чимало уваги¹.

Проблема полягає у тому, що договір традиційно вважається засобом регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де склалися засади, що грунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо. Публічне ж право, однією з провідних галузей якого є право адміністративне, належить, так би мовити, до протилежного «полюсу» юридичної матерії.

Водночас з розвитком демократичних засад адміністративне право дедалі більше використовує певні положення права приватного. Це пов'язане насамперед з необхідністю збагачення відносин панування-підпорядкування такими формами, які мають в основі свободу поведінки суб'єктів. У зв'язку з цим в адміністративному праві формуються інститути, подібні до інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору.

Не випадково, що укладання адміністративних договорів (угод), як відзначалося раніше, набуло значення самостійної правової форми державного управління.

Що ж являє собою адміністративний договір (угода)? Визначаючи його поняття, слід відштовхуватися від ознак загальноправового поняття договору.