Законы и нормативные акты новейшего времени

Стоит признать, что дискуссии о классификации, терминах и реальном наполнении юридических источников советского периода имеют под собой историческую почву. В первые десятилетия советского государства принципиальный отказ от разделения законодательной и исполнительной власти привел к фактическому размыванию четких границ между законами и подзаконными актами. Формальное разграничение властных полномочий и создание иерархии норм было закреплено лишь в советской Конституции 1936 г. Однако и в дальнейшем в советский период, в связи с отсутствием механизма контроля за соблюдением принципа подзаконности, все большее распространение приобрела практика расширительного толкования законов, вплоть до понимания под ними в 1960—1970-е годы любых нормативных актов. Различные точки зрения по поводу трактовки понятия «законодательство» нашли реальное воплощение в таких важных документах, как «Основы» отраслей права. Так, если в «Основы» уголовного, исправительно-трудового законодательства оказались включенными только законы, то в «Основах» земельного законодательства, законодательства о народном образовании были представлены и подзаконные акты. Завершение в 1970-е годы длительной работы по кодификации законодательства СССР и принятие 15 «Основ» по отраслям права имело важное значение для стабилизации законотворчества и получило в целом положительную оценку специалистов. Тем не менее, тенденция размывания принципиального различия законов и нормативных актов становится превалирующей с 1970-х годов. Не остановило ее и принятие Конституции 1977 г., вновь формально закрепившей верховенство закона над подзаконными актами и ограничившей круг органов, имеющих право их издания. В период «развитого социализма» активная нормотворческая деятельность осуществлялась не столько с помощью законов, принимаемых сессиями Верховного Совета (ВС) СССР, сколько в форме указов его постоянно действующего Президиума (ПВС) и особенно актов Совета Министров (СМ) СССР. К примеру, среди 505 нормативно-правовых актов, принятых в течение 1978 г. высшими органами государственной власти и управления СССР, законов было лишь 10, указов ПВС — 35. Остальные 460 (!) актов — постановления и распоряжения Совмина. Поражает не только размах нормотворческой работы тех лет, но и подавляющий перевес в нем подзаконных нормативных актов над собственно законами. Данная ситуация заставляет задуматься над тем, какие госструктуры осуществляли реальную законодательную власть в СССР.

Провозглашенный с середины 1980-х годов курс на построение правового государства с четким разделением властей, главенством закона и др. потребовал систематизации законодательства. Строго говоря, важность устранения множественности правовых актов по одним и тем же вопросам, их упорядочения понималась и раньше. Но даже принятое в 1975 г. по этому вопросу постановление ЦК КПСС и СМ СССР осталось на бумаге. Исследования советского нормативно-правового хозяйства показали, что оно «труднодоступно даже для специалистов», а «правотворчество и весь характер взаимоотношений в сложной системе правовых норм в нашей стране почти не урегулированы правом». Это поставило в повестку дня в конце 1980-х годов разработку Закона о законах?! Кроме того, на поверку оказалось, что долгое время не велось централизованного учета всех законодательных и нормативных актов, принятых в центре и на местах на территории СССР за годы советской власти. Только в 1970-х годах была создана межотраслевая автоматизированная информационно-поисковая система (АИПС) «Законодательство» с целью учета новых нормативных актов СССР. На принятые ранее, а тем более на уже утратившие свою юридическую силу законы и подзаконные акты функции АИПС не распространялись. Тогда же, в 1970-е годы, было предпринято издание многотомного «Собрания действующего законодательства СССР». Оно включило более 9 тыс. нормативно-правовых актов, изданных союзными органами. Но так как «Собрание» выходило ограниченным тиражом с грифом ДСП, оно оказалось недоступным населению.

Отсутствие общего централизованного учета всех принятых в центре и на местах за более чем 70 советских лет юридических актов делает невозможным всестороннюю научную оценку и полноценный анализ развития системы советского законодательства. При такой неопределенности можно лишь предполагать, что введенные в научный оборот и в силу этого сравнительно хорошо известные историкам законодательные и нормативные источники составляют ничтожно малую надводную часть айсберга, включающую наиболее важные законодательные акты, в первую очередь Конституции. Это подтверждается относящимися к концу 1980-х годов выводами: в общей массе зарегистрированных актов собственно законы составили только 8%.

Еще более сложная ситуация сложилась с современным российским законодательством. С одной стороны, компьютерные технологии, Интернет позволяют избавиться от прежней проблемы учета и общего доступа к нормативным актам. С другой — после распада СССР, принятия регионами деклараций о суверенитете, в условиях «войны законов» и общей децентрализации власти намного усложнилось юридическое пространство, заметно возросло количество участников правовых отношений, объектов и субъектов права. Дезинтеграция негативно сказалась на возможностях централизованного учета актов, принимаемых в регионах. Впрочем, данная проблема приобрела чисто формальный характер. Самое же главное — к середине 1990-х годов выявились тенденции утраты единой законодательной системы, а значит, и управляемости государства. В этих условиях разница между принятыми, но недействующими федеральными законами и подзаконными актами (например, в середине 1990-х годов полностью в Чечне и выборочно — едва ли не в большинстве субъектов РФ) и формально занимающим «подчиненное» по отношению к ним юридическое положение, но весьма действенным региональным и местным законодательством имела чисто теоретическое значение.

Существенно усложняет жизнь правоведу и историку, задавшимся целью разобраться в соподчиненности действующих российских законов и нормативных актов, запутанная ситуация с законодательной и исполнительной ветвями власти в РФ, компетенция которых не совпадает формально-юридически (по Конституции 1993 г.) и по существу. Наиболее показательный пример — полномочия Президента РФ, а также его администрации, превратившейся, вопреки действующему законодательству, во влиятельное «министерство двора». Противоречия в правовой базе позволяют первому лицу в государстве фактически руководить исполнительной властью в стране, не неся за результаты этой работы формальной юридической ответственности. Понятно, что указанные проблемы накладывают существенный отпечаток на современное нормотворчество, во многом определяя специфику изучения постсоветского законодательства.