Нормативно-правове регулювання місцевих фінансів в Україні

 

 

Теоретичні основи сучасного поняття «місцеві фінанси» потрібно досліджувати у нерозривному зв’язку з процесом виникнення і розвитку місцевого самоврядування. Історичні основи формування інституту місцевого самоврядування досить детально досліджувалися у працях таких вітчизняних вчених, як О. Кириленко [131, с. 5-40], В. Кравченко
[152, c. 17-44]. Проте це питання залишалось поза увагою дослідників, починаючи з ХХ1 ст. Спробуємо узагальнити окремі етапи становлення інституту місцевих фінансів.

Перший етап – зародження початкових форм місцевого самоврядування. Становлення інституту місцевого самоврядування на території сучасної України починається з «Руської Правди» Ярослава Мудрого, коли було запроваджено місцеве звичаєве право. І хоча на той час ще про місцеві фінанси не йшлося, проте адміністративно-господарські правовідносини, необхідні для їх функціонування, були створені.

Початкові форми створення місцевого самоврядування пов’язують з формуванням основ магдебурзького права, яке виникло у ХІІІ ст. Магдебурзьке право регламентувало самоуправління міст, питання земельної власності в межах міст, діяльність міської влади, суду, торгівлі, ремесел, оподаткування та ін. Згодом магдебурзьке право сприйняли деякі міста Чехії, Угорщини, Польщі, Литви, Галіції та Білорусії. На території сучасної України магдебурзьке право у повному обсязі отримав ще в 1374 р. Кам’янець-Подільський, у 1432 р. – Луцьк, у 1497 р. - Київ [303, с. 81]. Магдебурзьке право існувало до ХVІІІ–ХІХ ст.

Частина українських земель певний час входила до складу Литовської держави, де у 1529 р. був виданий Статут Великого князівства Литовського – збірник місцевих законів, які регламентували норми державного, кримінального, земельного, процесуального права.

Напередодні Великої французької революції 1789 р. з’явилася децентралізаційна теорія, яка обґрунтовувала поділ адміністративних справ на такі, що є наслідком самоврядування, і на справи державні, які делегуються общинам.

Другий етап характеризується становленням місцевого самоврядування. З другої половини ХVІІІ ст. до місцевого самоврядування в Європі почали застосовуватися поняття «самоуправління», «самоврядування» [190]. Становлення місцевого самоврядування у ХVІІІ ст. відбувалося разом з розвитком держави, яка не завжди ефективно здійснювала завдання соціального спрямування. Частину цих завдань в межах, визначених державою, доцільно було передати у компетенцію незалежної місцевої влади. Інститут місцевого самоврядування сформувався на той час у багатьох країнах. Росія, до складу якої входила територія України, значно відставала від інших країн в організації становлення і зміцнення місцевого самоврядування.

Формування перших органів місцевого самоврядування, визначення їх повноважень, становлення місцевих фінансів є ознакою третього етапу. У першій половині XIX ст. в США, Англії, Німеччині, Франції починає досліджува­тися проблематика місцевих фінансів, у другій половині XIX ст. місцеві фінанси досліджуються також і в Росії.

Найбільш інтенсивно розвиток теорії місцевих фінан­сів відбувався в Німеччині, де у першій половині XIX ст. точилися гострі дискусії навколо питань доцільності формування місцевих фінансів. На початку XIX ст. в Пруссії проведено реформи, серед яких значне місце відводилося і реформі місцевого управління, результатом якої стало створення органів місцевого самоврядування [152, c. 17–44].

Виникнення перших місцевих бюджетів пов'язано з появою і функціонуванням в Росії та Україні земств, тобто місцевого самоврядування, яке остаточно сформувалося наприкінці XIX ст. У 1864 р. вийшло Положення про земські за­клади, де була зроблена спроба виокремити з місцево­го управління господарські справи, які передавалися у повне ві­дання земств. Основу доходів земських бюджетів на той час складало майнове оподаткування, передусім землі. Майнові податки досяга­ли 2/3 сукупних доходів земських бюджетів, решта майже порівну ді­лилася між дотаціями, які надавала держава земствам, та іншими над­ходженнями [191, c. 57].

Отже, процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузі фінансової науки розпочався після земської реформи 1864 р., наслідком якої стало створення інститутів земського самоврядування та демократизація міського управління. Хоча в літературі згадується, що «в 1850-х р. місцеві фінанси називались земськими» [205, с. 154], ще 13 липня 1851 р. було встановлено поділ земських повинностей на загальнодержавні та місцеві, які задовольняли «місцеві потреби однієї чи декількох губерній» [205, с. 153].

Створення земств спонукало до становлення місцевого самоврядування, яке супроводжувалося процесом децентралізації влади. Земства позитивно вплинули на розвиток промисловості, сільського господарства, освіти, охорони здоров'я, проте вони були значно обмежені у своїх повноваженнях, мали бюрократичний характер, що стало на заваді їх подальшого вдосконалення та розвитку.

Характерною ознакою четвертого етапу є юридичне оформлення статусу місцевих фінансів. У 1917 р. були ліквідовані органи міського та земського управління, місцеві бюджети збережені, функції місцевого самовря­дування покладені на ради, яким гарантувалося надання коштів із загальнодержавних фондів.

Конституція РРФСР, ухвалена 10 липня 1918 р. визначила засади бюджетного устрою країни, поділ бю­джету на загальнодержавний бюджет і бюджети місцевих рад. Були також поділені всі потреби на загальнодержавні, які мали задовольнятися за рахунок коштів державного казна­чейства, і місцеві потреби, які фінансувалися за рахунок місцевих податків і зборів, запроваджених місцевими радами, а при недостатній кількості місцевих ресурсів з коштів державного казначейства надавалася допомога. Декретом про грошові кошти і видат­ки місцевих рад від 17 березня 1919 р. було визначено джерела фінансування місцевих рад: 1) гро­шові кошти, які надходили з місцевих джерел (місцеві по­датки і збори, надбавки до державного прогресивно-подоходного подат­ку, одноразові надзвичайні революційні податки, доходи від господар­ських підприємств) і 2) кошти, які надавалися центральною владою (по­зика або допомога із загальнодержавних фінансових ресурсів).

У зв’язку з централізацією на рівні держави усіх грошо­вих коштів країни, якої вона потребувала з початком громадянської війни відбулися зміни і у бюджетному устрої. Під час війни головним джерелом до­ходів місцевих бюджетів стали допомоги із загальнодержавного бюдже­ту, місцеві бюджети фактично не мали власних дохідних джерел, що призвело до поступової втрати ними свого значення. У 1920 р. було скасова­но поділ бюджету на загальнодержавний і місцеві.

Відновлення інституту місцевих бюджетів стало можливим після закінчення громадянської війни. У 1922 р. в Україні вперше почали складати районні бюджети (в Єкатеринославській, Полтавській, Харківській, Черні­гівській губерніях). Важливим нормативним документом, який впорядку­вав організацію місцевих фінансів, стало Тимчасове положення про міс­цеві фінанси, прийняте у 1923 р. Цим положенням регулювався склад міс­цевих бюджетів; права й обов'язки органів влади різних рівнів у питан­нях місцевих фінансів; порядок місцевого оподаткування; механізм суб­сидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів; порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів [191, с. 59].

У цей період було вперше запроваджено елементи фінансового регу­лювання у міжбюджетних відносинах, здійснено перехід до субвенцій, надання яких проводилося лише з урахуванням економічного потенціалу територіальної одиниці, її фінансового стану, ступеня задо­волення місцевих потреб.

Обмеженням фінансової самостійності місцевого самоврядування, централізацією бюджетної системи характеризується п ' ятий етап. У зв’язку із проведенням політики централізованого керівництва економі­кою країни зростала залежність місцевих бюджетів від державного, зменшилась частка місцевих доходів та обсяги місцевих податків і зборів. У 1938 р. Верховною Радою СРСР було прийнято рішення про включення місцевих бюджетів в єдиний державний бюджет. Централізація бюджетних коштів посилилася у період війни.

З проведенням економічної реформи у 1960-х роках, основною метою якої було вдосконалення господарського механізму, відбулися зміни і в бюджет­ному плануванні та бюджетних відносинах. Норма­тивні акти того періоду були спрямовані на розширення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок передачі їм загальнодержавних податків, які сплачували окремі групи платників.

У 60 – 80 роках минулого ст. приймається низка законодавчих актів, спрямова­них на посилення ролі місцевих рад, зміцнення економічної основи їх функціонування, розширення прав сільських і селищних рад у питаннях використання бюджетних коштів, розширення прав (з 1980 р.) крайових, обласних, а також рад ав­тономних областей та округів у галузі відповідних бюджетів, фінансів та цін, зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок надходження платежів з прибутку, податку з обороту.

Шостий етап розпочався після здобуття Україною незалежності і характеризується відновленням місцевого самоврядування.

Процес формування правової основи місцевого самоврядування в незалежній Україні теж можна розмежувати на два етапи. Перший – період становлення системи місцевого самоврядування і розробки її законодавчих основ, другий – період реформування сформованої на основі введених в дію законодавчих актів системи місцевого самоврядування. Тому розглянемо ці етапи детальніше.

Після проголошення Верховною Радою Української РСР 16 серпня 1990 р. Декларації «Про державний суверенітет України» почався новий етап формування інституту місцевого самоврядування. Тільки після прийняття Декларації, якою визначався принцип розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, почалося створення законодавчої бази, яка стверджувала суверенітет місцевих рад.

Його основою стало сучасне розуміння суверенітету народу та його самоврядування. В Україні постала проблема проведення адміністративної та муніципальної реформ, які б забезпечували раціональну взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади. 7 грудня 1990 р. було ухвалено Закон Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве і регіональне самоврядування» [264], яким визначено склад системи місцевого самоврядування, закріплено самостійність місцевих бюджетів, визначено виключні повноваження кожної ланки місцевих рад та демократичний (договірний) порядок їх перерозподілу; скасовано підпорядкування рад та їх виконавчих комітетів по вертикалі; впроваджено інститут комунальної власності, розпорядження якою від імені населення відповідних територіальних одиниць покладалося на ради; місцеві бюджети були вилучені з державного бюджету та значно розширені права відповідних рад щодо їх затвердження та виконання.

Ухвалення Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСРта місцеве і регіональне самоврядування» було першою спробою трансформувати в органи місцевого самоврядування місцеві ради всіх територіальних рівнів, які на той час входили до єдиної системи органів державної влади. Цим законом було зроблено рішучий крок до встановлення правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії органів самоврядування.

Після введення в Україні інституту президентства (в 1991 р.) 26 березня 1992 р. було прийнято нову редакцію Закону «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [264]. Цей документ поділив місцеве самоврядування на два рівні: місцеве самоврядування – як територіальна самоорганізація громадян та регіональне самоврядування – як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. Отже, за законом – село, селище, місто у розпорядженні місцевого самоврядування; район, область – регіонального.

Зрештою роль регіонального самоврядування була вирішена 5 березня 1992 р. після прийняття Закону України «Про представника Президента України» [266], згідно з яким місцеві органи виконавчої влади, а це виконавчі комітети, відокремлювалися від їх засновників – районних та обласних рад і вливалися в структури обласних і районних державних адміністрацій. Представницькі органи регіонального самоврядування – ради – залишились без будь-якого механізму втілення в життя своїх рішень, крім невеликого апарату для виконання роботи з питань обслуговування ради.

Введення інституту представників Президента в 1992 р. сприяло створенню інституту представників Президента України та місцевих державних адміністрацій з метою зміцнення державної виконавчої влади та контролю органів місцевого самоврядування щодо дотримання ними Конституції, законів України та Указів Президента України. Це призвело до невизначеності статусу рад, обмеження їх можливостей, знецінення власне ідеї самоврядування. Ради, як зазначає В. Волонець, формально маючи ознаки органів самоврядування, виявилися прямо залежними від державної виконавчої влади [71, с. 16].

Становлення демократичних основ в управлінні державою і підвищення ролі місцевих органів влади в економічному і соціально-культурному розвитку передбачало подальше зміцнення правової основи їх діяльності.

Ідея роздержавлення Рад і всієї системи місцевого самоврядування була покладена в основу Закону України від 27 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». У законі дається визначення місцевого самоврядування в Україні як територіальної самоорганізації громадян для самостійного вирішення, безпосередньо або через виборні органи, всіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України і власної фінансово-економічної бази [264].

До системи місцевого самоврядування входять: місцеві Ради народних депутатів та їхні органи, органи територіального громадського самоврядування (ради і комітети житлових комплексів, домові, вуличні, квартальні, селищні, сільські комітети).

Особливістю місцевого самоврядування України згідно із Законом був його поділ на місцеве і регіональне. Регіональне самоврядування відрізняється від місцевого більшим охопленням території (район, область), відмінностями правового статусу його органів (районних і обласних Рад народних депутатів), але регіональне самоврядування має меншу правову, організаційну та фінансово-економічну самостійність.

Наступними кроками в створенні правової основи місцевого самоврядування були:

– ухвалення 16 березня 1993 р. Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», яким було вперше встановлено, що делегування державою повноважень виконавчим комітетам відповідних рад супроводжується передачею їм фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень;

– прийняття Декрету Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори», яким було визначено перелік місцевих податків і зборів, як складової фінансової бази місцевого самоврядування. Декретом до складу місцевих податків і зборів було віднесено два податки та 14 зборів, визначено граничні обсяги місцевих податків і зборів, порядок їх обчислення та джерела сплати;

– ухвалення 3 лютого 1994 р. Закону України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» [272], яким було ліквідовано інститут місцевих органів державної виконавчої влади з причини скасування місцевих державних адміністрацій;

– прийняття 6 серпня 1994 р. Указу Президента України «Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях» [243], яким встановлюється підзвітність і підконтрольність Президенту України голів Рад та очолюваних ними виконавчих комітетів у питаннях здійснення ними делегованих повноважень виконавчої влади;

– ухвалення 28 червня 1994 р. Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про формування місцевих органів влади і місцевого самоврядування» [238], нова редакція якого виключала подвійний статус обласних, районних рад, які були органами місцевого самоврядування і одночасно виконували функції органів державної влади.

Перехідним етапом в історії становлення як місцевого самоврядування в Україні, так і місцевих бюджетів зокрема є підписання 8 червня 1995 р. Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» [140]. Договір призупинив дію ряду статей Конституції Української РСР, які стосувалися розмежування повноважень між різними гілками державної влади та органами місцевого самоврядування. Натомість було запропоновано практично нову структуру влади в Україні. Після підписання Договору розпочався наступний етап реформування органів місцевого самоврядування.

За умовами Договору суттєво скоротилися повноваження обласних, районних, Київської та Севастопольської міських Рад, які в межах своїх повноважень мали право тільки затверджувати бюджет та здійснювати контроль за його виконанням, схвалювати програми соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

У цьому документі були визначені основні засади місцевого самоврядування. У ст. 4 вказувалось, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється через територіальну самоорганізацію громадян безпосередньо та через органи місцевого самоврядування. Ст. 5 Конституційного договору проголошувала, що всі органи державної влади і органи місцевого самоврядування в Україні здійснюють свої повноваження, виходячи з пріоритетності прав і свобод людини [140, с. 189–190].

Законом України «Про бюджетну систему України» від 29 червня 1995 р. [233] було визначено принципи формування бюджетної системи: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і самостійності місцевих бюджетів. У ст. 4 закону закладено принцип самостійності місцевих бюджетів, яка забезпечується власними дохідними джерелами і правом визначення напрямків їх використання.

Закон визначив склад бюджетної системи України – Державний бюджет України, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети, що базуються на існуючому адміністративно-територіальному устрої країни. Ці бюджети в сукупності утворюють зведений бюджет, який використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку країни.

Законом визначено засади побудови бюджетної системи, запроваджено поділ видатків усіх бюджетів на поточні та видатки розвитку, розмежовано порядок формування доходів різних категорій місцевих бюджетів: обласних та міських Києва і Севастополя, районних та міських міст обласного підпорядкування, районних у містах з поділом на райони, а також доходів міських (міст районного підпорядкування), селищних, сільських бюджетів.

З прийняттям закону було започатковано докорінні зміни у практиці формування і використання позабюджетних фондів місцевих рад, поступове згортання сфери їх функціонування шляхом включення до відповідних бюджетів.

Широкі концептуальні засади місцевого самоврядування забезпечує Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р. Місцеве самоврядування визначається в ній як один з найважливіших напрямів реалізації влади народом в Україні. За Конституцією внутрішня природа місцевого самоврядування полягає у наданні населенню самоврядного права самостійно вирішувати питання місцевого значення. Конституція України [141] в ст. 7 визнає і гарантує існування місцевого самоврядування як одного з інструментів здійснення влади народом України, а згідно зі ст. 142 матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад. Обов’язком держави є фінансова підтримка самоврядування через участь у формуванні доходів відповідних бюджетів.

Принцип незалежності місцевих бюджетів викладено у ст. 143, де право затвердження бюджетів і контроль за їх виконанням надано територіальним громадам. Територіальним громадам також надана можливість на договірних засадах об’єднувати кошти бюджетів для виконання спільних проектів, об’єкти комунальної власності – для спільного фінансування комунальних підприємств, організацій і установ.

Аналіз статей Конституції свідчить, що з її ухваленням Україна стала на один щабель з найпрогресивнішими світовими демократичними державами, де всебічно забезпечуються права громадян, в тому числі й місцеве самоврядування.

У 1996 р. Україна приєдналася до Європейської Хартії місцевого самоврядування. 15 липня 1997 р. Верховна Рада України ратифікувала Хартію, чим підтвердила своє зобов’язання дотримуватися її вимог та використовувати їх у чинному українському законодавстві, в тому числі й щодо місцевого самоврядування. Європейську Хартію місцевого самоврядування підписали країни – учасниці Ради Європи в жовтні 1985 р..Вона стала першим багатостороннім правовим актом з питань місцевого самоврядування, узагальнивши надбання тривалого етапу становлення і зміцнення місцевого самоврядування в Європі [107].

Європейська Хартія місцевого самоврядування орієнтує державу на додержання тих принципів, яким мають відпо­відати організація та діяльність місцевого самоврядування у де­мократичних країнах, на взаємодію місцевого самоврядування та державного управління.

Європейська Хартія місцевого самоврядування визначає:

– – винятковість рішень та прав органів місцевого самовряду­вання. Ці рішення не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншими центральними або місцевими органами влади, якщо інше не передбачено законом;

– винятковість права територіальної громади щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

– обмеження адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку держави, що передбачає виключно забезпечення дотримання законів та конституційних принципів, крім випадків контролю за ви­конанням повноважень, делегованих органами виконавчої влади;

– право органів місцевого самоврядування на формування власних фінансових ресурсів для виконання завдань місцевого територіального розвитку в межах своїх повноважень;

– застосування процедур бюджетного вирівнювання для подолання наслідків нерівномірного розподілу джерел фінансування та захисту у фінансово менш забезпечених органів місцевого самоврядування;

– право органів місцевого самоврядування на свободу асоціа­ції, що передбачає можливість об'єднання органів місцевого самоврядування для реалізації спільних інтересів.

Європейська Хартія місцевого самоврядування формує концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонування, правову та фінансову основу. Ст. 3 Хартії дає визначення місцевого самоврядування як права і спроможності місцевої влади в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

У ст. 9 Європейської Хартії місцевого самоврядування зазначено, що місцева влада має право на власні адекватні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень, а їх обсяг має відповідати функціям, наданим Конституцією або законом. У Хартії наголошується, що фінансові системи, які становлять підґрунтя ресурсів місцевої влади, повинні бути пристосовані до можливого підвищення вартості виконуваних ними послуг, тобто мати диверсифікований ізростаючий характер. Ст. 9 Хартії передбачає також створення державою необхідних умов для забезпечення інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування, які повинні мати доступ до національного ринку капіталу.

Враховуючи об’єктивне існування значних розбіжностей в рівнях розвитку окремих територій в кожної країни, у Хартії проголошено необхідність захисту фінансово менш забезпеченої місцевої влади, застосування процедур фінансового вирівнювання. Органи місцевого самоврядування можуть отримувати фінансову допомогу держави в різноманітних формах, але в міру можливостей вона не повинна призначатися для фінансування конкретних проектів, тому що вимога цільового використання одержаних від держави коштів обмежує свободу місцевої влади у проведенні політики в межах власної компетенції.

Зауважимо, що центральне місце в Хартії відводиться питанням фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування, оскільки жодні широкі права та автономія місцевих органів не можуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не підкріплюватимуться реальними, чітко визначеними і стабільними джерелами фінансових ресурсів.

Щоправда, деякі напрацювання з цього питання в Україні були зроблені ще до ратифікації Хартії. В ухваленій у червні 1996 р. Конституції України визнавалося і гарантувалося місцеве самоврядування (ст. 7), що відповідає вимогам ст. 2 Хартії. Ст. 9 Конституції України містить зобов’язання держави враховувати положення міжнародного законодавства, а їх дотримання є обов’язком держави. Хартія як міжнародно-правовий документ передбачає (ст. 11) правовий захист місцевого самоврядування для забезпечення вільного здійснення ним своїх повноважень. Основний закон України враховує ці вимоги, встановлює захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку (ст. 145).