Рассекречивание архивных документов

События 1991 г. кардинально изменили жизнь нашего общества, и прежде всего его идеологическую сферу. Одним из результатов этого процесса явилось усиление общественной роли архивов, появление нового социального статуса. Архивы перестали ассоциироваться с чем-то ненужным, устаревшим и за ненадобностью отправленным в подвалы с мышами. Впервые за всю историю граждане России получили право доступа к архивной информации. На авансцене политической борьбы вполне закономерно оказались архивы недавних грозных символов: КГБ и КПСС. Не случайно среди первых нормативных актов Президента РСФСР были приняты указы, посвященные архивам этих организаций. В соответствии с указами от 24 августа 1991 г. «Об архивах Комитета государственной безопасности СССР» и «О партийных архивах» они были переданы в ведение архивной службы России.

Одновременно появилось множество газетных публикаций, интервью с руководителями архивных учреждений, приоткрывавших завесу секретности над архивными богатствами. Новое архивное законодательство и механизмы его осуществления играют ключевую роль в количественном и качественном изменении фактической базы исторических трудов.

Ограничение доступа к информации, засекречивание огромных документальных массивов, создание спецхранов в архивах, библиотеках и музеях — все эти действия были направлены на то, чтобы скрыть многие стороны деятельности партийно-государственной власти или представить их в выгодном для себя свете. Всякий раз, когда в правящей верхушке происходила смена группировок, происходила чистка и соответствующих архивов. Так, только в 50-е годы в госархивах было уничтожено 272 млн дел, находившихся на хранении. В 60-е годы по решению партаппарата было уничтожено около 20 млн партийных документов. В марте 1991 г. было принято решение об уничтожении 6,5 млн партийных документов⁶⁶.

Провозглашенная демократизация общественной жизни России применительно к архивам предполагает формирование единого архивно-информационного пространства и превращение архивных учреждений в общедоступные институты службы социальной памяти российского общества⁶⁷. Процесс этот протекает неровно, имея взлеты и падения, и осуществляется в русле одного из направлений деятельности архивов — рассекречивания.

Первым шагом на этом пути явилось Временное положение «О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования», утвержденное председателем Комитета по делам архивов при Правительстве Российской Федерации 15 июня 1991 г.⁶⁸. Это был революционный по своему содержанию документ, заложивший основные принципы доступа к информации. Им был установлен 30-летний ограничительный срок на доступ к архивным документам, содержащим государственные секреты. А секретные документы по 1942 г. были объявлены открытыми для использования. Их полное рассекречивание возлагалось на государственные архивы. Для решения «судьбы» документов, созданных после 1942 г., архивам было рекомендовано, при необходимости, включать в состав соответствующих комиссий представителей министерств обороны, безопасности, внутренних дел, организаций-фондообразователей, научных учреждений и др. В Положении было предусмотрено, что по истечении 30-летнего ограничительного срока на доступ к содержащим секретные сведения архивным документам организации-фондообразователи или их правопреемники могут по просьбам государственных архивов вносить предложения о продлении сроков секретности отдельных материалов. При этом срок секретного хранения информации, затрагивавшей обороноспособность, безопасность, экономические и политические интересы России, мог быть увеличен по решению вышестоящих государственных органов. Рассекречивание документов ликвидированных учреждений, организаций и предприятий, не имевших правопреемников, возлагалось в соответствии с Положением на государственные архивы. При необходимости они могли привлечь к участию в этой работе представителей компетентных ведомств. В Положении также закреплялось, что документы органов КПСС рассекречиваются самими государственными архивами.

Весной 1992 г. в рамках подготовки так называемого процесса по делу КПСС было начато массовое рассекречивание партийных документов. Работа эта осуществлялась специальной комиссией при Президенте РФ во главе с М. Полтораниным и носила ярко выраженный политический характер. Рассекреченные ею документы (всего около 6 тыс.) были представлены в Конституционный суд для обличения прежнего режима⁶⁹. Таким образом были обнародованы многие постановления ЦК КПСС из «особых папок» (что по сути означало наивысшую степень секретности)⁷⁰, касавшиеся репрессий, «раскулачивания», депортаций, некоторых внешнеполитических акций и др. Субъективный, а порой и случайный, подбор архивных документов оказался эффектным, но далеким от научных требований и вряд ли способствовал серьезному осмыслению истории XX в. Кроме того, этот процесс вызвал политическое давление на архивы внешнего характера: давление зарубежных пользователей, включая официальных лиц, с целью получения доступа к информации по истории той или иной страны, того или иного события мировой истории.

После принятия нормативно-распорядительных актов, заполнивших существовавший правовой вакуум и предоставивших архивным учреждениям значительные права по переводу на открытое хранение секретных материалов, наметился заметный рост динамики рассекречивания архивных документов. Впервые в истории российского архивного дела были законодательно установлены правила доступа к архивным материалам. В частности, в Основах законодательства было закреплено, что использование документов, содержащих секретную информацию, разрешается по истечении 30-летнего срока с момента их создания, если иное не установлено законодательством. Увеличение срока секретности отдельных архивных документов было признано допустимым только в случае принятия соответствующего постановления. Предусматривалась и возможность досрочного открытия секретных документов, если содержащаяся в них информация утратила секретность.

Закон РФ «О государственной тайне»⁷¹ стал ключевым нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в сфере информационной безопасности государства. В нем были сформулированы основные понятия, применяемые в этой области. В частности, под государственной тайной отныне подразумеваются «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». В законе приведен перечень сведений, которые могут быть отнесены к гостайне (ст. 5). Установлены три степени секретности сведений и соответствующие им грифы: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Также указаны сведения, не подлежащие засекречиванию: о чрезвычайных происшествиях, катастрофах, стихийных бедствиях и их последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства и преступности; о привилегиях и льготах; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотовалютных резервов; о состоянии здоровья высших должностных лиц; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами (ст. 7).

Юридические и физические лица впервые получили право обращаться в различные организации (в том числе и в государственные архивы) с запросами о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне⁷². Они также получили право обжалования в суде обоснованности засекречивания тех или иных сведений.

В законе сохранена 30-летняя «норма» секретности, но изменился механизм ее достижения. Вновь, как в приснопамятные времена, судьба информации стала зависеть от доброй воли министерств и ведомств, так как в законе не предусмотрены меры ответственности за проведение ими своевременного рассекречивания документов. Государственные архивы в соответствии с этим законом могут проводить рассекречивание только в случае делегирования им полномочий организациями-фондообразователями или их правопреемниками.

Наибольшие трудности связаны с организацией снятия ограничительных грифов с документов организаций-фондообразователей, не имеющих правопреемников. Такие случаи рассматриваются Межведомственной комиссией по защите государственной тайны⁷³.

Гибкое использование различных вариантов организации работы по рассекречиванию документов ликвидированных структур позволило бы значительно ускорить крайне медленно протекающий в настоящее время процесс перевода на открытое хранение соответствующих материалов, сроки засекречивания которых истекли.

В сентябре 1994 г. специальным указом Президента была организована Комиссия по рассекречиванию документов, созданных КПСС⁷⁴. В течение 1994—1997 гг. ею были полностью рассекречены 102 432 архивных дела и частично — 826 дел, а также несколько тысяч отдельных документов из фондов различных архивов⁷⁵. Однако, несмотря на необходимость продолжения работы по рассекречиванию документов, созданных КПСС, работа данной комиссии с июля 1997 г. фактически прекратилась.

Оценивая сложившуюся в настоящее время ситуацию с рассекречиванием архивных документов с истекшими сроками секретности, следует отметить, что в России так и не создано эффективного механизма рассекречивания архивных документов. Снятие ограничений на доступ к документам, сроки секретности которых истекли, как и прежде, полностью зависит от доброй воли организаций-фондообразователей или их правопреемников. При их незаинтересованности в проведении подобных работ архивные учреждения не имеют ни малейших рычагов давления на них. Пробелы в действующем законодательстве способствуют тому, что ряд закрытых документальных комплексов и после истечения 30-летнего срока засекречивания соответствующих сведений продолжает оставаться на специальном хранении.

Проводимые в России с 1991 г. мероприятия по рассекречиванию архивных документов в значительной степени зависели от политической конъюнктуры. В условиях постепенного усиления в стране режима секретности, наметившегося уже в конце 1994 г., начали сокращаться и темпы проводимого рассекречивания архивных документов. Начиная с 1996—1997 гг. процесс рассекречивания архивных документов с истекшими сроками секретности существенно замедлился⁷⁶. Например, документы СТО рассекречены только до 1926 г., документы Наркомвнешторга — до 1930 г.

Динамичному и своевременному рассекречиванию архивных документов в значительной степени препятствует и сложившаяся крайне затратная и неэффективная процедура проведения этой работы.

Ситуация в области рассекречивания архивных документов неоднократно обсуждалась руководством архивной службы и Президиумом РАН. В феврале 1999 г. состоялись парламентские слушания по проблеме сохранности архивов ликвидируемых учреждений. В ноябре этого же года Правительство РФ рассмотрело на своем заседании вопрос «О мерах по сохранению Архивного фонда и улучшению использования архивных документов». Руководитель Федеральной архивной службы В.П. Козлов говорил о необходимости перемен в организации работы по рассекречиванию, о бездействии Межведомственной комиссии по защите гостайны, о необходимости предоставить большую свободу госархивам. Эта позиция была поддержана присутствовавшим на заседании Президентом РАН академиком Ю.С. Осиповым. Он предложил принять на правительственном уровне решение о создании постоянно действующего органа по рассекречиванию документов. В итоге обсуждения было принято постановление рекомендательного характера⁷⁷.

Среди животрепещущих вопросов, связанных с научным использованием архивных документов и неоднократно поднимавшихся Президиумом РАН, является и тот, что к рассекреченным документам имеет доступ лишь определенная группа лиц и они не становятся достоянием исторической общественности. Кроме того, в ряде случаев закрываются те собрания документов, которые уже были открыты для использования. «И никакие обращения (Президиум много раз поручал мне их подписывать) ни к Президенту, ни к министрам, ни к премьер-министру не имеют последствий⁷⁸», — так охарактеризовал сложившуюся ситуацию с доступностью архивных документов Ю.С. Осипов.

В целом следует отметить, что без внесения существенных изменений в действующие нормативно-правовые акты, без разработки эффективной технологии рассекречивания архивных материалов и целенаправленной поддержки высшими органами государственной власти усилий архивистов и историков, работа по переводу в режим открытого доступа архивных документов с истекшими сроками секретности может растянуться на многие десятилетия. Не отвечает задачам научного изучения источников и проводимое в настоящее время выборочное рассекречивание отдельных групп и даже единичных документов, образовавшихся в результате деятельности высших партийных и государственных органов. Наиболее значимые, как любили говорить в эпоху Л.И. Брежнева, «судьбоносные документы» по-прежнему недоступны исследователям. А распространяющаяся практика создания коллекций вырывает эти документы из присущей им по происхождению среды обитания. Обрываются естественные связи, заложенные в процессе делопроизводства, усложняется решение эвристических задач. К тому же при опубликовании зачастую не приводится источник и обстоятельства формирования коллекции. И хотя по справедливому замечанию видного теоретика и практика архивного дела А.В. Елпатьевского, проблема рассекречивания и доступа к архивам «стара, как сами архивы, и, пожалуй, останется для них постоянной⁷⁹», она может и должна иметь отлаженный механизм разрешения.