Порядок надання притулку. Правовий статус біженців

Право притулку — це право держави дозволити в'їзд, проживання на своїй території особі, яку переслідують на її батьківщині або в інших країнах за політичні, наукові, релігійні погляди і діяльність.

У Декларації ООН про територіальний притулок зазначено, що надання державою притулку особам, які мають підстави посилатися на ст. 14 Загальної декларації прав людини, є мирним і гуманним актом і тому не може розглядатися іншою державою як недружній щодо неї крок. Держава, керуючись нормами міжнародного і національного права, має сама вирішувати питання про задоволення чи відхилення прохання про надання притулку. Причому у цьому документі визначена категорія осіб, яким не можна надавати притулок. Це ті, хто вчинив злочин проти миру, військовий злочин, злочин проти людяності і людства або діяв усупереч принципам і нормам ООН.

Нині конституційна доктрина і практика стали на шлях заперечення застосування дипломатичної (іноді її називають екстериторіальною) форми права притулку. Вона почала вилучатися з міжнародної практики багатьох держав. Надання притулку в дипломатичних і консульських представництвах ще має місце у латиноамериканських державах, які уклали між собою низку відповідних угод.

У 1974 р. за ініціативою Австралії Генеральна Асамблея 00Н звернулася до її Генерального секретаря з проханням підготувати і розповсюдити доповідь про практику надання дипломатичного притулку та запропонувала державам-учасницям висловити щодо цього свої пропозиції. У доповіді було підтверджено регіональний характер такої практики. Серед представників 25 держав, які виступили, лише 7 підтримали пропозицію щодо підготовки міжнародної конвенції про дипломатичний притулок. У зв'язку з цим розгляд даного питання було відкладено на невизначений строк.

У договорах універсального характеру дістало вияв негативне ставлення до надання дипломатичного притулку. Зокрема, у Віденській конвенції про дипломатичні зносини 1961 р. зазначено, що приміщення представництв не повинні використовуватись для цілей, не сумісних зі здійсненням їх функцій⁶.

Відповідно до принципів державного суверенітету питання надання притулку вирішуються державами на їх розсуд. Положення про право притулку містяться у конституціях та інших законах європейських держав, прийнятих після Другої світової війни.

Формулювання права притулку є різними, по-різному визначені умови його надання. Однак серед останніх переважають політичні обставини. Уявляється, що об'єктивно виправданим є універсальний підхід до цього питання, згідно з яким надання притулку має визначатися правозахисною діяльністю осіб, що переслідуються.

Аналіз Основного Закону України свідчить про те, що в ньому констатується наявність інституту права притулку, можливість його надання певним суб'єктам, необхідність більш детального і конкретного законодавчого врегулювання, виключне право Президента України щодо вирішення даного питання. Однак у ч. 2 ст. 64 Конституції зазначено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану це право може бути обмежене.

Юридично конституційний інститут права притулку фіксується таким чином: “Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом” (ч. 2 ст. 26 Конституції); “Президент України... приймає рішення... про надання притулку в Україні” (п. 26 ч. 1 ст. 106 Конституції). Ця фіксація є чи не найвужчою за змістом і обсягом серед аналогічних положень, закріплених у конституціях постсоціалістичних країн.

З наведених формулювань випливає: 1) що громадяни нашої держави правом притулку в Україні користуватися не можуть, оскільки передбачена можливість його надання лише іноземцям та особам без громадянства; 2) притулок є територіальним, хоч не виключено, що законом може бути запроваджено і його надання за політичними мотивами; 3) можливість надання притулку не пов'язується (на відміну від інших статей, зокрема ст. 33 Конституції) з перебуванням в Україні на законних підставах; 4) рішення Президента України в контексті п. 26 ч. 1 ст. 106 Конституції не може бути негативним (наприклад, позбавлення права притулку); 5) надання притулку Президентом України має здійснюватися у порядку, встановленому законом, тобто жодного іншого нормативно- правового акта Конституція не передбачає.

У законодавстві України, зокрема в ст. 4 Закону України від 4 лютого 1994 р. “Про правовий статус іноземців”, право притулку лише задеклароване. Тому не відображене законодавче регулювання тих правовідносин, які виникають при цьому. Доводиться констатувати, що до цього часу зміст законодавства України про право притулку не зовсім відповідає об'єктивним тенденціям суспільного розвитку. А це перешкоджає втіленню у життя конституційних приписів.

Для гарантування одержання притулку Законом від 14 листопада 1996 р. ст. 75 КК України було доповнено нормою, відповідно до якої іноземець чи особа без громадянства не підлягають кримінальній відповідальності за незаконне перетинання державного кордону України для використання права притулку відповідно до Конст України, а також з метою набуття статусу біженця.

Потребує з'ясування і юридична сутність словосполучення “може бути надано”, яке вживається у ч. 2 ст. 26 Конституції, та його співвідношення з основними конституційними засадами. Це формулювання відповідає положенням міжнародно-правових документів, зокрема п. 1 ст. 1 Декларації 00Н про територіальний притулок. Згідно з правилами міжнародного права притулок надається державою в порядку здійснення нею суверенітету, оскільки захист грунтується на здійсненні територіальної юрисдикції. З цього випливає, що особа може лише клопотати про надання їй притулку в Україні. Юридичного ж права вимагати його у неї немає. Надання притулку, як це вбачається зі словосполучення “може бути надано”, є правом держави, а не правом людини отримати його. Отже, Україна сама вирішує питання про задоволення чи відхилення прохання іноземця або особи без громадянства про надання притулку. До того ж в умовах воєнного чи надзвичайного стану держава може встановити обмеження права притулку.

Водночас справедливим є і те,,що кожна людина має право шукати притулок від переслідувань і користуватися правом притулку.

Отже, відбувається зіткнення прав однакової юридичної сили — права держави надавати притулок та права людини шукати його і користуватися ним, внаслідок чого існує можливість прийняття рішення як на користь держави, так і на користь людини. Розв'язання цієї правовоі колізії має грунтуватися на основоположних принципах Конституції України. Зважаючи на те, що наша країна відповідно до ст. 1 Конституції є демократичною, соціальною, правовою державою, в ній визнається і діє принцип верховенства права (ч. 1 ст. 8 Конституції), права людини мають домінувати над правами держави. Чинником стримування для держави є також її головний обов'язок, який полягає в утвердженні й забезпеченні прав і свобод людини, які є невідчужуваними та непорушними (ст. 21 Конституції). Тобто надання притулку є водночас і правом, і обов'язком держави.

Відповідно до Конституції лише Президент України приймає рішення у вигляді указів про надання притулку. Ці акти не потребують контрасигнації, тобто скріплення підписами Прем’єр-міністра України і мністра, відповідального за акт та його виконання.

Реалізація зазначеної матеріальної норми має здійснюватися за допомогою процесуальної норми. Нині один з аспектів надання притулку врегульовується Законом “Про біженців” відповідно до якого рішення про надання статусу біженця приймають органи міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах києва та Севастополі. Проте це суперечить п. 26 ч.1 ст. 106 Конституції. адже такі дії місцевих органів міграційної служби є втручанням у компетенцію Президента України. Тому, на наш погляд, треба вилучити із Закону “Про біженців” усі моменти, пов'язані з наданням притулку, і зосередити їх разом з іншими нормами у спеціальному законі.

Під терміном «біженець» слід розуміти іноземця (у тому числі й особу без громадянства), що внаслідок обгрунтованих побоювань стала жертвою переслідувань за ознаками расової, національної приналежності, відношенням до релігії або громадянства, приналежності до певної соціальної групи або політичними переконаннями змушений покинути територію держави, громадянином якої він є (або на території якої він постійно проживає), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок указаних побоювань. До даної категорії осіб не належать так звані «економічні біженці», що покидають свою країну в пошуках кращого економічного становища.
Частіше усього біженці з'являються внаслідок міжнародних або внутрішніх військових конфліктів.
У міжнародному праві термін «біженці» з'явився після Першої світової війни. Проте постійний ріст локальних і глобальних збройних конфліктів призвів до необхідності не тільки детальної регламентації правового статусу біженців, але і до створення міжнародних структур, профільного характеру.
У ООН на основі резолюції Генеральної Асамблеї 428 (V) від 14 грудня 1950 року було створене Управління Верховного комісара з справах біженців (УВКБ), а в 1951 році була укладена багатостороння Конвенція про статус біженців. Відповідно до Конвенції під терміном «біженець» мається на увазі особа, яка розглядалася як біженець у силу ряду угод, укладених у період між двома світовими війнами, а також у результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 року. У 1967 році був прийнятий Протокол, що стосується статусу біженців. Відповідно до протоколу Конвенція 1951 року вже поширювалася і на осіб, які стали біженцями після 1951 року.
Для упорядкування діяльності УВКБ у 1954 році Генеральна Асамблея ООН прийняла Статут УВКБ, на основі якого Управління повинне здійснювати свою діяльність.
Крім УВКБ, що є центральною ланкою, у міжнародну систему захисту біженців входять інші міжнародні установи системи ООН, міжнародні регіональні органі-зації, неурядові організації і структури держав, що займаються питаннями захисту біженців.
-У рамках світового співтовариства, а також у результаті міждержавного співробітництва був прийнятий цілий ряд міжнародно-правових документів, що стосуються захисту прав біженців, які можна класифікувати в такий спосіб:
а)універсальні міжнародні угоди, що регулюють правовий стан біженців (Конвенція про статус біженців 1951 року, Протокол, що стосується статусу біженців 1967 року, Статут Управління Верховного комісара ООН у справах біженців 1950 року, Конституція Міжнародної організації по міграції 1989 року);
б)регіональні міжнародні договори і конвенції, що регулюють правовий захист біженців у певному регіоні (Конвенція, що регулює конкретні аспекти проблем біженців в Африці 1969 року, IV Ломейська конвенція 1989 року, Угода про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям 1993 року, Картахенська декларація про біженців 1984 року й ін.);
в)міжнародні договори, що регулюють визначений комплекс питань захисту прав біженців (Гаазька угода про моряків-біженців 1957 року, Угода про скасування віз для біженців 1959 року, Європейська угода про передачу відповідальності за біженців 1980 року, Дублінська конвенція, що визначає державу, відповідальну за розгляд заяв про надання притулку, поданих в одній із держав — членів Європейських співтовариств 1990 року й ін.);
г)міжнародні договори, дії яких було поширено на біженців (Всесвітня конвенція про авторське право 1952 року, Конвенція МОП про рівноправність громадян країни й іноземців і осіб без громадянства в галузі соціального забезпечення 1962 року та ін.);
ґ) міжнародні угоди, що містять спеціальні норми захисту прав біженців (Женевська конвенція про за хист цивільного населення під час війни 1949 року, Європейська конвенція про видачу 1957 року, Конвенція преюність терміну давнини до військових злочинів і злочинів проти людства 1968 року, Шенгенська угода 1985 року, Шенгенська конвенція 1990 року й ін.);
д)міжнародні договори загального характеру, що стосуються біженців (Загальна декларація прав людини 1948 року, Конвенція про оголошення безвісно відсутніх мертвими 1950 року, Конвенція ООН про морське право 1982 року, Конвенція про пошук і рятування на морі 1979 року, Пакт про громадянські і політичні права 1966 року, Пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року й ін.);
є) угоди і- декларації про притулок (Декларація ООН про територіальний притулок 1967 року, Гаванська конвенція про притулок 1928 року, Кара-касська конвенція про територіальний притулок 1954 року й ін.);
є) міжнародні договори, що регулюють правовий стан апатридів (Конвенція про статус апатридів 1951 року, Конвенція про скорочення безгромадянства 1961 року);
ж) двосторонні угоди, що регулюють правовий статус біженців
Як вважається, наявність такої величезної кількості міжнародних і регіональних документів, що відрізняються один щодо одного з багатьох питань, ускладнює надання ефективної правової допомоги біженцям і правомірно ставлять на порядок денний питання про необхідність прийняття і застосування однакової універсальної міжнародної угоди з проблем біженців.
Проте в рішенні проблем біженців важливу роль покликано грати не тільки міжнародне право, але і національне законодавство держав, оскільки біженці, по-кидаючи свої країни, поселяються на території визначених держав. Проблема біженців є дуже актуальною і для України. У зв'язку з цим Верховна Рада України 24 грудня 1993 року прийняла Закон України «Про біженців», у якому визначений статус біженця і регламентована процедура одержання статусу біженця в Україні. Наявність статусу біженця дозволяє цій категорії осіб одержувати певну допомогу (грошові виплати і пенсії, одержання освіти, охорона здоров'я, відправлення релігійних культів, судовий захист і т.п.) від держави, що надала такий статус