Правовий режим надзвичайного стану

 

Інститут надзвичайного стану є необхідним елементом в державно-правовому механізмі більшості країн світу. Надзвичайний стан є особливим правовим режимом діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій та їх посадових осіб, а також громадських об’єднань, що вводиться як тимчасовий захід відповідно до Конституції України на всій території України або в окремих її місцевостях у виняткових випадках, пов’язаних з обставинами внутрішнього для держави характеру - для забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу. У цьому полягає його відмінність від воєнного стану, яке також є особливим правовим режимом, але застосовується у виняткових випадках, пов’язаних з обставинами зовнішнього характеру - необхідністю відбиття агресії проти України або запобігання безпосередньої загрози агресії.

Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» визначає зміст правового режиму надзвичайного стану, порядок його введення та припинення дії, особливості діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах надзвичайного стану, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб та відповідальність за порушення вимог або невиконання заходів правового режиму надзвичайного стану.

Надзвичайний стан необхідно розглядати не тільки як один з видів особливого правового режиму діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування у виняткових для держави обставинах, але і як певний соціальний інститут, який має своєю метою забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина, основ конституційного ладу, інтересів суспільства та держави, відновлення законності та правопорядку, нормалізації обстановки на відповідній території.

Правова регламентація інституту надзвичайного стану здійснюється у відповідності з певними принципами. Аналіз наукових досліджень з даної проблеми, законодавства, а також зарубіжної та вітчизняної практики дозволяє віднести до таких принципам наступні: введення надзвичайного стану може бути виправданим лише дійсним наявністю критичної ситуації для держави; всі норми, що регулюють надзвичайний стан, повинні бути закріплені в законодавстві заздалегідь, до його оголошення; акти, прийняті для забезпечення режиму надзвичайного стану, повинні втрачати силу одночасно з його припиненням; відміна надзвичайного стану тягне за собою автоматичне відновлення всіх прав і свобод, які були обмежені та ін.

Важливе юридичне та практичне значення має класифікація надзвичайних ситуацій, які служать підставою для введення надзвичайного стану. Залежно від джерела виникнення дані ситуації поділяються на дві великі групи:

- по-перше, надзвичайні ситуації соціально-політичного та криміногенного характеру, що виразилися в спробах захоплення або присвоєння влади, насильницької зміни конституційного ладу або його основ; акти тероризму, блокада окремих місцевостей; масові безладдя; міжнаціональні, міжконфесійні та регіональні конфлікти, що супроводжуються насильством, загрожують життю і безпеці громадян, нормальної діяльності державних і громадських інститутів;

- по-друге, надзвичайні ситуації техногенного, екологічного та природного характеру, в тому числі епідемії та епізоотії, що склалися в результаті аварій, небезпечних природних явищ, катастроф, стихійних і інших лих, що спричинили (можуть спричинити) людські жертви, заподіяння шкоди здоров’ю людей та навколишньому природному середовищу, значні матеріальні збитки та порушення умов життєдіяльності населення, що вимагають масштабних аварійно-рятувальних і інших невідкладних робіт.

Ст. 4 «Умови введення надзвичайного стану» визначає умови введення надзвичайного стану. Надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим у разі:

- виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення;

- здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення;

- виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;

- спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;

- масового переходу державного кордону з території суміжних держав;

- необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.

Процедура введення надзвичайного стану чітко закріплена в Конституції України, а також у спеціальному законі. В умовах децентралізації важливе значення має розмежування повноважень між органами державної влади і місцевими органами влади щодо питань порядку та введення надзвичайного стану. Виключне право на його введення повинно належати Президенту України.

Введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Водночас введення режиму надзвичайного стану передбачає істотну зміну повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У період надзвичайного стану не можуть бути відповідно припинені чи обмежені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також судів, органів прокуратури України, органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування.

На територіях, де введено надзвичайний стан, може вводитися особливу управління цими територіями шляхом створення:

- тимчасового спеціального органу управління територією надзвичайного стану;

- органу управління територією надзвичайного стану.

Заходи правового режиму надзвичайного стану, що запроваджуються в умовах надзвичайного стану. Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням або кримінальним правопорушенням, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей на період надзвичайного стану можуть запроваджуватися такі заходи:

- встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан;

- обмеження руху транспортних засобів та їх огляд;

- посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства;

- заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборона на проведення яких встановлюється судом;

- заборона страйків;

- примусове відчуження або вилучення майна у юридичних і фізичних осіб.

Додаткові заходи режиму надзвичайного стану у зв’язку із надзвичайними ситуаціями техногенного або природного характеру включають (ст. 17 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану»):

- тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов’язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень;

- встановлення для юридичних осіб квартирної повинності для тимчасового розміщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення, аварійно-рятувальних формувань та військових підрозділів, залучених до подолання надзвичайних ситуацій;

- тимчасова заборона будівництва нових, розширення діючих підприємств та інших об’єктів, діяльність яких не пов’язана з ліквідацією надзвичайної ситуації або забезпеченням життєдіяльності населення та аварійно-рятувальних формувань;

- встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів;

- запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності;

- мобілізація та використання ресурсів підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності, для відвернення небезпеки та ліквідації надзвичайних ситуацій з обов’язковою компенсацією понесених втрат;

- зміна режиму роботи підприємств, установ, організацій усіх форм власності, переорієнтація їх на виробництво необхідної в умовах надзвичайного стану продукції, інші зміни виробничої діяльності, необхідні для проведення аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт;

- усунення від роботи на період надзвичайного стану, в разі неналежного виконання своїх обов’язків, керівників державних підприємств, установ і організацій, від діяльності яких залежить нормалізація обстановки в районі надзвичайного стану, та покладення тимчасового виконання обов’язків зазначених керівників на інших осіб.

З метою ліквідації стихійного лиха чи катастроф у мирний час може здійснюватися цільова мобілізація, обсяги і строк проведення якої визначаються в Указі Президента України про введення надзвичайного стану. У виняткових випадках, пов’язаних з необхідністю проведення невідкладних аварійно-рятувальних робіт, допускається тимчасове переведення або залучення на добровільній основі працездатного населення і транспортних засобів громадян для виконання зазначених робіт за дозволом відповідного керівника аварійно-рятувальних робіт та за умови обов’язкового забезпечення безпеки праці. Забороняється залучення неповнолітніх, а також вагітних жінок до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їх здоров’я.

Додаткові заходи правового режиму надзвичайного стану у зв’язку з масовими порушеннями громадського порядку (ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану») включають:

- запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби);

- перевірка документів у громадян, а в необхідних випадках - проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу і вантажів, службових приміщень та житла громадян;

- заборона призовникам і військовозобов’язаним змінювати місце проживання без відома відповідного військового комісаріату;

- обмеження або тимчасова заборона продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, а також алкогольних напоїв та речовин, вироблених на спиртовій основі;

- тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вогнепальної і холодної зброї та боєприпасів, а у підприємств, установ і організацій - також навчальної військової техніки, вибухових, радіоактивних речовин і матеріалів, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин;

- заборона виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку;

- регулювання роботи цивільних теле- та радіоцентрів, заборона роботи аматорських радіопередавальних засобів та радіовипромінювальних пристроїв особистого і колективного користування;

- особливі правила користування зв’язком та передачі інформації через комп’ютерні мережі;

- порушення у порядку, визначеному Конституцією і законами України, питання про заборону діяльності політичних партій, громадських організацій в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Одним із засобів державного забезпечення прав і свобод громадян в різного роду екстремальних ситуаціях є введення режиму надзвичайного стану, який зазвичай виражається в розширенні повноважень органів державної влади та обмеження особистих, політичних, соціально-економічних та інших прав громадян та покладанні на них додаткових обов’язків. Обмеження правового статусу громадян, які проживають або знаходяться в зоні дії режиму надзвичайного стану, є правомірним, безпосередньо випливає з правової природи цього інституту і, в кінцевому підсумку, служить цілям захисту основних прав і свобод громадян.

Передбачені Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану» обмеження конституційних прав і свобод громадян, які можуть бути застосовані за умов надзвичайного стану, є вичерпними і розширеному тлумаченню не підлягають. Строк їх застосування не перевищує строку, на який вводиться надзвичайний стан. Введення інших обмежень забороняється.

В умовах надзвичайного стану не можуть бути обмежені права і свободи людини і громадянина, зазначені у частині другій ст. 64 Конституції України.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції. (Ст. 24. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; ст. 25. Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство; ст. 27. Кожна людина має невід’ємне право на життя; ст. 28. Кожен має право на повагу до його гідності; ст. 29. Кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність; ст. 40. Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк; ст. 47. Кожен має право на житло; ст. 51.Шлюб ґрунтується на вільній згоді жінки і чоловіка. Кожен із подружжя має рівні права і обов’язки у шлюбі та сім’ї; ст. 52. Діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним; ст. 55.Права і свободи людини і громадянина захищаються судом; ст. 56.Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень; ст. 57.Кожному гарантується право знати свої права і обов’язки; ст. 58. Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи; ст. 59.Кожен має право на правову допомогу; ст. 60. Ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази; ст. 61. Ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення; ст. 62.Особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду; ст. 63. Особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом).

Положення Конституції України про неприпустимість обмеження ряду прав і свобод людини і громадянина при введенні надзвичайного стану ґрунтуються на вимогах Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.

Відповідно до пункту 1 статті 4 Пакту під час надзвичайного стану в державі, при якому життя нації перебуває під загрозою і про наявність якого офіційно оголошується, що беруть участь в цьому Пакті держави можуть вживати заходів на відступ від своїх зобов’язань за даним Пактом тільки в такій мірі, в якій це потрібно гостротою становища, за умови, що такі заходи не є несумісними з їх іншими зобов’язаннями за міжнародним правом і не тягнуть за собою дискримінації виключно на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії чи соціального походження.

При розробці законодавства України про надзвичайний стан доцільно використовувати існуючу в західноєвропейських державах і США практику завчасного правового регулювання основних питань запровадження та підтримання надзвичайного стану.

Так, заслуговує на увагу досвід зарубіжних країн, де прийняті закони щодо підготовки до дій в умовах надзвичайного стану (Канада); визначають компетенцію Президента і Уряду з питань введення надзвичайного стану (Франція); повноважень центральних, федеральних органів влади по керівництву силами і засобами при надзвичайному стані (ФРН, Італія).

Ряд положень надзвичайного законодавства зарубіжних країн (права органів місцевого самоврядування, чітке визначення обмежень в правах населення, підстави введення надзвичайного стану) слід розглядати як перспективні, які повинні враховуватися при подальшому вдосконаленні вітчизняного законодавства у даній сфері.

Інститут надзвичайного стану, будучи важливим елементом державно-правової системи України, є обов’язковий компонент системи забезпечення національної безпеки держави. Будучи засобом і гарантом нейтралізації надзвичайних ситуацій соціального, природного, техногенного і іншого характеру, є інструментом насильства, але в той же час захищає політичні, економічні та соціальні права і свободи громадян в період введення необхідних заборон і тимчасових обмежень.