Характеристика законодавства, що регламентує протидію проявам тероризму в Україні

 

Нормативно-правова основа протидії проявам тероризму це система взаємопов’язаних ієрархічно вибудуваних і динамічно розвиваючих у часовому та просторовому розрізах міждержавних і внутрішньодержавних встановлень, офіційних приписів та рекомендацій громадських організацій, правових позицій вищих судових органів, спрямованих на профілактику та боротьбу з усіма юридично значущими проявами тероризму.

Тому у сучасних умовах початкова основа для розуміння протидії проявам тероризму як об’єкта нормативно-правового регулювання є ідея адміністративного інжинірингу протидії проявам тероризму, згідно з якою держава можна сконструювати у відповідності з обраною Концепцією боротьби з тероризмом належний устрій і організації цієї діяльності. Поняття адміністративного інжинірингу охоплює діяльність з моделювання протидії проявам тероризму, розробці його нормативної моделі, заснованої на Стратегії національної безпеки «Україна у світі, що змінюється» і його формулюванню в правових нормах, а також їх подальшому втіленню в життя

Даний підхід має цілу низку переваг порівняно з традиційним (дослідження адміністративно-правового регулювання) та суб’єктним (протидія проявам тероризмуяк суб’єкт адміністративно-правових відносин), оскільки це суто формальний підхід, обмежений догмою права, чинний в системі координат «об’єкт – регулювання», опис в якому дається виходячи з самого регулювання, слідує його логіці, тому його можна назвати практично-орієнтованим, регулятивним.

Протидія проявам тероризму цікавить право як науку в тій мірі, в якій вона (протидія проявам тероризму) є об’єктом нормативно-правового регулювання (адміністративного права як галузі права). Адміністративне право не може не регулювати організацію управління в сфері протидії проявам тероризму, не ризикуючи при цьому втратити свою галузеву ідентичність, оскільки організація управління - сутнісний об’єкт адміністративного права. Незважаючи на те, що з регулятивної точки зору організація управління у сфері протидії проявам тероризму визначена сутністю адміністративного права, саме адміністративне право творить організацію, і залежно від того, як воно її регулює, визначатиметься сутність самої протидії проявам тероризму. В цьому полягає суть адміністративного інжинірингу протидії проявам тероризму, ідеї, покладеної в основу нормативно-правового регулювання, згідно з якою держава може сконструювати у відповідності з обраною Концепцією боротьби з тероризмом належну організацію та суб’єктний склад органів, які будуть здійснювати протидію проявам тероризму.

Само адміністративно-правове регулювання протидії проявам тероризму (як регулювання нормативно-правове) являє собою вплив норм адміністративного права, прийнятих суб’єктом нормативно-правового регулювання, на організацію протидії як об’єкт нормативно-правового регулювання. Воно має свою логіку, механізм, принципи, цілі, межі та можливості, класифікацію, особливості методу і норм, за допомогою яких здійснюється регулювання.

Логічні парадокси, що виникають в процесі нормативно-правового регулювання протидії проявам тероризму, легко знімаються засобами самої науки адміністративного права - теорією управління та верховенства права.

Протидія проявам тероризму, будучи цілісним об’єктом нормативно-правового регулювання, може бути проаналізовано як система - сукупність взаємопов’язаних елементів об’єкта - окремих аспектів, сторін організації управління проявам тероризму, регульованих нормами адміністративного права. Ця система і складе зміст нормативно-правового регулювання протидії проявам тероризму.

Історична динаміка (як загальна, так і вітчизняна) адміністративного регулювання протидії проявам тероризмупризводить до висновку про те, що в процесі історичного розвитку, адміністративне регулювання протидії проявам тероризму стає все більш розгорнутим, об’ємним, докладним, експліцитним (зовнішнім, явним). Організація управління як така набуває повноту адміністративної суб’єктності. Однак поряд із збільшенням обсягу регулювання, його характер стає все більш загальним, декларативним, політико-юридичним, знижується інструментальність норм. Саме за рахунок ессенціалізаціі і телеологізаціі, а значить і декларативності адміністративних норм про боротьбу з тероризмом (загальних) відбувається збільшення обсягу адміністративного регулювання протидії тероризму.

Загальнотеоретичний аспект нормативно-правової основи протидії тероризму передбачає системний аналіз не тільки чинного в цій сфері національного законодавства, а й базових міжнародних актів, бо при іншому методологічному підході мова може йти лише про теорію держави і права України, а не про загальну теорію права і держави.

З тієї частини нормативно-правової основи, яка міститься в актах Генеральної Асамблеї ООН, особливо значуща для національного законодавця є Глобальна стратегія протидії тероризму прийнята 8 вересня 2006 р. в формі резолюції 60/288, яка узагальнила динаміку та результати політичної, правотворчої, інтерпретаційної, правозастосовної діяльності Ради Безпеки та визначила дві суперечливі тенденції: посилення небезпеки тероризму; консолідацію досвіду боротьби з ним.

Тенденція до консолідації досвіду протидії тероризму яскраво проявилася в розробці експертами Ради Безпеки «Довідника по передовим міжнародним практикам, кодексам і стандартам» («Directory of International best practices, codes and standards»), де скомпонований передовий досвід придушення тероризму. Перша тенденцій властива зараз України і те, що стосується передового досвіду в сфері протидії та придушення тероризму, узагальненого в структурах ООН, є важливим резервом подальшого вдосконалення вітчизняного законодавства. З міжнародних правових актів регіонального характеру в сфері протидії тероризму в першу чергу слід орієнтуватися на акти Ради Європи як на ті що містять достовірні, підтверджені «правом ООН» положення. Серед національних законодавчих актів у сфері боротьби з тероризмом закон США про боротьбу з тероризмом відповідає кращим стандартам ООН. Зокрема, визначення поняття тероризму прив’язано до антитерористичним конвенціям ООН.

При всій неоднозначності оцінок реальної політики США у сфері боротьби з тероризмом в науковому відношенні американська «Національна стратегія боротьби з тероризмом», а також «USA Patriot Act of 2001» – це акти реалізованих на практиці теоретичних ідей не лише представників наукових кіл, політиків, представників спецслужб цієї держави, а й світового співтовариства в цілому, тому досвід законодавців і право застосування в США доцільно більш широко використовувати в процесі вдосконалення антитерористичного законодавства України.

Приступаючи до дослідження законодавства, яке регламентує протидію проявам тероризму в Україні, необхідно розглянути|розглядати| основи адміністративно-|правового регулювання у сфері боротьби з тероризмом.

Боротьба з тероризмом в Україні забезпечується в процесі діяльності наявних гілок влади, передбачених Конституцією України – Верховною Радою, Кабінетом Міністрів України, Президентом України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування всіх рівнів, юридичними та фізичними особами.

Адміністративно-правове регулювання як різновид державного регулювання є механізм імперативно-нормативного впорядкування організації і діяльності суб’єктів і об’єктів управління та формування стійкого правового порядкупорядкупорядку їх функціонування. |Законодавство України про боротьбу з тероризмом ґрунтується на Конституції України і включає: Закон України «Про боротьбу з тероризмом», закони та постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування в межах їх компетенції. За соціальною значущістю система нормативно-правових актів репрезентована таким способом: Конституція – закони – укази Президента – підзаконні акти загального характеру – відомчі нормативні акти.

Нормативно-правова база забезпечення боротьби з тероризмом структурно поділяється на три рівня: державний; відомчий; місцевий. До державного рівня належать чинні закони України, які визначають принципові питання щодо боротьби з тероризмом в державі і є її правовою основою.

Найважливіше місце серед них посідає Конституція України. Відповідно до статті 116 вищий орган виконавчої влади держави «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю», тобто національну безпеку держава вважає одним із головних завдань. Конституція України гарантує кожній людині невід’ємне право на життя. Обов’язок держави - захищати життя людини (ст. 27). Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50). Права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст. 55).

Основний Закон держави встановлює лише загальні правові положення, що регламентують протидію проявам тероризму, які згодом деталізуються в інших нормативно-правових актах, як наприклад, в Законі України «Про боротьбу з тероризмом», Указі Президента України про Стратегію національної безпеки України.

Закон України «Про боротьбу з тероризмом» визначає загальні правові, економічні та соціальні основи забезпечення боротьби з тероризмом на території України, регулює відносини державних органів, юридичних і фізичних осіб у цій галузі незалежно від виду їх діяльності та форм власності. Забезпечення боротьби з тероризмом є невід’ємною частиною державної діяльності щодо охорони життя та здоров’я людей, національного багатства і навколишнього природного середовища..

Конституція України наділяє Президента України значною компетенцією в галузі внутрішньої і зовнішньої політики держави. Однією з форм реалізації повноважень Глави держави виступає можливість видання нормативних правових актів. Указом Президента України затверджена Концепція боротьби з тероризмом.

Концепція боротьби з тероризмом - це система теоретичних положень, які фіксують досягнутий рівень правового розвитку та визначають цілі, принципи, перспективи та напрями вдосконалення основоположних механізмів правового регулювання та правозастосовної практики у визначеній сфері, яка найбільш ефективно функціонує у формі доктринального документа. Іншими словами, Концепція боротьби з тероризмом відображає сукупність уявлень про певний за показниками та тенденціям рівень захисту суспільства, завдання та принципи еволюції системи суб’єктів, основні стратегічні напрямки та тактичні заходи з досягнення намічених цілей.

У структурі Концепції боротьби з тероризмом можна виділити наступні елементи: загальні положення; загальна характеристика стану боротьби з тероризмом; рівні функціонування боротьби з тероризмом; правові основи боротьби з тероризмом; стратегічні цілі та актуальні пріоритети боротьби з тероризмом; форми її здійснення; принципи; механізм реалізації Концепції. У структурі Концепції виділяються наступні компоненти: адміністрування боротьби з тероризмом; її економічне і інформаційне забезпечення.

Структуру Концепції боротьби з тероризмом слід розглядати не як атрибутивний момент формування ефективної боротьби з тероризмом, а як сукупність взаємоузгоджених елементів і зв’язків єдиної системи, що демонструють її логічну несуперечливість і ясність.

Концепція боротьби з тероризмом може ефективно функціонувати у формі доктринального документа. У цій якості Концепції притаманні такі ознаки:

- являє собою теоретичну розробку проблем боротьби з тероризмом;

- в її створенні беруть участь авторитетні вчені та наукові центри;

- спрямована на вдосконалення рівня боротьби з тероризмом шляхом послідовного вирішення стратегічних завдань, забезпечених необхідним юридичним інструментарієм та засобами;

- будується на основі Конституції України і інших правових актів;

- легітимізується указами Президента як гаранта Конституції та визначає основні напрями зовнішньої і внутрішньої політики у визначеній сфері;

- є орієнтиром для органів державної влади та місцевого самоврядування, різних структур громадянського суспільства при формуванні ними планів, програм у сфері протидії тероризму.

Концепція боротьби з тероризмом як доктринальний документ виконує три тісно пов’язані функції:

- є формою реалізації даної концепції в життя, з якої черпаються знання про існуючий рівень правового розвитку і напрямах подальшого вдосконалення правового механізму і до якої слід звертатися при вирішенні конкретних управлінських завдань, застосуванні норм права, усуненні колізій та тлумаченні правових актів або окремих норм;

- втілює в собі рішення глави держави про затвердження певного вектора стратегічного розвитку правової системи суспільства;

- визначає основи змісту і форму всіх інших різнорівневих, галузевих, спеціальних, концептуальних, доктринальних і програмних документів з питань розвитку правового регулювання в цілому або її окремих елементів у сфері протидії тероризму.

Загальне розуміння протидії проявам тероризмуяк певного стану суспільних відносин дозволяє виділити в теоретичному та практичному аспектах різні види (на приклад, на транспорті), де існують відповідні загрози щодо об’єктів цілеспрямованої діяльності направленої на забезпечення безпеки. Звідси випливає необхідність класифікації всієї суми відносин у сфері протидії проявам тероризмуна її певні види, їх відносно самостійний аналіз і своєчасне діагностування небезпек в їх найбільш серйозних і агресивних формах.

Природним наслідком такого підходу є визначення пріоритетів у сфері забезпечення протидії проявам тероризму, що дозволяє оптимізувати розподіл сил і засобів забезпечення безпеки мінімізувати соціально-політичні витрати і втрати, при реалізації функцій забезпечення безпеки. Однак логіка подібного підходу в принципі припускає залучення в сферу протидії проявам тероризмуяк завгодно широкого спектра суспільних відносин. Потенційно це може спричинити за собою ситуацію істотного обмеження демократичних прав і свобод, що допускати, звичайно ж, не можна. Тому влада повинна бути вельми обачною, включаючи ті чи інші відносини в сферу протидії проявам тероризму.

Забезпечення протидії проявам тероризму- важлива сфера державного управління, яка найбільшою мірою насичена владою і владними повноваженнями діючих тут державних органів і посадових осіб. Ця обставина зумовлює її наповненість адміністративно-правовими режимами. Без них правомірна реалізація наявного тут обсягу влади навряд чи досяжна.

Адміністративно-правові режими у сфері протидії проявам тероризмувідрізняються комплексністю і багатомірністю. Переплітаючись між собою, вони, крім цього, містять у собі значне число інших адміністративно-правових режимів, що поширюють свою дію на інші сфери і галузі транспорту. Адміністративно-правові режими протидії проявам тероризму з повною підставою і досить широко використовують конституційну норму про можливість обмеження прав і свобод людини і громадянина для вирішення відповідних задач. Останнє взагалі є характерним для адміністративно-політичної сфери державного управління, яка орієнтована в першу чергу на пріоритетне забезпечення інтересів держави. Адміністративно-правові режими у сфері протидії проявам тероризму є комплексними та багатовимірними. Переплітаючись між собою, вони включають в себе значне число інших адміністративно-правових режимів, що поширюють свою дію на інші сфери і галузі державного управління..

Правовий режим протидії проявам тероризму це складний феномен правового життя, який є невід’ємною частиною управлінського процесу. Він розглядається як встановлений законодавством особливий порядок регулювання, представлений специфічним комплексом правових засобів, які за допомогою оптимального поєднання стимулюючих і обмежуючих елементів створюють конкретну ступінь сприятливості або несприятливості в цілях безперешкодної реалізації суб’єктами права своїх інтересів. Являючись самостійною юридичною категорією, зміст якої не поглинається близькими за змістом поняттями: «механізм правового регулювання», «інститут права», «законність», «правове становище суб’єкта права», «юридичний статус об’єкта права» та ін. правові режими є об’єктивно існуючим явищем правового життя, що виступають в якості важливих елементів протидії проявам тероризму, складаючи основу структури як адміністративно-правового регулювання у сфері боротьби з тероризмом, так і юридичної практики. В поняття «правовий режим протидії проявам тероризму» необхідно включати не тільки сукупність норм права, регулюючих певний порядок поведінки, але і нормативні акти, що містять ці норми, інформаційно-психологічний аспект, регулятивні елементи і механізми правореалізаційної практики, різноманітні форми правомірної поведінки та правореалізаційної діяльності суб’єктів.

Правовий режим протидії проявам тероризму, складаючись із сукупності правових засобів, є єдиним комплексним правовим засобом і характеризує правомочності суб’єктів по відношенню до конкретного об’єкта. Унікальні властивості правових режимів виступають факторами, які безпосередньо впливають на характер правового регулювання визначаючи його результати і ступінь ефективності. Основою мотивуючого впливу правового режиму проявам тероризмувиступає оптимальне поєднання правових стимулів і обмежень, що створює для різних видів діяльності сприятливе або несприятливе середовище, яке дозволяє орієнтувати суб’єктів права на соціально корисні цілі з урахуванням інтересів самих суб’єктів. Зазначений засіб регулювання суспільних відносин є в силу своєї специфіки найбільш перспективним. У зв’язку з цим, роль правових режимів у протидії проявам тероризмунабуває суттєвого значення як найважливішої умови вдосконалення роботи і підвищення результативності суб’єктів протидії тероризму (наприклад, в умовах особливого періоду).

Нормативно-правове регулювання протидії проявам тероризмусуб’єктами правоохоронної діяльності у загальних рисах характеризується законодавчими актами які визначають особливості правого статусу та основні завдання та функції у сфері боротьби з тероризмом. До цієї категорії нормативно-правових актів доцільно віднести Закони України: «Про Службу безпеки України», «Про міліцію», «Про службу зовнішньої розвідки» та інші; Положення: про Міністерство внутрішніх справ України, про Антитерористичний центр та його координаційні групи при регіональних органах Служби безпеки України та інші..

Водночас необхідно зауважити, що Зводувідомостей, що становлять державну таємницю окремі аспекти протидії проявам тероризмувіднесені до розряду інформації яка становить державну таємницю. Значна частина інформації з питань протидії проявам тероризмувідповідно до Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію включена до Переліків відомостей, які затверджуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

Ефективність протидії проявам тероризму у великій мірі залежать від відповідності методологічної та нормативної бази сучасним умовам, а також від ступеня фінансування спеціальних заходів. В даний час існує дисбаланс в цих сферах, який заважає ефективному розвитку. Незважаючи на те, що питаннями розробки наукових основ методологічної та нормативної бази в галузі протидії проявам тероризмузаймалися багато дослідників, проблема її невідповідності сучасним умовам не тільки не зменшилася, а загострилася.