Організаційно-правові засади управління обороною

 

В адміністративно-правовій теорії та практиці державного управління до сфери адміністративно-політичної діяльності належать такі галузі, як оборона, національна безпека, внутрішні справи, закордонні справи, юстиція.

Органи управління (виконавчої влади) цими галузями є складовою частиною єдиної системи органів виконавчої влади й активно здійснюють функції держави. Особливе місце в цій системі посідають оборона та органи, що здійснюють управління нею.

Україна підтримує свою обороноздатність на рівні оборонної достатності для захисту від агресії, прагне до мирного співіснування з усіма державами.

Оборона України – це комплекс політичних, економічних, екологічних, воєнних, соціальних і правових заходів щодо забезпечення незалежності, територіальної цілісності, захисту інтересів держави й мирного життя народу України. Захист Вітчизни є конституційним обов’язком кожного її громадянина, оскільки оборона країни належить до найважливіших функцій держави та є справою всього народу.

Метою оборони України є створення необхідних умов для запобігання воєнному нападу й збройної відсічі можливій агресії проти України в будь-який час і за будь-яких обставин.

Воєнна доктрина України ґрунтується на тому, що держава: не визнає війну як засіб розв’язання міжнародних проблем; прагне до нейтралітету й додержання неядерних принципів не приймати, не виробляти й не набувати ядерної зброї; не має територіальних претензій до кожної держави й не бачить у жодному народові образ ворога; ніколи першою не розпочне бойових дій проти будь-якої країни, якщо сама не стане об’єктом агресії.

Основи організації оборони України та повноваження державних органів щодо її забезпечення, обов’язки підприємств, установ, організацій, посадових осіб стосовно здійснення обороноздатності країни встановлено Законом України від 6 грудня 1991 р. «Про оборону України» (зі змінами).

Формування й проведення воєнної політики України, законодавче регулювання питань сфери оборони та військового будівництва здійснює виключно Верховна Рада України. Відповідно до ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради належить: оголошення за поданням Президента України стану війни й укладення миру, схвалення рішень Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію. Верховною Радою схвалено Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України.

Виключно закони України визначають організацію Збройних Сил України, правовий режим воєнного стану й розв’язують інші питання в сфері оборони.

Важливі функції у сфері оборони покладено на Президента України — гаранта державного суверенітету й територіальної цілісності держави. Президент призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань, здійснює керівництво та приймає рішення в сфері оборони держави, що надалі затверджуються законодавчим органом.

Президент України є головою Ради національної безпеки і оборони України, формує її персональний склад відповідно до Конституції України. Компетенцію та функції Ради національної безпеки і оборони України визначено Законом України від 5 березня 1998 р., Тимчасовим положенням «Про Раду національної безпеки і оборони України», затвердженим Указом Президента України від 30 серпня 1996 р.

Організація оборони, крім формування воєнної політики й воєнної доктрини, включає: розвиток воєнної науки, прогнозування та оцінку воєнної загрози чи загрози воєнного нападу, здійснення відповідних заходів на міжнародній арені для запобігання агресії; підготовку, розвиток, формування структури й забезпечення необхідної чисельності Збройних Сил України, підтримання їх боєздатності, бойової та мобілізаційної готовності; вироблення й проведення військово-технічної політики; підготовку населення та території країни до оборони тощо.

Заходи щодо обороноздатності здійснює Кабінет Міністрів України, який керує діяльністю підпорядкованих йому органів і організацій щодо забезпечення оборони, оснащення Збройних Сил України озброєнням, військовою технікою, іншими матеріальними засобами. Кабінет Міністрів України визначає обсяги для потреб оборони й Збройних Сил, чисельність громадян України, які підлягають призову на строкову військову службу, порядок проходження ними військової служби й ведення обліку військовозобов’язаних і призовників та порядок проходження альтернативної служби. Кабінет Міністрів України розробляє нормативно-правові акти, що конкретизують чинне законодавство: «Положення про проходження військової служби громадянами України» та ін., що затверджує Президент України.

Підготовку допризовників і призовників міністерствами й відомствами, які мають навчально-виховні заклади, органами місцевих державних адміністрацій і органами місцевого самоврядування, які використовують кошти, виділені Міноборони України та іншими військовими формуваннями, здійснюють під керівництвом Кабінету Міністрів України. Він визначає джерела й порядок фінансування мобілізаційної підготовки, створення та збереження мобілізаційного резерву, створює й ліквідовує військові навчальні заклади та виконує інші функції в сфері оборони.

Органом державного управління Збройними Силами України є Міністерство оборони України, яке несе повну відповідальність за їх розвиток і підготовку до виконання завдань оборони. Міноборони України оцінює військово-політичну обстановку та визначає рівень воєнної загрози, бере участь у розробці проекту воєнної доктрини й формуванні оборонного бюджету України, розробляє та подає на розгляд Президентові України проекти державних програм будівництва й розвитку Збройних Сил України, розвитку озброєння та військової техніки, загальної структури й чисельного складу Збройних Сил України, обсягу бюджетних асигнувань на потреби оборони.

Міноборони України здійснює керівництво бойовою, оперативно-технічною та морально-психологічною підготовкою військ, воєнною наукою, проводить військово-наукові дослідження, організовує й забезпечує військово-патріотичне виховання особового складу, здійснює координаційні, контрольні та інші повноваження в сфері оборони.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують: виконання вимог чинного законодавства України з питань оборони посадовими особами, громадянами, підприємствами, установами й організаціями; розв’язують завдання щодо забезпечення потреб оборони та мобілізаційної готовності; організовують призов громадян на дійсну військову службу; сприяють проведенню навчальних зборів, початкової військової підготовки допризовної молоді та виконують інші функції у сфері оборони, передбачені законодавством України.

Підприємства, установи й організації виконують державні замовлення та договори по виробництву й поставці озброєння та іншої продукції для потреб оборони, здійснюють наукові розробки, дослідження, виконують військово-транспортні зобов’язання та інші завдання, визначені чинним законодавством.

Адміністративне та військово-політичне керівництво Збройними Силами України здійснює Міністр Оборони України згідно зі ст. 8 Закону «Про Збройні Сили України». Безпосереднє військове керівництво Збройними силами України в мирний та воєнний час здійснює Головнокомандувач Збройних сил України. Головнокомандувачем Збройних сил України є за посадою начальникГенерального штабу ЗС України, якого призначає і звільняє в установленому порядку Президент України.

Міністерство оборони України, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України, бере участь у реалізації державної політики з питань оборони і військового будівництва, координує діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування з підготовки держави до оборони. Це міністерство також має аналізувати військово-політичну обстановку, визначати рівень воєнної загрози національній безпеці України, забезпечувати функціонування Збройних Сил і їх готовність до виконання покладених на них функцій і завдань тощо. Міністерство оборони і Генеральний штаб здійснюють керівництво через низку управлінь: Головне управління особового складу Генерального штабу Збройних Сил України; Департамент Головного управління розвідки; Головне оперативне управління Генерального штабу Збройних Сил України; Головне управління визначення потреб та організації забезпечення; Головне управління оборонного планування; Головне управління зв’язку та інформаційних систем; Головне фінансово-економічне управління; Правове управління; Головне управління виховної та соціально-психологічної роботи; Департамент міжнародного співробітництва; Головна інспекція; Головне управління розквартирування військ і капітального будівництва; Військово-наукове управління; Центр військового співробітництва та верифікації; Військово-оркестрова служба; Центральне управління метрології і стандартизації Міністерства оборони України.

З метою захисту національних інтересів України, утвердження і зміцнення конституційних засад демократичної, правової держави у сфері цивільно-військових відносин, забезпечення прав і свобод людини та відповідно до міжнародних зобов’язань, взятих Україною, законодавчо визначено правові засади організації і здійснення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України та іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями, а також над правоохоронними органами держави.

Наша держава взяла на себе відповідні міжнародні зобов’язання, що зафіксовано у низці документів, серед яких «Партнерство заради миру: рамковий документ», «Кодекс поведінки стосовно військово-політичних аспектів безпеки», прийнятий на Будапештському саміті ОБСЄ, «Хартія про особливе партнерство між Україною і НАТО» щодо запровадження і вдосконалення демократичної системи цивільно-військових відносин як важливу складову євроатлантичної інтеграції.

Головною складовою формування системи цивільно-військових відносин є запровадження цивільного контролю над силовими структурами, що визнається однією з головних ознак стабільного політичного режиму в країні, а також демократичної зрілості самого суспільства.

Одним з основних досягнень України у галузі забезпечення такого контролю є створення принципово нової законодавчої та нормативно-правової бази з військових і оборонних питань, яка, зокрема, забезпечує відповідну координацію зусиль суб’єктів державної влади та суспільства.

Україна має значний досвід взаємин між цивільною владою та силовими структурами, і у нашій державі підпорядкованість військових вищому політичному керівництву та верховенство цивільних у визначенні стратегічних орієнтирів розвитку силових структур не викликає сумніву.

Суспільні відносини у цій галузі врегульовані на найвищому, конституційному, рівні.

Повноваження силових структур досить чітко окреслені в Конституції України. Поряд з цим у Законі України «Про основи національної безпеки України», прийнятому Верховною Радою України 19.07.2003 р., демократичний цивільний контроль над військовою сферою визначено як один з основних принципів забезпечення національної безпеки України, а також одним із основних напрямів державної політики у сфері державної безпеки.

Основна увага як у міжнародних зобов’язаннях, так і у внутрішніх політичних документах акцентується насамперед на запровадженні цивільного контролю над Збройними Силами. Це цілком зрозуміло, оскільки Збройні Сили є найбільш важливою ланкою Воєнної організації держави.

Водночас саме у сфері контролю над Збройними Силами України, порівняно з іншими силовими структурами, ми маємо найбільш значні результати щодо запровадження цивільного контролю як механізму запобігання загрозі демократичним процесам у суспільстві, реалізується вимога статті 17 Конституції України стосовно того, що Збройні Сили України та інші військові формування не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності.

На законодавчому рівні прийнято понад 120 законодавчих актів, що регламентують діяльність Збройних Сил та інших військових формувань України. Створено органи координації та контролю за діяльністю окремих силових структур з боку Президента України, завдяки яким з’явилися дієві важелі управління та керівництва Воєнною організацією держави.

Втілено в життя принцип департизації Збройних Сил та інших силових структур. Закон України «Про соціальний та правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» забороняє військовослужбовцям бути членами політичних партій та брати участь у діяльності політичних рухів.

На законодавчому рівні розмежовані повноваження між Міністерством оборони і Генеральним штабом, що є головною юридичною передумовою для перетворення Міністерства оборони на орган переважно цивільного управління Збройними Силами України. Введено правову норму, згідно з якою припиняється військова служба військовослужбовців, обраних до парламенту, на час виконання ними депутатських повноважень.

Налагоджується механізм взаємодії між гілками державної влади у вирішенні питань розвитку оборонної сфери. Розгортається мережа неурядових дослідницьких та громадських організацій, які покликані здійснювати громадський контроль над оборонною сферою. В Україні сформовано систему соціальної адаптації військовослужбовців, звільнених у запас, яка довела свою життєздатність та ефективність.

Сьогодні в Україні є певні здобутки у формуванні демократичних цивільно-військових відносин – створення громадського форуму для відкритого діалогу; підвищення рівня прозорості процесів планування і формування бюджету в сфері оборони.

Разом з тим військова служба в Україні втрачає престижність, що негативно позначається на довірі населення до Збройних Сил. Помітними стають ознаки відчуження між військовими та суспільством. Бракує цивільних експертів у сфері оборони і безпеки. Відсутня достатня підтримка Збройних Сил політичними партіями, громадськими організаціями, незалежними засобами масової інформації.

Низька довіра і з боку військових щодо компетентності цивільної влади в оборонній сфері. Військові ставляться до політичних лідерів переважно як до тимчасових фігур. Відсутня широка практика публічного обговорення військових проблем як з боку самих військових і політиків, так і з боку суспільства в цілому.

Отже, сьогодні перед Україною постає завдання формування такої системи цивільно-військових відносин, яка б відповідала рівню розвитку демократії та громадянського суспільства у країні. Досягти цього можливо за рахунок:

- залучення представників владних структур та військового керівництва всіх рівнів до вивчення досвіду у сфері цивільно-військових відносин демократичних країн;

- залучення цивільних експертів, компетентних в оборонних питаннях, представників мас-медіа та академічних інститутів до формування дієвої демократичної системи цивільно-військових відносин;

- розробки, прийняття та імплементації пакета нормативно-правових актів, необхідних для забезпечення ефективного цивільного контролю у сфері оборони та безпеки;

- запровадження керівних цивільних посад у структурах Воєнної організації України і призначення на них цивільних осіб;

- розвитку функціональної системи оборонного фінансування, розширення прав парламенту і Комітету з питань національної безпеки і оборони, посилення їх конкретної участі у підготовці оборонного бюджету; створення інституту Уповноважених у справах військових у Верховній Раді України.

Україна розглядає призначення цивільних на ключові міністерські посади у силових структурах і умови їх ефективної роботи як важливий чинник прийняття виважених, обґрунтованих і збалансованих рішень. Але йдеться не про формальне кадрове призначення, а про створення цілісної системи демократичного контролю у державному апараті у сфері безпеки і оборони.

Цивільно-військові відносини у демократичній державі - це не лише заходи з боку державних органів, а й контроль з боку суспільства через різні інституції, які здійснюють моніторинг ставлення громадян до воєнної політики держави, взаємин між населенням та військовими, умов служби у Збройних Силах.

19 червня 2003 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» (далі - Закон).Закон визначає правові засади організації і здійснення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів України, а також над правоохоронними органами держави. У Законі дано визначення таким термінам, як:

- цивільно-військові відносини - сукупність правових взаємовідносин між суспільством та складовими частинами Воєнної організації держави, які охоплюють політичні, фінансово-економічні, соціальні та інші процеси у сфері національної безпеки і оборони;

- Воєнна організація держави - охоплена єдиним керівництвом сукупність органів державної влади, військових формувань, утворених відповідно до Конституції і законів України, діяльність яких перебуває під демократичним контролем суспільства і відповідно до Конституції та законів України безпосередньо спрямована на вирішення завдань захисту інтересів держави від зовнішніх та внутрішніх загроз;

- правоохоронні органи - державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції;

- демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави (далі - цивільний контроль) - комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їхній ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни.

Законом визначено основні завдання, правові основи, принципи здійснення такого контролю, а також предмет, система та суб’єкти цивільного контролю.

Закон встановлює особливості та обмеження щодо здійснення контролю, а саме: суб’єкти цивільного контролю здійснюють свої повноваження у сфері контролю з дотриманням встановленого законодавством України режиму доступу до інформації, яка віднесена до державної таємниці, а також обмежень, встановлених законом для захисту стратегічних інтересів держави, у тому числі в разі введення надзвичайного і воєнного стану.

Оперативні та мобілізаційні плани Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів, оперативно-розпорядчі дії їх посадових осіб контролю з боку громадян та громадських організацій не підлягають.

Контроль за діяльністю Служби безпеки України, розвідувальних і контррозвідувальних органів України, оперативних підрозділів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, а також підрозділів дізнання та досудового слідства здійснюється з дотриманням вимог законів України «Про Службу безпеки України», «Про розвідувальні органи України», «Про контррозвідувальну діяльність», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про Військову службу правопорядку в Збройних Силах України», інших законів та Кримінального процесуального кодексу України.

У Законі «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» чітко визначені повноваження у сфері демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Верховної Ради України у здійсненні контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави (ст. 8); парламентських комітетів і спеціальних комісій у здійсненні контролю (ст. 9); народних депутатів України (ст. 10); Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 11); Рахункової палати (ст. 12); Президента України (ст. 13); Ради національної безпеки і оборони України (ст. 14); Кабінету Міністрів України (ст. 15); центральних органів виконавчої влади (ст. 16); Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 17), органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій (ст. 18), громадян (ст. 19) та роль засобів масової інформації (ст. 20) у здійсненні контролю. Передбачені також обов’язки органів військового управління, посадових осіб Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів щодо сприяння у здійсненні цивільного контролю (ст. 21). Нагляд за дотриманням законності при здійсненні демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави покладено на органи прокуратури України.