Місцеві фінансові органи, їх завдання, повноваження, функції

 

Провідну роль в управлінні місцевими фінансами належить місце­вим фінансовим органам. Однак саме поняття місцевого фінансового ор­гану можна трактувати по-різному.

У широкому значенні місцевими фінансовими органами є всі органи, які функціонують на місцевому рівні з метою виконання завдань, пов'я­заних з управлінням місцевими фінансами. Виходячи саме з такого — широкого — тлумачення поняття місцевого фінансового органу, деякі вчені відносять до їх складу, крім фінансових органів місцевих держав­них адміністрацій та місцевих рад, також територіальні органи Дер­жавної податкової адміністрації України, Державного казначейства України та Головного контрольно-ревізійного управління України3.

Крім того, це поняття трактується в наукових працях і у вузькому значенні, що зумовлено необхідністю виділення з усієї сукупності суб'єк­тів, наділених повноваженнями у сфері управління місцевими фінанса­ми, окремих груп органів, завдання та функції яких суттєво відрізня­ються — податкових, казначейських, контрольно-ревізійних та власне фінансових. У такому разі до місцевих фінансових органів відносять фінансові управління або відділи місцевих державних адміністрацій та місцевих рад4.

У Бюджетному кодексі України (ст. 2) наводиться таке визначення місцевого фінансового органу:

Місцевий фінансовий орган — це установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції зі складання, виконан­ня місцевих бюджетів, з контролю за витрачанням коштів розпо­рядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.

Незважаючи на те, що для цілей Бюджетного кодексу України до складу місцевих фінансових органів віднесено також Міністерство фі­нансів Автономної Республіки Крим, поняття місцевого фінансового ор­гану в цьому правовому акті трактується, безумовно, вузько, адже пов­новаження та обов'язки фінансових органів, органів казначейства, по­даткових і контрольно-ревізійних органів у ньому чітко відокремлені.

Відтак з часу ухвалення Бюджетного кодексу термін "місцевий фі­нансовий орган" частіше вживається — як серед працівників фінансо­вої системи, так і в наукових колах — саме у вузькому значенні. Ви­ключно в такому значенні це поняття розглядатиметься і в цьому підроз­ділі нашого підручника. На думку авторів, це дасть змогу сформувати у читачів чіткіші уявлення про завдання, функції, права та обов'язки фі­нансових органів місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, які відіграють одну з провідних ролей в управлінні місцевими фінансами.

Структура системи місцевих фінансових органів України наведена на рис. 11.1

 

Рис. 11.1. Система місцевих фінансових органів в Україні

Функціонування в Україні двох видів місцевих фінансових органів зумовлено насамперед законодавчо визначеними особливостями роз­поділу повноважень між місцевими радами та місцевими органами дер­жавної виконавчої влади у бюджетному процесі. Тоді, коли здійснення функцій щодо складання і виконання бюджетів місцевого самовряду­вання ради забезпечують самостійно через свої виконавчі органи, вико­нання таких самих функцій щодо районних та обласних бюджетів деле­гується ними відповідним районним і обласним державним адміністра­ціям. А відтак є необхідність одночасного функціонування двох видів міс­цевих фінансових органів, які мають різне підпорядкування та право­вий статус, але створюються для реалізації аналогічних завдань.

Фінансові органи місцевих державних адміністрації є структурними підрозділами відповідних обласних, районних, міських у містах Києві та Севастополі та районних у районах міст Києва та Севастополя дер­жавних адміністрацій. Вони мають подвійне підпорядкування, оскіль­ки є підзвітними та підконтрольними, з одного боку, голові місцевої ад­міністрації, з іншого — Міністерству фінансів України.

Головне фінансове управління обласної, Київської міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, про фі­нансове управління районної, районної у м. Києві та фінансовий відділ районної у м. Севастополі державної адміністрації" від 19 серпня 2002 р. № 1204.

Всі фінансові органи, які належать до системи Міністерства фінансів України і функціонують у складі місцевих державних адміністрацій, залежно від обсягу повноважень та рівня підпорядкованості, поділя­ються на дві підгрупи:

1) фінансові органи регіонального рівня — головні фінансові управ­ління обласних і Київської міської державних адміністрацій та фінан­сове управління Севастопольської міської державної адміністрації;

2) фінансові органи субрегіонального рівня — фінансові управління районних (адміністративних районів і в районах м. Києва) державних адміністрацій та фінансові відділи районних у м. Севастополі держав­них адміністрацій.

Фінансові органи місцевого самоврядування відповідно до ст. 11 За­
кону "Про місцеве самоврядування в Україні" утворюються за рішення­
ми місцевих рад. Сучасна вітчизняна практика передбачає функціонування таких органів виключно у містах обласного та республіканського
(Автономної Республіки Крим) значення. В селах, селищах та містах
районного значення повноваження, які чинним законодавством віднесе­
ні до компетенції місцевих фінансових органів, здійснюються виконав­чими комітетами рад.

На підтвердження того, наскільки малопоширеною в системі місцево­го самоврядування України є практика створення фінансових органів місцевих рад, наведемо офіційні дані. Так, станом на 1 вересня 2005 р. в нашій країні функціонувало 12 112 місцевих рад, з них 176 міських рад міст обласного та республіканського значення. Як випливає з наведеної інформації, власних фінансових органів в Україні не мають більш ніж 98 % місцевих рад5. У контексті вирішення проблеми зміцнення фінан­сової незалежності територіальних громад цей показник, безумовно, за­слуговує на негативну оцінку.

Фінансові органи місцевого самоврядування є підконтрольними і під­звітними відповідним радам. Особливість функціонування цих органів полягає в тому, що поряд із забезпеченням реалізації загальнодержав­ної бюджетної політики на відповідній території пріоритетним напря­мом їх роботи є виконання завдань у рамках місцевої бюджетної політи­ки, схваленої місцевою радою. У своїй діяльності вони тісно взаємоді­ють із громадськістю, намагаючись якомога повніше врахувати основні потреби місцевого населення та орієнуючись на їхні пріоритети. Фінан­сові органи місцевого самоврядування, як і місцеві ради в цілому, без­посередньо зацікавлені в тому, щоб результати їхньої роботи були схва­лені територіальною громадою.

У доповнення до викладеного вище відзначимо слушність думки ві­домого фахівця в галузі місцевих фінансів професора В.І. Кравченка про те, що "наявність власних фінансових органів територіальних гро­мад є необхідною складовою системи управління місцевими фінанса­ми"6. Безперечно, в сучасних умовах забезпечити функціонування та­ких органів дуже складно. Адже більшість із понад 12 тис. місцевих бюджетів України нині не володіють достатніми ресурсами навіть для задоволення найважливіших соціальних потреб населення. Створення додаткового органу громадою, яка не має у своєму розпорядженні необ­хідних доходів і не може суттєво вплинути на розширення своєї подат­кової бази, жодним чином не вирішить її фінансових проблем, навпа­ки — збільшить видаткові потреби. Однак активізація протягом остан­нього часу зусиль, спрямованих на здійснення в нашій країні реформи адміністративно-територіального устрою, одним із невід'ємних елемен­тів якої має стати укрупнення та зміцнення фінансової незалежності те­риторіальних громад, дає підстави ще раз повернутись до порушеного питання. За нових обставин — у разі реалізації реформи — створення власних фінансових органів територіальними громадами є не тільки можливим, а й необхідним завданням, вирішення якого значною мірою сприятиме зміцненню місцевого самоврядування в Україні.

Розглянемо завдання та функції місцевих фінансових органів.

Місцевий фінансовий орган виконує такі основні завдання:

забезпечує реалізацію на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці загальнодержавної та місцевої бюджетної полі­тики;

здійснює бюджетне планування і прогнозування;

складає і подає на розгляд місцевої державної адміністрації або вико­навчого органу місцевої ради розрахунки до проекту місцевого бю­джету;

здійснює загальну організацію та управління виконанням місцевого бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу на міс­цевому рівні з питань виконання бюджету;

формує пропозиції щодо фінансового забезпечення заходів соціаль­но-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

розробляє рекомендації щодо вдосконалення методів фінансового і бюджетного планування та фінансування витрат.

З метою реалізації покладених завдань місцевий фінансовий орган виконує такі функції:

веде реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів;

згідно з визначеною Міністерством фінансів України типовою фор­мою бюджетних запитів та з урахуванням особливостей складання про­ектів місцевих бюджетів розробляє і доводить до головних розпорядни­ків коштів місцевого бюджету інструкції з підготовки бюджетних за­питів; визначає терміни подання бюджетних запитів;

на кожному з етапів складання і розгляду місцевого бюджету про­водить аналіз бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, на предмет їх відповідності меті, пріоритетності, а та­кож дієвості та ефективності використання бюджетних коштів;

приймає рішення про включення бюджетних запитів до проекту
місцевого бюджету перед поданням його на розгляд місцевої державної
адміністрації чи виконавчого органу місцевої ради;

бере участь у складанні балансу фінансових ресурсів відповідної адміністративно-територіальної одиниці, аналізує соціально-економічні показники її розвитку та враховує їх під час складання проекту місце­вого бюджету;

організовує роботу, пов'язану зі складанням проекту місцевого бю­джету, за дорученням керівництва відповідної місцевої державної адмі­ністрації або виконавчого органу місцевої ради визначає порядок і тер­міни подання матеріалів для його підготовки;

складає проект місцевого бюджету та готує пропозиції щодо кош­тів, які передаються для розподілу між бюджетами нижчих рівнів або для виконання спільних проектів; подає їх на розгляд керівництву міс­цевої адміністрації або виконавчого органу місцевої ради;

складає та затверджує розпис місцевого бюджету та зміни до ньо­го (в особі керівника місцевого фінансового органу);

зводить показники бюджетів, що входять до зведеного бюджету адмі­ністративно-територіальної одиниці, та подає їх у встановлені терміни до Міністерства фінансів України або місцевого фінансового органу ре­гіонального рівня;

протягом бюджетного періоду контролює відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням;

проводить моніторинг змін, що вносяться до місцевого бюджету;

у двотижневий термін повідомляє місцеву раду та виконавчий ор­ган, який забезпечує виконання бюджету, про зміни в законодавстві, згідно з якими відповідальність за виконання функцій або надання по­слуг, на які затверджено бюджетне призначення, передається від одно­го головного розпорядника бюджетних коштів до іншого;

готує та подає відповідній місцевій раді офіційні висновки про пе­ревиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду міс­цевого бюджету з метою внесення змін до рішення про місцевий бюджет;

разом з органами державної податкової служби, територіальними органами державного казначейства та іншими уповноваженими органа­ми забезпечує надходження доходів до місцевого бюджету та вживає за­ходів щодо ефективного витрачання бюджетних коштів;

погоджує висновки органів стягнення про повернення з місцевих бюджетів помилково або надміру зарахованих платежів;

здійснює фінансування головних розпорядників коштів місцевого бюджету, а також передбачених у бюджеті програм і заходів, у тому числі, пов'язаних з розвитком житлово-комунального господарства, благо­устроєм, дорожнім будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

здійснює у межах своєї компетенції контроль за дотриманням бю­джетного законодавства;

перевіряє правильність складання і затвердження кошторисів та планів використання коштів установами й організаціями, які фінансу­ються з місцевого бюджету;

здійснює прогнозування доходів місцевого бюджету та проводить разом з органами державної податкової служби аналіз їх надходження до місцевого бюджету; готує пропозиції про доцільність запровадження місцевих податків, зборів, а також пільг;

проводить аналіз економічного і фінансового стану галузей еконо­міки адміністративно-територіальної одиниці, тенденцій та динаміки розвитку різних форм власності, готує пропозиції щодо визначення до­даткових джерел фінансових ресурсів;

бере участь у формуванні та реалізації інвестиційних програм, по­дає пропозиції щодо удосконалення механізму економічного стимулю­вання підприємств для розвитку економічного потенціалу відповідної території;

забезпечує захист фінансових інтересів держави і територіальної громади (об'єднань територіальних громад);

розглядає звернення та готує пропозиції для прийняття рішень про виділення коштів з резервного фонду бюджету;

бере участь у розробленні пропозицій щодо фінансового забезпечен­ня діяльності відповідних місцевих державних адміністрацій або місцевих рад та їх виконавчих органів;

бере участь у проведенні розрахунків за міжбюджетними транс­фертами, крім тих, які перераховуються з місцевого бюджету терито­ріальним органом державного казначейства з дотриманням встановле­них радою нормативів щоденних відрахувань;

здійснює взаємні розрахунки між місцевим бюджетом та держав­ним бюджетом України або іншими місцевими бюджетами;

розглядає баланси і звіти про виконання місцевих бюджетів та ін­ші фінансові звіти, подані територіальними органами Державного каз­начейства;

інформує керівництво місцевої державної адміністрації або вико­навчого органу місцевої ради про стан виконання місцевого бюджету за кожний звітний період і подає їй річний та квартальні звіти про його виконання;

здійснює інші функції, пов'язані з виконанням покладених на нього завдань.

До функцій місцевих фінансових органів регіонального рівня, крім названих, також належать:

вивчення спільно з установами Національного банку України пи­тання грошового обігу на відповідній території та участь у складанні ба­лансів грошових доходів і витрат населення;

аналіз діяльності фінансових управлінь та відділів нижчого рівня і формування пропозицій щодо її вдосконалення.

Бюджетним кодексом України місцевим фінансовим органам надано право у разі виявлення бюджетного правопорушення з боку розпорядника або одержувача коштів місцевого бюджету вчиняти щодо нього такі дії:

— призупиняти операції з бюджетними коштами;

— застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджет­них правопорушеннях. Такі стягнення накладаються за рішенням керів­ника місцевого фінансового органу.

Операції з бюджетними коштами бюджетних установ можуть бути при­зупинені в таких випадках:

несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання місце­вого бюджету;

невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звіт­ності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;

подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо взят­тя ними бюджетних зобов'язань;

нецільового використання бюджетних коштів.

Для виконання покладених на місцеві фінансові органи завдань у їх складі створюються окремі функціональні підрозділи. Структура фінан­сових органів регіонального рівня затверджується Міністерством фі­нансів України і формується на основі типової структури. Прикладом мо­же бути структура головних фінансових управлінь обласних державних адміністрацій та фінансового управління Севастопольської міської ради (рис. 7.6).

У складі місцевих фінансових органів регіонального рівня функціо­нують чотири управління: бюджетне; доходів та фінансів галузей ви­робничої сфери; фінансів невиробничої сфери; фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення. В кожному з них створюються окремі відділи. В разі необхідності керівники фінансових органів за погоджен­ням з Міністерством фінансів України можуть створювати у складі управ­лінь також інші структурні підрозділи.

Структура фінансового управління районної державної адміністрації затверджується керівником вищого фінансового органу. Зазвичай у йо­го складі утворюються такі підрозділи:

бюджетний відділ;

відділ доходів та економічного аналізу;

відділ бухгалтерського обліку та звітності.

Повноваження щодо затвердження структури фінансового управлін­ня міської ради належать до компетенції голови відповідної ради. Міні­стерство фінансів України та його територіальні органи у цей процес не втручаються. Це право є не тільки одним із атрибутів фінансової неза­лежності органів місцевого самоврядування, воно дає змогу належним чином скоординувати діяльність фінансового управління на досягнення цілей місцевої бюджетної політики. Незважаючи на це, структура різних фінансових органів субрегіонального рівня — як рад, так і місце­вих державних адміністрацій — суттєво не відрізняється, адже кожен із них виконує майже ідентичні функції.

 

МІСЦЕВИЙ ФІНАНСОВИЙ ОРГАН

Бюджетне управління

• Відділ зведеного бюджету та міжбюджетних
відносин.

* Відділ аналізу і контролю виконання місцевих
бюджетів