Поняття та система житлового законодавства

Під формою права розуміється сукупність способів і засобів, з допомогою яких воля суб’єктів правотворчості набуває об’єктивного закріплення. Форма права покликана відобразити у нормативно-пра­вовому порядку волю держави, суспільства, громадян, забезпечити пріоритетний напрям розвитку найнеобхідніших джерел права.

Внутрішня форма права — це внутрішня будова права, її струк­тура (розподіл на галузі, інститути, норми) та зміст. Це внутрішня спрямованість права, що не має формальної визначеності, але за­кріплює міру свободи, співвідношення поведінки особи та держави, встановлює ієрархію джерел у системі права, висвітлює різні аспек­ти побудови права як системи.

Зовнішня форма, що висвітлює нормативне закріплену держав­ну волю — це багатогранна система законодавства, яка функціонує у вигляді різних систем, юридичних джерел, юридичних правових норм, тобто зовнішнього устаткування його змісту. Це система різ­них взаємопов’язаних і взаємозумовлених зовнішніх форм, що є ре­зультатом діяльності спеціально уповноважених суб’єктів права. Право завжди має свою чітко означену форму, яка визначає межі дозволеної самостійної поведінки та способи її досягнення.

Сучасна система житлового законодавства являє собою впоряд­ковану ієрархію нормативних актів.

Терміни “право” і “законодавство” в літературі часто вживають­ся як синоніми. Термін “право” — організована певним чином су­купність норм, що отримали чи не отримали свою формальну вираженість. Законодавство являє собою сукупність нормативних актів. Зовнішньою формою законодавства є право, внутрішньою його фор­мою виступає структура у вигляді нормативно-правових актів. Пра­во і законодавство тісно пов’язані між собою. В їх основі завжди по­кладено нормативно-правові акти.

Нормативно-правові акти — це акти, які приймаються орга­нами державної влади і мають правове значення. Поняття акта дер­жавного чи іншого органу роз’яснюються Вищим арбітражним су­дом у Постанові “Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших орга­нів” від 26 січня 2000 за № 02-5/35. Акт державного чи іншого ор­гану — це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, що породжує певні правові наслідки, спрямо­ваний на врегулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов’язковий характер для суб’єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, що прийняв такий документ, характеру й обсягу відносин, що врегульовані ним, акти поділяють­ся на нормативні та такі, що не мають нормативного характеру, тоб­то індивідуальні.

Нормативний акт — це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, що встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер і застосовується неодноразово. Щодо актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов’язки тільки у того суб’єкта (чи визна­ченого ними певного кола суб’єктів), якому вони адресовані.

Законодавство — це сукупність обов’язкових правил поведін­ки, що санкціонуються і забезпечуються державою або встановлени­ми нею суб’єктами нормотворчості й одержують зовнішнє виражен­ня у формально-визначеному вигляді. Законодавство це тільки час­тина об’єктивного права.

Нормативно-правові акти і законодавство співвідносяться між собою як ціле та частина. Разом вони є явищем об’єктивного харак­теру. Як законодавчі акти, так і акти законодавства мають такі оз­наки, як:

Ø зовнішня об’єктивізація;

Ø державне санкціонування;

Ø гарантованість державою.

Особливістю правового регулювання житлових відносин є те, що вони регламентуються розгалуженою системою нормативних ак­тів, прийнятих органами різних рівнів. Найважливіша частина жит­лових відносин регулюється Житловим кодексом, решта — закона­ми, постановами Верховної Ради України, актами Президента Украї­ни та Кабінету Міністрів України, актами центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також актами, прийнятими на підприємстві, в установі, організації власником або уповноваженим ним органом самостійно чи за пого­дженням з профспілками.

Розгалужена й багаторівнева система джерел житлового права дістала своє відображення у термінах, що використовуються. Зокре ма, такі терміни, як “закон”, “законодавчий акт”, “законодавство”, “міжнародний договір”, “договір”, “угода”, визначають певний вид нормативних актів, що залежно від предмета регулювання житло­вих відносин регламентують інститути житлового права, конкретні житлові відносини чи їхні окремі елементи.

Найпоширенішим у Житловому кодексі є термін “законодав­ство”. Він досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні сукупності законів та інших нормативно-право­вих актів, що регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. У законах, залежно від важли­вості та специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей тер­мін вживається у різних значеннях: в одних мають на увазі лише за­кони; в інших, зокрема у Житловому Кодексі, в це поняття включаються як закони й акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Ка­бінету Міністрів України, а в деяких випадках — і нормативно-пра­вові акти центральних органів виконавчої влади.

У Житловому кодексі термін “законодавство” в цілому вжива­ється у широкому значенні й обсяг його чітко не визначений. Цим терміном охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою Ук­раїни, а також постанови Верховної Ради України, укази Президен­та України, декрети та постанови Кабінету Міністрів України, прий­няті в межах його повноважень і згідно з Конституцією України й законами України.

Система житлового законодавства становить взаємопов’язану між собою структуру норм, що регулюють житлові відносини як важливу сферу суспільних відносин. З метою врегулювання безлічі відносин, що виникають у суспільному житті, численності правових норм, їх необхідно об'єднати в групи, тобто створити певну систему правових норм.

Систему житлового законодавства можна поділити за ознакою сукупності правових засобів, з допомогою яких забезпечується пра­вовий вплив на суспільні відносини, що виникають у сфері житла. Складовими цієї системи є закони та правові акти, що визначають:

Ø порядок охорони та захисту прав і законних інтересів наймачів і власників житла;

Ø систему та компетенцію державних органів;

Ø посадових осіб, які виконують практичну роботу, пов'язану з реалізацією функцій органів державної влади щодо реалізації дер­жавної політики у житловій сфері.

Згрупувати можна ці норми за змістом предмету регулювання. Наприклад:

Першу групу становлять — норми, що стосуються загальних питань житлового законодавства, регулюються Житловим кодексом, який визначає зміст і структуру житлового фонду, призначення жи­лих будинків і приміщень, порядок виключення з житлового фонду останніх, житлові права і обов’язки громадян; другу — норми, з пи­тань управління житловим фондом; третю — забезпечення грома­дян жилими приміщеннями та користування ними; четверту — відносини, що включають питання стосовно утриманням житлового фонду, його експлуатації та ремонту. До п’ятої групи відносяться норми, що регулюють приватизацію державного житлового фонду та включають норми щодо використання житлових чеків, передачі житлового фонду до комунальної власності тощо; шоста група включає норми щодо відповідальності за порушення житлового за­конодавства та специфіки вирішення спорів у житловій сфері.

Правовідносини стосовно будівництва та містобудування не регулюються Житловим правом (ст. 4 Житлового кодексу). Проектом нового Житлового кодексу передбачено, що земельне і містобудівне законодавство, законодавство про охорону культурної спадщини за­стосовуються для врегулювання правовідносин у житловій сфері, якщо ці відносини не врегульовано житловим законодавством. Ок­рім того, проект Житлового кодексу передбачає, що відносини, пов’язані з відведенням земельних ділянок для житлового будів­ництва, будівництво та реконструкція жилих будинків, надання кре­дитів і субсидій, регулюються відповідним законодавством з урахуванням норм Житлового кодексу України.

Джерела житлового права

Термін “джерело права” розглядають у широкому і вузькому значенні. Під джерелом права розуміють джерело виникнення пра­ва, органи та їхні посадові особи, уповноважені приймати норматив­но-правові акти. Безпосереднім джерелом права є правотворча діяльність, що полягає у встановленні юридичних норм або у ви­знанні юридичними інших соціальних норм.

У широкому значенні джерело права — це пам’ятки історії, літо­писи, судові рішення та звичаї, що існували історично та мали зна­чення чинного права й визначали основні напрями становлення пра­ва конкретної держави. Під джерелом права розуміють умови фор­мування права, тобто фактори правотворчості та загальнолюдські цінності, що безпосередньо впливають на процес формування й функціонування права. Джерелом права може бути будь-який мате­ріал, покладений в основу законодавства. Це можуть бути як засоби пізнання, так і способи зовнішнього існування права, тобто правові документи, які вміщують правові норми й виступають джерелом знань, що формуються державою і визначають можливу чи необхід­ну поведінку суб’єктів права.

Термін “ джерело житлового права” містить у собі конкретні форми виразу правових приписів органів державної влади, які вида­ють нормативні акти в межах своєї компетенції, на підставі та на виконання чинного законодавства, з допомогою яких тому чи іншому правилу поведінки надається обов’язкова сила. Під джерелом права розуміють зовнішню форму об’єктивізації його норм.

Джерела права виявляються у різних формах, що поділяються на певні критерії. Розрізняють такі джерела житлового права:

1. Закони, нормативні акти, судова практика застосування чин­ного законодавства, рішення Конституційного суду — залежно від органу, що приймає рішення.

2. Нормативно-правові акти державних органів, рішення судів, договори, звичаї, нормативне закріплені принципи житлового права, інші джерела, що не суперечать нормам і принципам права — за змістом і формою правотворчості (комплексний критерій).

3. Джерела приватного та публічного права — за поділом права на приватне та публічне.

4. Економічні, соціально-культурні, юридичні — за сферою пра­вового регулювання.

5. Нормативні та ненормативні — за юридичною силою.

6. Основні та допоміжні — за значенням.

7. Локальні та загальні — за сферою дії.

Система юридичних джерел побудована на принципах ієрархії, тобто за порядком розміщення, джерел права і законодавства в сис­темі залежно від їх юридичної сили, і зводиться до таких принципів:

Ø відмінність конституційного і законодавчого регулювання;

Ø пріоритет актів законодавчої влади перед актами виконавчої та судової влади;

Ø перевага актів вищих за підпорядкованістю органів у порівнян­ні з нижчими;

Ø наявність первинних і вторинних актів;

Ø можливість зупинення і скасування неправомірно прийнятих рішень.

Форми, найменування та порядок прийняття актів державними чи іншими органами залежать від місця певного органу в системі відповідних органів та його компетенції, а регламентуються Консти­туцією України, відповідними законами України та положенням (статутом) цього органу.

Конституція

Найвищу юридичну силу серед нормативно-правових актів має Конституція України. Вона займає центральне місце в системі законо­давства. Норми її є нормами прямої дії. Конституція закріплює напря­ми розвитку, розподіл влади в державі та організацію державної влади, її співвідношення з, демократичними інститутами суспільства, визна­чає права та свободи громадян і створює умови для їх реалізації.

Особливо важливим положенням Конституції України є закріп­лення пріоритету прав і свобод людини, що визначають правовий стан особи та основи правопорядку. Проголошення України неза­лежною демократичною державою, перебудова відносин власності зумовлюють необхідність створення гармонійної правової системи, яка працюватиме на задоволення потреб людини (особистості), а не держави. Україна — правова держава, в процесі розбудови якої мають бути створені однакові умови для охорони та захисту прав на житло всіх форм власності.

Цікаво нагадати той факт, що першою у світі Конституцією була Конституція України, яка була прийнята 5 квітня 1710 р. у м. Бандери на козацькій Раді і мала назву “Пакти й конституція законів і вольностей Війська запорізького”. Саме так гетьман України Пилип Орлик відзначив свій вступ на гетьманство. Уже в тій Кон­ституції йшлося про забезпечення прав людини, її економічних інтере­сів тощо.

Житловий кодекс

Житлові відносини в Україні регулюються системою законодав­чих актів, серед яких визначальним є Житловий кодекс. Він регу­лює питання забезпечення громадян жилими приміщеннями, корис­тування ними та інші, пов’язані з наймом приміщень державного та громадського житлового фонду, користуванням службовими жили­ми приміщеннями, гуртожитками, жилими приміщеннями у будин­ках житлово-будівельних кооперативів, приватному житловому фон­ді, забезпеченням схоронності житлового фонду, з його експлуата­цією та ремонтом, відповідальністю за порушення житлового законодавства. Цей Кодекс був прийнятий Верховною Радою Української РСР 30 червня 1983 р. і визначає структуру житлового права й досі, хоча й не відповідає сучасній ситуації та потребам су­спільства побудови ринкової економіки. Він лише частково враховує нові нормативні акти, майже не відтворює питань, пов’язаних з при­ватизацією житла та утриманням приватизованого житлового фон­ду, особливостей його експлуатації та ремонту. Кодекс врегульовує житлові відносини у випадках, коли наймодавцем є держава. Зви­чайно, цей Житловий кодекс зазнав і постійно зазнає “косметичних” виправлень шляхом внесення до нього змін і доповнень, що не можуть повною мірою відображати реалії нашого життя. Уже роз­роблений проект нового Житлового кодексу України, структура якого запропонована такою, що визначають гарантії житлових прав громадян, суб’єктів житлового права, їх права та обов’язки, поняття житлового фондута компетенцію уповноважених державних органів:

І. Загальні положення.

II. Реалізація прав громадян України на житло.

1. Порядок реалізації прав громадян України нажитло.

2. Будівництво та придбання житла.

III. Користування житлом.

1. Житловий фонд соціального призначення.

2. Порядок надання житла у фонді загального призначення. Найм, оренда та бронювання житла.

3. Порядок надання у користування житла у фонді колективної власності.

4. Володіння, розпорядження і користування житлом, що пере­буває у приватній власності.

5. Порядок надання і користування житлом у фонді спеціального призначення.

6. Об’єднання співвласників багатоповерхових жилих будинків, товариства власників житла, товариства забудовників та їх асоціації.

7. Плата за найм, оренду житла і комунальні послуги.

8. Обмін житла.

IV. Утримання та реконструкція житла. Державний нагляд, використання та утримання житлового фонду.

V. Відповідальність за порушення житлового законодавства.

VI. Вирішення житлових спорів.

Для порівняння нагадаємо структуру чинного Житлового кодексу:

І. Загальні положення, що визначають компетенцію державних органів в житловій сфері, поняття призначення та склад житлового фонду, права та обов’язки громадян.

II. Управління житловим фондом.

III. Забезпечення громадян жилими приміщеннями. Користуван­ня жилими приміщеннями.

1. Надання жилих приміщень у будинках державного і громад­ського житлового фонду.

2. Користування жилими приміщеннями в будинках державного і громадського житлового фонду.

3. Користування службовими жилими приміщеннями.

4. Користування гуртожитками.

5. Забезпечення громадян жилими приміщеннями в будинках житлово-будівельних кооперативів і користування ними.

6. Користування жилими приміщеннями в будинках (квартирах) приватного житлового фонду.

IV. Забезпечення схоронності житлового фонду, його експлуата­ція та ремонт.

V. Відповідальність за порушення житлового законодавства.

VI. Вирішення житлових спорів.

VII. Заключні положення.

Житловий кодекс є комплексним законодавчим актом, що вклю­чає норми різних галузей права (адміністративного, державного, ци­вільного, фінансового та ін.). Одним з головних недоліків чинного Житлового Кодексу є те, що більшість його статей мають відсильний характер. Цієї проблеми не вдалося повністю вирішити й у проекті нового Житлового Кодексу. На­ведемо кілька прикладів:

а) Житловий Кодекс регулює забезпечення громадян жилими приміщеннями і користування ними. Але порядок надання жилих приміщень у бу­динках громадського, відомчого та державного житлового фонду регулюється Правилами обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень, затвердженими по­становою Ради Міністрів УРСР від 11 грудня 1984 р. за № 470;

б) Житловий Кодекс регулює порядок користування жилими приміщеннями в будинках державного та громадського жилого фонду, але Правила користування жилими приміщеннями. Типовий договір найму жилого приміщення, розмір плати за комунальні послуги визначаються Кабінетом Міністрів України;

в) Житловий Кодекс майже не регулює відносини щодо забезпечення грома­дян жилими приміщеннями в будинках житлово-будівельних кооперативів (ЖБК) і користування ними. В той же час Правила обліку громадян, які бажають вступити до ЖБК, Примірний статут ЖБК, що регулюють порядок обліку, створення та діяльності кооперати­вів, права та обов’язки членів кооперативу визначені постановами Ради Міністрів УРСР;

г) Житловий Кодекс певною мірою регулює порядок користування жилими приміщеннями в будинках (квартирах) приватного житлового фонду, зокрема визначає права членів сім’ї власника квартири (будин­ку), регулює відносини, що виникають у разі користування жилими приміщеннями за умовами договору найму, а також забезпечення жилими приміщеннями громадян, будинки яких підлягають знесен­ню. Але це правове регулювання носить фрагментарний характер. Водночас є низка нормативно-правових документів (у тому числі Цивільний кодекс, Закон “Про власність” тощо), що регулюють від­носини власності на житло;

д) Житловий Кодекс повинен регулювати відносини щодо забезпечення схо­ронності житлового фонду, але забезпечення його схоронності та утримання здійснюються відповідно до Правил користування примі­щеннями жилих будинків і прибудинкової території, затверджених постановою Кабінету Міністрів України майже через десять років після прийняття Житлового кодексу (8 жовтня 1992 р. за № 572) та Закону України “Про об’єднання співвласників бакатоквартирного будинку” (опублікований 4 січня 2002 р.) майже через 20 років після прийняття Житлового Кодексу.

Отже, все це підтверджує нагальну потребу в новому кодифіко­ваному законодавчому акті, який регулюватиме всі відносини, що випливають з житлового права та регулюються різними розгалуже­ними нормативними актами, прийнятими у різний час — час стрім­кої трансформації економіки та суспільства. Предметом його регу­лювання будуть житлові відносини, що виникають у всіх житлових фондах. Цей комплексний нормативний документ повинен бути ак­том прямої дії, а кількість статей, що мають відсильний характер, — мінімальною. До компетенції Кабінету Міністрів України може бути віднесено тільки визначення механізмів (процедурних та процесу­альних норм) реалізації норм права, а не визначення додаткових ма­теріальних норм, як це прийнято нині.

Закони України

Житлові правовідносини регулюються також законами України, особливо ті правовідносини, що випливають з права власності (Ци­вільний кодекс, Закон України “Про власність” тощо).

Нині єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Саме виключно до компетенції Верховної Ради входить прийняття законодавчих актів, які мають найвищу юридичну силу і яким повинні відповідати всі нормативно-правові акти інших державних органів. Вона приймає закони, постанови та інші акти.

Під законами слід розуміти нормативно-правові акти найвищої юридичної сили, які містять загальнообов’язкові правила поведінки і регулюють найважливіші суспільні відносини. Виключно законами України визначаються питання права і свобод людини, гарантії за­безпечення цих прав та обов’язків тощо.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

Серед основних законів України, прийнятих останнім часом, можна назвати такі: “Про приватизацію державного житлового фон­ду”, “Про наукову і науково-технічну діяльність”, “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журна­лістів”, “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні”, “Про статус ветеранів вій­ни, гарантії їх соціального захисту”, “Про основи соціальної захище­ності інвалідів в Україні”, “Про реабілітацію жертв політичних реп­ресій в Україні”, “Про статус і соціальний захист громадян, які пост­раждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, “Про об’єднання співвласників бакатоквартирного будинку” та ін. Серед прийнятих постанов важливою є Постанова “Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України” від 18 березня 1999 р. за № 512-ХІУ. Правовідносини у житловій сфері мають регулюватися насамперед законами, оскільки визначають права і обов’язки громадян, і в особ­ливому порядку мають бути доведені до відома населення. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановлено­му законом, є нечинними.

Дія законів у часі

Правила, за якими визначаються межі чинності нормативно-пра­вових актів, встановлюються законодавством держави та міжнарод­ними договорами. Стаття 58 Конституції визначає, що закони та ін­ші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім ви­падків, якщо вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Зокрема, чинність нормативно-правових актів у часі характери­зується не тільки моментом набрання ними чинності, а й напрямком дії у часі. З огляду на це розрізняють:

пряму дію, коли нормативний акт поширюєтьсяна

Ø нові факти або

Ø на факти, які виникли ще до набрання актом чинності, але продовжують існувати старі факти, а нові поширюються тільки з мо­менту набрання чинності цим актом;

зворотню дію, коли нормативний акт поширюється на факти, що виникли до набрання актом чинності (старі факти), але з момен­ту їх виникнення відбувається перегляд, корекція попередніх рішень за такими фактами вже за новим нормативно-правовим актом та

переживаючу дію, коли нормативний акт поширюється тільки на нові факти, а на старі, що виникли раніше і не припинили свого існування, продовжує діяти попередній нормативний акт.

Нормативно-правові акти

Нормативну базу, що визначає державне регулювання у сфері житлового права, становлять підзаконні нормативно-правові акти: укази Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; інструкції, нормативні акти державних відомств, а також норматив­но-правові акти колишнього СРСР з питань, що не врегульовані законодавством України, якщо вони не суперечать Конституції та за­конам нашої держави. Нині нормативно-правові акти приймаються стрімко і динамічно розвиваються, що зумовлено необхідністю пере­ходу від старої системи найму державного житла до нової системи, яка грунтується в основному на відносинах власності, притаманних ринковій економіці. Тому систему нормативно-правових актів логіч­но розглядати через повноваження державних органів, що їх прий­мають, через рішення, які вони приймають, і через їх вплив на суспільні відносини в житловій сфері.

Рішення Президента України

Певна роль у створенні нормативно-правових актів з питань житлового законодавства відведена Президентові України, який є суб’єктом державно-правових відносин з функціями забезпечення дотримання конституційності, законності дій інших суб’єктів права. На виконання Конституції і законів України Президент може вида­вати укази і розпорядження з питань житлового законодавства, які є обов’язковими для виконання.

Президент зобов’язаний створювати умови, що забезпечували б чітке та своєчасне реагування відповідних органів держави на будь-які факти порушення конституційних норм. Як гарант прав і свобод людини він має сприяти створенню відповідних механізмів контро­лю та забезпечувати їх реалізацію, а відстоюючи їх — створювати умови нетерпимого ставлення до будь-яких випадків порушення та­ких прав і свобод.

Статус Президента, визначений Конституцією, дає підстави вва­жати його представником державної влади в цілому. Як глава дер­жави він є вищою посадовою особою і наділяється повноваженнями виступати від імені України у внутрішньому житті та в міжнародних відносинах. Акти Президента України виступають правовою базою для прийняття актів органами виконавчої влади. Президент врахо­вує можливості та компетенцію виконавчих органів, виходячи з роз­поділу їх повноважень, для втілення в життя прийнятих ним рішень.

За юридичними ознаками укази й розпорядження Президента можуть бути нормативними чи індивідуальними. У нормативних ак­тах містяться правила поведінки загального характеру, розраховані на багаторазове застосування. Індивідуальні (правозастосовні) сто­суються конкретних відносин чи окремих осіб і мають одноразовий характер (призначення на посаду, нагородження).

Відповідно до указів Президента України прискорено реформу­вання житлово-комунального господарства, затверджено Основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 рр., заходи щодо підтримки індивідуального житлового будів­ництва на селі, будівництва житла для військовослужбовців тощо.