Систематизация нормативно-правовых актов

 

В ходе общественного развития государство активно осуществляет правотворческие функции, в результате чего издаются сотни различных нормативно-правовых актов по широкому кругу вопросов. Формирование законодательства как взаимосогласованной и эффективной системы происходит в результате не только планирования законотворческих работ нормотворческим органом, но и систематизации. Систематизация законодательства — это целенаправленная работа законодателя по упорядочению и приведению в единую систему действующих законодательных актов с целью их доступности, лучшей обозримости и эффективного применения. В основе такой работы лежат знания о системе права, ее отраслях и подотраслях.

Целями систематизации являются: создание стройной системы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами, устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридических коллизий, ликвидация пробелов и обновление законодательства.

Юридической науке известны два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация.

Инкорпорация — вид систематизации, в ходе которой действующие нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования. В этом случае текстуальное изложение юридических норм (правил поведения) не подвергается изменению. Результатом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые формируются по тематическому принципу (т. е. по предмету регулирования) или по годам издания нормативных актов (т. е. по хронологическому принципу).

Инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную. К официальной можно отнести Собрание законодательства Российской Федерации. В его первом разделе публикуются нормативные акты Президента и Правительства за определенный период, во втором — их индивидуальные правовые акты. К неофициальной инкорпорации относятся сборники нормативных материалов по отраслям права, издаваемых в учебных целях, для просвещения населения и т.д. На подобного рода неофициальные инкорпоративные материалы нельзя ссылаться в ходе рассмотрения юридических дел в суде, арбитраже и других правоприменитель-ных органах.

Кодификация предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (своде законов, кодексе, основах законодательства и др.). Кодификация — это систематизационная работа более высокого уровня, чем инкорпорация, так как в ходе кодификации происходит качественная переработка действующих юридических норм, устраняются несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы в правовом регулировании, отменяются неэффективные и устаревшие нормы. Нормативный материал приводится законодателем в стройную, внутренне согласованную правовую систему. На смену ранее действовавшему большому числу юридических нормативных документов приходит новый единый сводный акт, изданием которого достигается четкость и эффективность в правовом регулировании.

Кодификация законодательства может быть всеобщей (когда переработке подвергается все законодательство государства), отраслевой (если перерабатываются нормы определенной отрасли законодательства) или специальной (охватывающей нормы какого-либо правового института).

Юридическая техника

 

Эффективность и результативность законов и иных нормативно-правовых актов в большой мере зависит от того, насколько точны и ясны юридические формулировки, насколько они логически связаны и последовательны, насколько единообразно применение юридических понятий и терминов. Этому способствуют правила и приемы юридической техники, которые используются законодателем в ходе подготовки нормативно-правовых актов.

Итак, юридическая техника — это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности, понятности и эффективности. Объектом юридической техники является текст нормативного документа, в отношении которого применяются интеллектуальные усилия законодателя. Именно последний и использует различные правила и приемы подготовки нормативных актов.

Необходимо отметить, что уровень развития юридической техники всегда служит надежным показателем уровня развития правовой культуры общества. Несомненно также и то, что юридическая техника не чисто техническая, прикладная проблема, а критерий определения сущности права, критерий направленности политической воли законодателя.

Правила подготовки проектов нормативных актов весьма многообразны и многочисленны. Назовем наиболее общие из них:

1) конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;

2) логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;

3) отсутствие противоречий, пробелов, коллизий как в нормативном акте, так и во всей системе законодательства;

4) ясность, простота применения и понимания терминов; недопустимость использования в тексте документа неясных, многозначных и нечетких, эмоционально насыщенных терминов типа «бесчинство», «буйнопоме-шанный», «исключительный цинизм» и др.;

5) отказ от канцеляризмов, словесных штампов, устаревших оборотов и редко встречающихся слов («присовокуплять», «довольствие» и др.);

6) краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

От правил юридической техники следует отличать правила оформления нормативного акта. Это специфические и унифицированные нормы, которые фиксируют официальные реквизиты и структурные части нормативного акта. Так, все конституции всегда имеют преамбулу (вводную часть), а кодексы состоят обычно из общей и особенной частей, нумерация статей в кодексе сплошная, и при включении в него новой нормы ей присваивается индекс («значок»), который не нарушает установленной нумерации.

К реквизитам нормативного акта, подтверждающим его официальный характер, относятся: дата и место его принятия, подписи должностных лиц, заголовок (полный и сокращенный), указание на адресатов юридического документа.

Глава 21

СИСТЕМА ПРАВА И СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Понятие системы права

Система права суть внутреннее строение (структура) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм. Основная цель этого понятия — объяснить одновременно интегрирование и деление нормативного массива на отрасли и институты, дать системную характеристику позитивного права в целом., Последнее, будучи нормативным ядром правовой системы конкретного общества, обладает такими качествами, как целостность и автономность, стабильность и динамизм, взаимосвязь и структурированность содержания и формы, имеет собственное содержание и источники развития. Особо здесь нужно подчеркнуть то, что структура права (его система) обусловливает его форму (систему законодательства) и неразрывно с ней связана.

Чтобы познать и освоить право как систему, необходимо выявить основания построения, критерии интеграции и дифференциации юридических норм. Для этого целесообразно использовать различные подходы и измерения, раскрывающие основные формы существования и логику развития правовой материи.

С позиций генетического подхода можно выделить первичные и производные от них критерии. В качестве первичного (естественного) критерия по отношению к праву выступает человек. Производными в этом плане могут быть различные, каким-то способом оформленные социальные и социально-политические образования, прежде всего государство и общество. Отсюда берут начало системообразующие, цементирующие право как единое целое связи и те связи, которые обусловливают его деление на естественное и позитивное. Под естественным правом понимается совокупность прав и обязанностей, вытекающих из самой природы человека как разумного социального существа, т. е. те права и обязанности, которые стали справедливыми нормами поведения людей в обществе. Позитивное право представляет собой систему норм, содержащих определенные права и обязанности, исходящих от государства и общества, выраженных (закрепленных) в нормативно-правовых документах (законах, судебных прецедентах, актах исполнительной власти). При этом надо иметь в виду, что все правовые системы современного позитивного права в той или иной степени основаны на естественном праве, содержат естественно-правовые начала.

Эти же критерии лежат в основе дифференциации права на частное и публичное. Первое направлено на удовлетворение потребностей и защиту интересов отдельных лиц, второе охраняет общие интересы государства.

Исторический подход позволяет проследить весь путь становления права как системы. Общим видимым критерием здесь выступает форма (источник) права, анализ которой дает возможность обозначить преимущественные системообразующие начала, характерные для той или иной системы права, специфику компоновки ее элементов, архитектонику. В соответствии с данным критерием различают обычное (традиционное) право, прецедентное право, договорное право и право законов (кодифицированное, статутное, декретное право).

Исторический взгляд, раскрывая генетические связи системы права, составляющие ее основу, одновременно позволяет проследить динамику изменений системы во времени и пространстве. Это связано, в частности, с развитием человека как индивида и члена различных социальных образований. Здесь проявляются влияние на право различных религиозных, идеологических, этнических факторов, соотношение между ними. В этом плане, например, выделяются системы мусульманского права, индусского права.

Системно-структурный срез обозначает пространственное, определенным образом упорядоченное расположение норм права. Упорядоченность, согласованность, взаимосвязанность и дифференцированность комбинаций юридических норм обусловлены структурированностью общественных отношений и целенаправленностью их правового опосредсвания. Структурные образования в системе права отличаются друг от друга по сложности строения (горизонтальное, вертикальное, линейное, матричное), по степени жесткости, связанности элементов и др. В определенные периоды развития общества и права на передний план выступает наиболее оптимальная структура. В настоящее время таковой является образование, включающее в себя нормы, институты, отрасли права.

Юридическая норма есть первичный и конечный структурный элемент права. Она первая испытывает на себе изменения, в нем происходящие. Благодаря своему универсальному, сквозному значению, норма права распространяет свои свойства и на другие уровни системы, служит точкой отсчета, единицей измерения правовой материи.

Норма права самостоятельно регулирует какую-то одну сторону (грань) общественного отношения. Для правового регламентирования отношения в целом зачастую требуется взаимодействие комплекса норм (материальных, процессуальных, дефинитивных, оперативных).

Институт права—это обособленная группа юридических норм, регулирующих общественные отношения конкретного вида. В качестве примера можно назвать институт права собственности в гражданском праве, институт ответственности должностных лиц в административном праве, институт избирательного права и нормы, регулирующие статус депутата, в конституционном праве. Институты могут быть отраслевыми и межотраслевыми (комплексными).

Отрасль права представляет собой обособленную совокупность юридических норм, институтов, регулирующих однородные общественные отношения. Она отражает более высокий уровень системообразующих связей, характеризуется определенной целостностью, автономностью.

Отрасли подразделяются на материальные и процессуальные. К первым относятся, например, гражданское, трудовое, уголовное, земельное право. Вторую группу составляют гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное и административно-процессуальное право. Начинает складываться и отрасль конституционно-процессуального права.

Критериями деления права на отрасли и институты выступают предмет и метод правового регулирования.

Предмет правового регулирования — это фактические отношения людей, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании. Круг их весьма широк и разнообразен — трудовые, управленческие, имущественные, земельные, семейные и др. Им присущи следующие черты: 1) это жизненно важные для человека и его объединений отношения; 2) это волевые, целенаправленные (разумные) отношения; 3) это устойчивые, повторяющиеся и типичные отношения; 4) это отношения поведенческие, за которыми можно осуществлять внешний контроль (например, юрисдикционными органами).

Общественные отношения выступают в качестве главного объективного (материального) критерия деления права на отрасли и институты. Структура этих отношений, их тип, род, вид обусловливают в определенной мере структурные и содержательные параметры нормы, института, отрасли и права в целом.

Метод правового регулирования есть совокупность приемов юридического воздействия на поведение людей, выработанных в результате длительного человеческого общения. Если предмет правового регулирования отвечает на вопрос, что регулирует право, то метод — на вопрос, как регулирует. Метод объединяет объективные и субъективные моменты и носит по отношению к предмету дополнительный (процессуальный) характер.

При регулировании общественных отношений используются различные методы: императивный и диспо-зитивный, альтернативный и рекомендательный, поощрения и наказания. Их применение зависит от содержания отношений, усмотрения законодателя, сложившейся правоприменительной практики, уровня правовой культуры населения. Названные методы могут действовать самостоятельно и в совокупности, во взаимодействии друг с другом.

Наиболее распространены и полярны по своим характеристикам императивный и диспозитивный методы. Императивный метод построен на отношениях субординации, подчиненности одних субъектов права другим. Он характерен для административного, уголовно-исполнительного права. Диспозитивный метод предполагает равенство сторон и применяется в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного).

Система законодательства

 

Под системой законодательства понимается совокупность иормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права. Данная система является внешним выражением системы права. Последняя же свое реальное бытие получает именно в четких, формально-определенных актах — документах. Однако совпадение между системой права и системой законодательства в пределах от отдельной нормы до права в целом не абсолютно. В этих границах они существуют самостоятельно, так как обладают своей спецификой, имеют собственные тенденции развития.

Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования — фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституционное право — конституционное законодательство, трудовое право — трудовое законодательство, гражданское процессуальное право — гражданское процессуальное законодательство).

Вертикальное (иерархическое) строение отражает иерархию органов государственной власти и нормативно-правовых актов по их юридической силе. Во главе системы нормативно-правовых актов Российской Федерации стоит Конституция, далее идут законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти, локальные нормативные акты.

Федеративное строение системы основано на двух критериях — федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. можно выделить три уровня нормативно-правовых актов Российской Федерации: федеральное законодательство (Конституция РФ, основы законодательства, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты Федерации); законодательство субъектов Российской Федерации — республик в составе РФ (конституции республик, законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).

Комплексные образования в системе законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления. К ним можно отнести природоохранительное, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов).