Проблемы источниковедческого изучения законодательства

Анализ законодательных источников и их публикаций начался уже в первые десятилетия советской власти. Основное внимание обращалось на исследование наиболее важных государственных актов — декретов, конституций, кодексов. Определенный вклад был внесен в рассмотрение вопросов обстоятельств и причин принятия законов, хода подготовки и обсуждения проектов, авторства. Скромнее изученными оказались проблемы внутренней критики источников, что объяснялось как политическими факторами, так и общим научным уровнем исследований того времени. Однако положительные тенденции быстро сходят на «нет» — с конца 1920-х годов свертываются научные дискуссии, под маркой борьбы за утверждение марксистско-ленинской идеологии происходит унификация взглядов и позиций, накладывается запрет на перспективные направления изучения законодательных источников.

В послевоенный период были достигнуты заметные успехи в источниковедении законодательства. Теория и методика, как и многие практические исследования в данной области, развивались и совершенствовались порою вопреки общим противоречивым тенденциям. Многое зависело и от личности ученого, от его таланта, и от государственной поддержки науки в целом. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на красноречивый факт: при том, что советское законодательство, бесспорно, относилось к числу наиболее важных и официально поощряемых к изучению источников, очевиден был крайне непропорциональный интерес ученых к разным категориям законодательных актов из разных отраслей права, а также относящихся к разным периодам советской истории. В выпусках указателя литературы по источниковедению истории советского общества (М., 1987 и 1989) насчитывается около 100 работ, посвященных законодательным актам первых двух лет советской власти (1917—1918 гг.) В то же время исследований, касающихся любых иных аспектов законодательства, принятого за остальной период (1919—1988 гг.), набралось всего лишь 33. Вне конкуренции оказались конституции, считавшиеся наиболее важными источниками по советской истории.

В свете современных задач изучения законодательства, определения и введения в научный оборот полноценной базы нормативных актов с целью их последующего скрупулезного анализа, особого внимания, по-видимому, потребует изучение подзаконных нормативных актов, более «приземленных» к реалиям, чем конституции и законы, являющихся своеобразной лакмусовой бумажкой функционирования государственного механизма на его нижних этажах и отражающих как позитивные, так и негативные общественные процессы. К тому же их реальное значение в течение всех советских лет явно не соответствовало подзаконному юридическому статусу. Поскольку механизм реализации законов вырабатывается в специальных нормативных актах, целесообразным представляется выделение и последующее исследование цельного звена в системе законодательства: закон плюс связанный с ним комплекс подзаконных нормативных актов.

Следующая важная особенность законодательства заключается в его выраженной системности: любой закон не только подчинялся единой правовой «идеологии», но и при всем его самостоятельном значении являлся элементом общей системы законодательства, имевшей четкую соподчиненность. Отметим и такое обстоятельство: зачастую историку приходится анализировать законы, продолжающие действовать, что с точки зрения науки представляется не вполне корректным. В этой связи нельзя недооценивать опасность следования современным политическим тенденциям и общественным настроениям при изучении законодательных источников, принадлежащих другому периоду. Вновь становится актуальным призыв следовать принципу историзма. Это обстоятельство позволяет указать на специфику анализа советских законов как по сравнению с другими видами источников, так и с постсоветским законодательством: недостаточно осуществить традиционную критику источника в упоминавшейся связке закон плюс подзаконный нормативный акт (акты), необходима его одновременная оценка как части существующей общей законодательной системы (какую именно роль в системе в соответствии с общей концепцией закон играет и др.).

Особенность советского законодательства в том, что впервые в истории оно провозглашалось свободным от случайности и стихийных процессов, основанным на сознательной, целенаправленной реализации единой теоретической концепции построения социализма-коммунизма. Отсюда — чрезмерно высокий уровень идеологизации законодательства. Достаточно вспомнить высказывание В.И. Ленина, не скрывавшего: «Закон есть мера политическая; есть политика». Отсюда — агитационно-пропагандистское звучание советских декретов. В связи с этим актуальной представляется постановка вопроса об изучении влияния законодательства на формирование и эволюцию общественного сознания в разные периоды послеоктябрьской истории.

В отличие от него, принятое в 1990-е годы российское законодательство представляет собой результат компромисса между идеологическими концепциями, смешанного с прагматическими реалиями российской действительности.

Наиболее проработанной стороной критики законодательных актов как источников в советский период было требование изучать их в историческом контексте, связанном с историей их создания. Поскольку в основном это были конституции, то выделялись этапы такого изучения: возникновение инициативы, разработка проекта и его обсуждение, доработка, разработка окончательного проекта, обсуждение его высшей инстанцией, утверждение и опубликование. В принципе для анализа основных законодательных актов такой подход является приемлемым.

Специфика исследования законов связана и с их структурой, состоящей из преамбулы и постановочной части. Как правило, не вызывает особых затруднений решение вопросов подлинности, полноты, датировки законодательных и нормативных актов, поскольку это связано с условиями их введения в действие.

Проблема репрезентативности применительно к ним может быть сформулирована так: закон представителен настолько, насколько адекватно он отразил насущные потребности общества и исторического процесса. В специальной литературе проблема репрезентативности не ставилась, так как считалось аксиомой выделять в качестве специфики советского законодательства, санкционированного политическим руководством страны, его «правдивость, объективность в отражении действительности», строгую научную основу, связь с изучением объективных законов развития общества. В результате вокруг советского законодательства образовалась своеобразная «зона вне критики», что, безусловно, сказывалось на исторических исследованиях. Сослаться на закон (а также на партийное решение) считалось критерием продвижения к истине.

Другой «священной коровой» был догмат о классовом подходе как ключевом в изучении законодательных актов, буквально пронизывавший страницы учебников. В юриспруденции также считалось непререкаемой истиной утверждение: «советское социалистическое право — новый, высший тип права, коренным образом отличающийся от эксплуататорских...» Решительно отвергалась сама мысль о возможности использования международного юридического опыта, о «конвергенции» в области законодательства, противопоставлялись правовые системы социализма и капитализма.

Узкоклассовый подход завел ученых в тупик, приведя не только к серьезным научным искажениям, но и к гротескному упрощенчеству. Интересами трудящихся нередко прикрывались амбиции вождей, верхушки партийного и государственного аппарата. Рядовые люди становились заложниками неизвестных им норм, поскольку многие важные законы и подзаконные акты принимались и действовали в секретном порядке. Соответственно, историческая наука не могла проникнуть на это важное в научном отношении правовое поле, да не особенно и стремилась, так как это было опасно.

Еще одним требованием источниковедческого анализа, выработанным в советское время, было установление авторов закона и нормативных актов. Эта проблема сегодня заслуживает весьма серьезного внимания, так как за каждым актом стоят определенные интересы (ведомственные, групповые, клановые). Известный прогресс в этом отношении наметился в правоведении. Здесь получила распространение точка зрения о необходимости определения не только авторства правовых актов в целом, но и его наиболее важных отдельных норм и положений. Поднимаются вопросы отражения в законах уровня и особенностей правового сознания законодателя, его правовой культуры. Перспективно изучение связи авторства закона с определением интересов и потребностей, вызвавших его разработку и принятие. Для юридической практики советского времени наиболее значима совершенно не изученная межведомственная борьба и столкновение интересов региональных элит. Говоря о специфике авторства нормативных актов, следует учесть, что, в отличие от других источников, автором закона практически не может стать обыкновенный рядовой гражданин. К тому же, как правило, закон — это результат коллективного творчества. Целесообразным поэтому представляется введение понятий формального и фактического авторства нормативных актов. Очевидна необходимость определения, наряду с автором, инициатора законодательного проекта, руководителя и персонального состава разработчиков, учета доли личного труда каждого из них. Такой подход, безусловно, связан с дополнительным привлечением архивных документов, мемуаров и других источников.

В последнее время, особенно в связи с распространением информационного подхода и дискурсивных методик, актуально извлечение из текстов источников «ненамеренной», косвенной информации. При изучении нормативных актов следует учитывать такую их особенность, как более ограниченные по сравнению с другими видами источников информационные возможности: продуманность и юридическая четкость каждого слова призваны в принципе не допустить двойственного толкования норм. Тем не менее практика разъяснения законов соответствующими советскими и российскими органами (Верховный Суд, Конституционный суд РФ) получила довольно широкое распространение. Введение в научный оборот депутатских запросов о толковании законов, результатов их рассмотрения и вынесенных вердиктов также поможет повысить качество исследований в данной области.

Задача всестороннего рассмотрения законодательства не может считаться выполненной без изучения его реализации или, по терминологии юристов, правоприменительной практики. Следует обратить самое серьезное внимание на исследование реализации нормативных актов, без чего самый тщательный анализ останется констатацией правовых потенций закона, но не его преломления в реальной действительности. Известно, что причины изменения законов во многом связаны с их несоответствием реальной жизни или с перспективами развития страны. Изучение правоприменительной практики позволяет получить достоверную информацию об обоснованности и своевременности принятия нормативных актов.

Механизм реализации законов в СССР представлял собой сложную систему прямых и косвенных уровней, включавших по крайней мере три составляющие: государственные органы, общественные организации во главе с КПСС, а также политико-правовую культуру населения. В условиях современной России механизм реализации законов представляется еще более сложным. При этом должны учитываться такие явления, как правовой нигилизм и избирательное исполнение законов. В последнее время этот вопрос приобрел чрезвычайно острое звучание. Следование законам, по мысли многих современных теоретиков, характеризует гражданское (демократическое) общество. Между тем, как в советское время, так и сегодня большинство общества составляют законопослушные граждане. Это означает, что, если законы не действуют, за это несут ответственность прежде всего те, кто их разрабатывает и призван исполнять в первую очередь. Отсюда — необходимость изучения проблемы, почему не исполняются законы, кто является их нарушителями и почему.

«В снятом виде» законодательные акты не действуют. Можно выделить две основные сферы, вносящие коррективы в механизм правового воздействия. Во-первых, это сложное межнормативное взаимодействие, в ходе которого принятые в законодательном порядке, но не оцененные должным образом как части единой правовой системы сами нормы могут подавлять, искажать и даже отменять друг друга. Второй областью, по существу не изученной специалистами и особенно актуальной в условиях СССР и России, является взаимодействие законодательства и внеправовых (чаще всего «теневых», неписаных) норм и обычаев, получивших распространение в советском, но особенно расцветших в постсоветском обществе и закрепленных в выражении «жить не по закону, а по понятиям». Имеется в виду не только распространенность блатных норм, но и, например, то, что в советской литературе именовалось «устойчивыми национально-религиозными пережитками» (калым, кумовство, аксакальство, суд шариата, кровная месть и др.). В некоторых регионах современной России они настолько успешно конкурируют с законодательством, что ставится вопрос о приведении законов в соответствие с местными национальными и религиозными традициями и обычаями (многоженство и др.).

С советских времен существенная коррекция правоприменительной практики осуществлялась за счет фактической неподсудности касты партийно-государственных руководителей, распространенного телефонного или «позвоночного» (от выражения «по звонку») права. Из разных источников, включая мемуары, становится известным, что многие важнейшие для страны решения, которые должны были соответствующим образом обсуждаться и облекаться в юридическую форму, принимались келейно, а указания отдавались по телефону, иногда — чтобы скрыть преступные приказы. Можно ли не учитывать данные явления при источниковедческом изучении законодательства? Не секрет и то, что в многочисленных и влиятельных ныне криминальных сообществах принят особый кодекс поведения, противоречащий официальным законам. Коррозия законодательства идет также в результате все более широкого распространения в современном обществе коррупции, вплоть до складывания полугласных тарифов за сокрытие преступлений, за «отмазывание» от уголовной ответственности. Не случайно выражение: «Если не знаешь, и чью пользу судить, — суди по закону» — стало любимой присказкой судебных работников. Фактически принцип неотвратимости наказания преступников трансформировался в практику выборочного привлечения к ответственности и исполнения закона. Все это нужно иметь в виду при анализе советского и российского законодательства как исторических источников.

Изучение нормативных актов в силу их специфики требует особенно серьезного междисциплинарного подхода. Специалисты считают возрастание интеграционных связей одной из ведущих особенностей современного исторического исследования. Такая исследовательская позиция, когда находящиеся в центре внимания задачи изучения законодательства не только органически сочетаются, но и во многом решаются благодаря использованию собственно исторических или правоведческих приемов, представляется необходимым средством выражения данной специфики применительно к сформулированным задачам.

Пожалуй, наиболее острой проблемой остается координация усилий правоведов, историков права в области изучения истории законодательства. Отсутствие в прошлом такого тесного сотрудничества нанесло несомненный ущерб. Среди первоочередных задач можно выделить взаимное овладение научным инструментарием, в том числе установление реального соотношения понятий «законодательные источники» и «источники права», «истинность», «ложность» правовых норм и подлинность источника; сравнительно-сопоставительный метод исследования и сравнительно-правовой метод с системным подходом. Достойное место при изучении нормативных актов должен занять анализ эффективности законодательства, который рассматривается как новое самостоятельное направление исследований правоведов. В этом отношении обращают на себя внимание работы, обосновывающие необходимость, наряду с традиционными методами оценки эффективности законодательства, привлекать количественные методы, системный анализ, социологические исследования и т. п. Любопытна и идея использования метода моделирования закона с обсчетом на компьютерах различных параметров как самой нормы, так и социальных факторов, связанных с ее реализацией.

Необходимость более активного привлечения историко-партийных делопроизводственных материалов связана с тем, что КПСС, занимаясь выработкой государственной политики, стремилась закреплять ее посредством нормативных актов. В силу этого складывание и эволюция системы советского законодательства находились в зависимости от задач партийного строительства. Показательный пример: в циркулярах и письмах ЦК первых лет советской власти местным парторганизациям предлагалось рассматривать декреты одновременно и как партийную директиву. Рассматривая реальную законотворческую практику более позднего периода, специалисты приходят к выводу о невозможности разграничения партийных и государственных функций в данной области, об их «неразрывной связи».

Применительно к современным российским условиям многопартийности, наличия разных парламентских фракций, необходимости достижения политического согласия можно говорить о значительном усложнении задачи учета реальных политических и партийных интересов при принятии законов. Наряду с исследованием документации российского парламента, историк современного нормотворчества не сможет обойтись без изучения деятельности администрации Президента РФ, выступающей активным игроком на юридическом поле, а также ее представительств в федеральных округах. Материалы ее правового управления и региональных юридических структур являются важным комплексом источников по истории складывания и функционирования законодательной системы в современной России.