Правове забезпечення національної безпеки у надзвичайних умовах

 

В Україні останнім часом все частіше проявляються тенденції зростання загроз національній безпеці, їх негативного впливу на особистість, суспільство і держава. За цим стоять такі причини, як ослаблення системи державного управління і контролю за забезпеченням безпечної життєдіяльності в суспільстві, а також серйозні прорахунки і помилки в реформуванні пріоритетних сфер державної діяльності - економічної, соціальної, військової, правоохоронної та інших. Як показує практика, при загостренні обстановки в країні або окремих її регіонах при надзвичайних обставинах екстремальні ситуації іноді досягають такої міри кризовості, що усунути їх звичайними правовими заходами неможливо. Дії повсякденного законодавства виявляються неефективними.

У таких випадках для усунення загроз безпеці людей або збереження конституційного ладу застосовуються надзвичайні заходи. Виникає об’єктивна необхідність тимчасового обмеження окремих прав і свобод громадян та розширення повноважень органів державної влади шляхом введення режимів надзвичайного, а в разі агресії проти України або безпосередньої загрози агресії - воєнного стану.

Правовою основою введення надзвичайного стану є Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану», а військового - Закон України «Про правовий режим воєнного стану».

Право в ході регулювання суспільних відносин встановлює певні правові режими, залежно від переслідуваних цілей. Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану» в офіційний обіг введено нове поняття - особливий правовий режим, який позначається двома видами: надзвичайний стан і воєнний стан.

Однак, видається, можливий більш м’який, що передує їм третій вид правового режиму - пряме президентське правління, який доцільно ввести в обіг окремим законом за прикладом більшості зарубіжних країн. Проте, законодавча влада прийняла Закон України «Про боротьбу з тероризмом», яким введено в понятійний оборот третій вид режиму - правовий режим антитерористичної операції.

Закони України «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану» відносяться до системо утворюючим нормативним актам, їх дія впливає на всі пріоритетні сфери життєдіяльності: політичну, економічну, соціальну, культурну, їх юриспруденція поширюється одночасно на всю територію держави.

Універсальність дії цих законів передбачає проведення подальшої нормотворчої роботи, яка проводиться за трьома напрямками: скасування застарілих, прийняття нових та внесення змін і доповнень до чинних нормативних актів.

Особливий правовий режим, здійснюється на гроші населення, яке має право знати, що йому дає ця жорстка міра, що воно має право вимагати від влади та в яких межах його вимоги можуть бути висунуті і захищені.

Одним з елементів правового статусу громадян в умовах надзвичайного стану слід вважати і відповідні обов’язки держави. І природно, законодавство має включати в себе право громадян на домагання по відношенню до держави, тобто перерахування конкретних дій по захисту прав і свобод, які держава зобов’язана вчинити за умов введення та здійснення особливого правового режиму.

У першу чергу, мова повинна йти про невідворотність відповідальності винних у вчиненні дій, які послужили причиною або створили умови для виникнення надзвичайних обставин, або вчинили будь-які правопорушення в умовах дії особливих правових режимів. Практика формування надзвичайного законодавства за кордоном свідчить про те, що таке поняття охоплює не тільки закони, але й підзаконні нормативні акти.

За змістом приписів вони розраховані на особливу, раптово виниклу і вкрай загрозливу ситуацію тимчасового характеру. Нормативні акти подібного виду приймаються завчасно. У них обумовлюються умови, при настанні яких вони не тільки вступають в юридичну силу, а й припиняють свою дію. Конституція України, а також чинні Закони України «Про правовий режим надзвичайного стану» і «Про правовий режим воєнного стану» передбачають два способи регулювання суспільних відносин в надзвичайних умовах - це оголошення воєнного чи надзвичайного стану.

Надзвичайне законодавство відрізняється такими характерними рисами як:

- є складовою частиною системи постійно діючого законодавства, призначеного регулювати суспільні відносини в повсякденних умовах;

- є резервною особливої частиною загального законодавства, яка вводиться і починає діяти тільки при настанні надзвичайних ситуацій мирного або воєнного часу.

Закони України «Про правовий режим надзвичайного стану» і «Про правовий режим воєнного стану» «Про надзвичайний стан» носять системо утворюючий характер що закріплює принцип системності і убудованості цього виду законодавства у систему повсякденного законодавства та приведення його у відповідність з іншими нормативно-правовим актами у сфер прав і свобод людини та громадянина.

Законодавства з надзвичайних ситуацій вимагає необхідності створення спеціальних органів управління або зміни повноважень постійно діючих. Має обмежений період дії - початок введення особливого правового режиму на термін усунення надзвичайних обставин, що стали причиною введення в дію надзвичайного законодавства - по досягненні цілей.

Надзвичайне законодавство визначається позитивними особливостями, що зміцнюють правову систему: системність; ієрархічність; крайня необхідність; визначення повноважень.

До негативних особливостей, які ущемляють правову систему, відносяться: неузгодженість норм; не розробленість понять; відсутність основних принципів надзвичайного та воєнного стану.

Надзвичайне законодавство України - це особлива частина системи чинного законодавства, що володіє юридичною силою при настанні надзвичайних ситуацій мирного або воєнного характеру, що передбачає обмеження конституційних прав і свобод певного виду суб’єктів права, яка покладає на них додаткові обов’язки, виключно для забезпечення безпеки кожного і захисту конституційного ладу.

Урегулювання конституційних відносин при виникненні надзвичайних обставин забезпечено законами про надзвичайний і воєнний стан з урахуванням вимог міжнародних документів.

У той же час, незважаючи на те, що Конституція України проголошує найвищою цінністю людини її права і свободи та покладає на державу (її органи та посадових осіб) визнання, дотримання та захист цих прав і свобод, ці закони закріплюють лише обмежувальні заходи, що застосовуються в умовах введення особливого правового режиму в мирний або у воєнний час.

Безумовно, всі ці заходи, визначені статтями Законів України «Про правовий режим надзвичайного стану» і «Про правовий режим воєнного стану», взаємозв’язані, спрямовані на досягнення єдиної мети забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу України.

За рахунок обмеження деяких прав фізичних і юридичних осіб відбувається розширення повноважень органів державної влади та їх посадових осіб. Детальна регламентація правового статусу посадових осіб органів державної влади визначить конкретну юридичну відповідальність, дозволить забезпечити такий правовий порядок, при якому розширення повноважень не приводило б до зміщення уявлення про злочинне та дозволене в діях і актах органів державної влади, правоохоронних органів – у цілому в правозастосовній практиці в умовах надзвичайного стану.

Враховуючи таку особливість надзвичайного законодавства, як системність спостерігається тенденція розвитку цієї особливої частини законодавства за рахунок введення в дію законів, що стосуються окремих видів надзвичайних обставин. З прийняттям Закону України«Про боротьбу зтероризмом», який встановив 8 основних принципів, надзвичайне законодавство також «збагатилося» конкретними працюючими принципами, які зумовлюють структуру закону та діяльність суб’єктів забезпечення особливих правових режимів.

Законодавства у сфері надзвичайних ситуацій повинно базуватися на принципи надзвичайного стану. До них відносяться:

- принцип виключної загрози;

- принцип офіційного оголошення;

- принцип пропорційності;

- принцип недискримінації;

- принцип невідчужуваності абсолютних прав і свобод;

- принцип офіційного повідомлення. органи державної влади по-різному розуміють принциповий підхід до діяльності своїх структур.

Єдина правова політика тут не вироблена. А раз немає єдності у принципах як основи діяльності, то не може бути єдності і в нормативних приписах у відповідності зі своїм галузевим законодавством. Так, органи внутрішніх справ, кримінально-виконавчої системи, органи безпеки, Національної гвардії, а також сили і засоби органів у справах цивільної захисту, як суб’єкти забезпечення режиму надзвичайного стану, повинні бути об’єднані загально правовими та загальновизнаними принципами діяльності (крім спеціальних), які слід ввести в систему надзвичайного законодавства.

Такими принципами є:

- законність;

- повага і дотримання прав та свобод людини і громадянина;

- взаємна відповідальність особи, суспільства і держави щодо забезпечення безпеки;

- пріоритет життя і здоров’я громадян;

- інтеграція з міжнародними системами безпеки;

- системність.

Спеціальні принципи спрямовані на регулювання правил ведення військових дій таким чином, щоб скоротити число жертв:

- принцип розрізнення цілей для захисту цивільного населення і цивільних об’єктів і для розрізнення комбатантів і некомбатантів;

- заборона на використання зброї не вибіркової дії, що виключає напад воюючих сторін на цивільні об’єкти;

- заборона на застосування зброї, що викликає зайві страждання або надмірний шкоду;

- обмеження свободи вибору застосовуваного зброї, методів і засобів ведення війни;

- обмеження права на самооборону вимогою військової необхідності та пропорційності цілей і засобів.

Стосовно до діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян в умовах надзвичайного та воєнного стану необхідно відзначити, що в чинному законодавстві відсутні нормативно-правові акти, що регулюють саме правові аспекти діяльності органів внутрішніх справ та інших правоохоронних органів в умовах введення цих режимів.

Існуючі відомчі нормативно-правові акти визначають тільки напрямки службової діяльності своїх підрозділів, не враховуючи її специфіку в правовому аспекті. Взагалі в Україні відомча нормо творчість є пріоритетним в діяльності органів внутрішніх справ. В умовах надзвичайного та воєнного стану це проявляється найбільш яскраво. Звичайно, на державному рівні неможливо передбачити та регламентувати весь комплекс різноманітних питань, що виникають у процесі реалізації режиму надзвичайного і воєнного стану. Саме відомче нормо творчість дозволяє оперативно відгукуватися на будь-які зміни в об’єкті правового регулювання, а значить, дозволяє ефективно вирішити багато завдань по захисту прав і свобод громадян, які стоять, перед органами внутрішніх справ в умовах забезпечення надзвичайного та воєнного стану. Але компетенція органів внутрішніх справ в умовах надзвичайного стану, обов’язки та відповідальність їх посадових осіб повинні бути передбачені тільки законом, а не відомчим підзаконним актом.

Крім того, у зв’язку з тим, що в даний час загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори України є частиною її правової системи, правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ в умовах надзвичайного та воєнного стану передбачає використання цих норм і принципів. Вони містяться в багатьох міжнародних договорах України та в ряді міжнародних документів.

Стосовно до органів внутрішніх справ необхідно виділити Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку (00Н-1979) і Основні принципи застосування сили і вогнепальної зброї посадовими особами з підтримання правопорядку (00Н-1990). Торкаючись ролі та місця органів внутрішніх справ в державній системі забезпечення національної безпеки, головне призначення якої - забезпечення безпеки особистості, захист її прав і свобод, необхідно відзначити, що в даний час ця система тільки формується.

У рамках даної системи повинна бути передбачена підготовка на базі Міністерства внутрішніх справ України підрозділів з реагування на надзвичайні ситуації криміногенного характеру, спеціально підготовлених в професійному, а головне в правовому відношенні. Це дозволить уникнути багатьох негативних моментів у діяльності надзвичайних органів державної влади при забезпеченні режиму надзвичайного та воєнного стану, уникнути численних порушень прав людини в умовах цих режимів.

Конституційний інститут надзвичайного та воєнного стану та пов’язані з ним обмеження прав і свобод громадян є у певних випадках єдиним способом, що дозволяє нейтралізувати різного роду негативні наслідки конкретних надзвичайних ситуацій. І хоча, як показує практика, наша держава ще не зовсім навчилося користуватися цим правовим засобом для забезпечення безпеки власних громадян, в певних випадках тільки його використання дозволить державі за рахунок обмеження окремих, передбачених законом прав громадян захищати основоположні невід’ємні права і свободи людини, в тому числі найважливіше право - право на життя.

Порівняльний аналіз американської і української правової бази забезпечення національної та внутрішньої безпеки та рекомендації щодо вдосконалення національної правової бази забезпечення внутрішньої безпеки показує, що важливою особливістю американського законодавства у сфері безпеки, на відміну від українського, є те, що всі закони США - закони прямої дії, що значно підвищує оперативність їх використання у правозастосовній практиці і загальну ефективність.

Відповідно до положень Національної стратегії внутрішньої безпеки США забезпечення безпеки організовується на чотирьох базових елементах - право, досягнення науки і технології, сучасні інформаційні технології та міжнародне співробітництво. Поєднання цих чотирьох основних факторів дає можливість оцінити реальний рівень безпеки та визначити масштаби необхідних державних асигнувань у цю сферу. Саме право дозволяє уряду вибрати конкретні механізми відповідних дій і в той же час обмежує масштаби цих дій певними рамками.

Федеральні закони не повинні задавити законодавчу ініціативу штатів і в той же час не допустити надмірної федералізації боротьби з тероризмом. У США сформована струнка взаимоув’язана система основних нормативних документів у галузі забезпечення національної та внутрішньої безпеки. У США, поряд з жорсткістю правових норм, прийнятих в останні роки та розширенням повноважень правоохоронних органів, передбачається строгий контроль за дотриманням законодавства з боку громадськості та Конгресу США.

Ураховуючи американський досвід, подальше вдосконалення законодавства у сфері національної безпеки має здійснюватися в напрямку створення єдиної системи правового регулювання всього спектра відносин, що складаються в галузі національної безпеки на всіх рівнях життя держави і суспільства.

З цією метою необхідно визначити пріоритети та перспективи правового забезпечення національної безпеки, удосконалити систему експертних оцінок прийнятих правових актів на предмет їх відповідності національним інтересам і можливості адекватного реагування на загрози безпеці України.