Сучасні проблеми розвитку комунального сектору

 

В умовах побудови суспільного устрою, орієнтованого, з одного боку, на розвиток ринкових механізмів та інституцій, а з іншого — на поліп­шення соціальної ролі держави, забезпечення достойного рівня життя громадян і покращення якості й доступності суспільних послуг, пробле­матика реформування комунального сектору економіки привертає до себе особливу увагу. Адже від того, як працюють комунальні підпри­ємства, залежить якість життя населення кожної адміністративно-тери­торіальної одиниці.

У комунальній сфері нині нагромадилося багато складних проблем, які потребують якнайшвидшого вирішення, без чого неможливі подаль­ший розвиток нашої країни, інтеграція її у світове господарство, фор­мування соціально орієнтованої і демократичної держави. Комуналь­ний сектор економіки потребує докорінного реформування з метою за­безпечення його розвитку, формування ринкових механізмів господа­рювання, зміцнення матеріально-технічної та фінансової бази, забезпе­чення прибутковості комунальних підприємств.

Основними напрямами реформування галузі мають бути:

формування ринку послуг, створення конкурентного середовища у комунальному секторі;

істотне підвищення якості послуг, які надають комунальні під­приємства, розширення їхнього переліку;

проведення економічно обґрунтованої цінової політики;

підвищення ефективності управління об'єктами комунальної влас­ності;

формування соціального партнерства підприємств з органами міс­цевого самоврядування, активізація роботи відповідних дорадчих і кон­сультаційних служб.

Комплексне дослідження цих проблем як теоретично, так і на прак­тиці дасть змогу істотно поліпшити фінансовий стан та оптимізувати ро­боту підприємств комунального господарства, максимізувати їх внесок у наповнення місцевих бюджетів, а головне — вирішити низку важли­вих соціальних проблем.

Одним з основних напрямів реформування комунальної сфери, як підтверджує зарубіжний досвід, може стати її корпоратизація. Однак рівень корпоратизації комунального сектору вітчизняної економіки за­лишається надзвичайно низьким, що зумовлено, зокрема, й недостат­ньою увагою до цієї проблеми у вітчизняній науковій літературі.

Підходи до розвитку корпоративних відносин у комунальному секторі мають істотно відрізнятися від загальноприйнятих підходів, які застосо­вуються в інших сферах економічної діяльності. Це зумовлено особли­востями місцевого самоврядування як суспільного інституту, функціо­нування якого пов'язане із задоволенням потреб членів територіальних громад. При цьому головна увага приділяється вирішенню тих важливих завдань місцевого значення, створенню тих суспільних благ, яким в ієрар­хії цінностей територіальної громади належить найважливіше місце, не­залежно від того, в якій формі вони надаються. Інколи зростання ма­теріального добробуту членів громади може бути менш пріоритетним за­вданням, ніж ті, що безпосередньо не пов'язані з одержанням матеріаль­ної вигоди, як, наприклад, поліпшення якості надання соціальних по­слуг, вирішення екологічних проблем тощо. Саме з цим пов'язана головна відмінність корпоративних утворень у комунальному секторі від інших корпорацій, яка полягає в тому, що дуже часто засновники та власники контрольних пакетів акцій ставлять перед компанією цілі, не пов'язані з максимізацією прибутків акціонерів, наприклад, соціальні, економічні внески та внески в охорону навколишнього середовища13.

Необхідно зазначити, що у нашій країні корпоративні відносини у комунальному секторі слаборозвинуті, у той час як за кордоном корпо ративними є більшість комунальних підприємств14. І це незважаючи на те, що широкий досвід функціонування акціонерних товариств у кому­нальному секторі України було надбано ще в другій половині XIX ст. Зокрема, у Києві газове освітлення міста з 1870 р. забезпечувало Київ­ське газове акціонерне товариство, яке спорудило два газових заводи і встановило в центрі 1500 ліхтарів, а в 1872 р. Київське акціонерне това­риство водопостачання збудувало та запустило в експлуатацію міський водогін. Був і негативний досвід, про який доречно пам'ятати нині: пе­ред Першою світовою війною київська міська влада внаслідок реаліза­ції значних часток пакетів акцій товариств була позбавлена можливості контролювати такі найважливіші галузі міського господарства, як вироб­ництво електроенергії та газу, водогін, трамвай тощо. При цьому 90 % акцій Київського електричного товариства та 85 % акцій міського трам­вая перебували в руках іноземних інвесторів, які, одержуючи мільйон­ні прибутки, сплачували до міського бюджету мізерні суми15.

Позитивний вітчизняний і закордонний досвід свідчить про те, що стратегічні галузі комунального господарства мають перебувати під контролем органів місцевого самоврядування. Підтвердженням цього може бути також сучасний досвід закордонних корпорацій. Наприклад, в Австрії, Бельгії, Німеччині та Італії більш ніж половина зареєстрова­них промислових корпорацій контролюється потужними акціонерами, які володіють пакетом у 50 %, або більше, акцій16. За умови чіткої рег­ламентації на законодавчому рівні принципів і методів корпоративного управління це не є істотною перешкодою для забезпечення ефективного функціонування корпорації на ринкових засадах. Крім того, не слід за­бувати про те, що корпорація, яка бере участь у господарській діяль­ності за стратегічними для місцевої влади напрямами, дуже часто виступає монополістом на регіональному чи локальному ринку. А це вже, навпаки, — суттєвий стимул до участі в такій діяльності.

Разом з тим поряд зі стратегічними сферами діяльності муніципалі­тетів, до яких належать водо-, енерго- і теплопостачання, освіта, охоро­на здоров'я, соціальний захист, екологія, водопровідно-каналізаційне господарство та ін., які забезпечують задоволення найнагальніших по­треб громадян, функціонують також галузі менш пріоритетного значен­ня. З метою ефективнішого розвитку останніх в умовах ринкової конку­ренції місцева влада може реалізувати частину контрольного пакета ак­цій, що одночасно буде й істотним джерелом бюджетних надходжень.

До таких галузей можна зарахувати побутове обслуговування населення, торгівлю, переробку сміття і твердих відходів, будівництво та рекон­струкцію муніципальних шляхів, будівництво житла тощо. Щодо цьо­го цікавий досвід Москви, яка нині є учасником більш ніж 400 акціонерних товариств. У 54 % товариств місто має менш ніж 25 % акцій, у
24 % корпорацій володіє блокувальним пакетом (від 25 до 50 % акцій),
а діяльність 22 % акціонерних товариств, які працюють у найважливіших сферах міського життя, повністю контролюється міською владою
завдяки наявності в неї контрольного пакета акцій..

Вітчизняні підприємства комунальної власності, які становлять ос­нову комунального сектору економіки, працюють переважно збитково. Неістотною залишається роль комунальних підприємств у формуванні доходів місцевих бюджетів. Надходження від об'єктів комунальної влас­ності в сукупних доходах місцевих бюджетів України загалом незначні — 3—4 %.

В таких складних умовах важливо обрати правильну стратегію роз­витку комунального сектору економіки, насамперед шляхом реформу­вання об'єктів комунальної власності, кількість яких, незважаючи на низькі показники роботи, залишається значною. До того ж структура об'єктів комунальної власності показує, що частка потенційно прибутко­вих підприємств (у сферах промисловості, торгівлі, будівництва, транс­порту) загалом мізерна. У власності територіальних громад перебуває багато об'єктів, які в нинішніх умовах є хронічно збитковими. Водно­час органи місцевого самоврядування усунуті від процесів приватизації більшості прибуткових підприємств, внаслідок чого такі об'єкти, як пра­вило, повністю перейшли у приватну власність.

Функціонування підприємств-монополістів, заснованих виключно на комунальній формі власності, зумовлює їх інертність, що стримує про­цеси впровадження нових технологій та нових методів управління, об­межує стимули до підвищення рівня збирання платежів за надані по­слуги. Тому визріла необхідність масштабних інституційних перетво­рень у комунальному секторі економіки та широкого залучення в цей сектор приватного капіталу. Підтвердженням доцільності цього може бути, зокрема, позитивний зарубіжний досвід Польщі, Угорщини, Чехії та інших країн постсоціалістичного простору.

Безперечно, одним зі стратегічних напрямів реорганізації комуналь­них підприємств має стати їх корпоратизація. В розвинутих країнах частка корпорацій у загальному числі організацій різних форм господа­рювання становить близько 10 %, однак вони забезпечують більше 75 % обсягу продажу і до 90 % усіх отриманих доходів. Корпорації перекон­ливо довели, що вони є однією з найефективніших форм підприємниць­кої діяльності в умовах ринку. До того ж корпорації — суб'єкти економічних відносин та органи місцевого самоврядування до певної міри схо­жі за своєю внутрішньою сутністю, оскільки діяльність останніх також має корпоративний характер. У зв'язку з цим, на нашу думку, є нагаль­на потреба прискорити розвиток корпоративних відносин у комуналь­ному секторі вітчизняної економіки.

Так, організаційно-правова форма господарювання може створити унікальні можливості для реформування комунальної власності з одно­часним залученням до процесу роздержавлення представників тери­торіальних громад, які зацікавлені не лише в зростанні особистого доб­робуту, а й у забезпеченні ефективної діяльності об'єктів комунального господарства. Розвиток корпоративних відносин сприятиме залученню в комунальний сектор значних обсягів фінансових ресурсів приватних інвесторів. Здатність акумулювати ресурси є однією з найважливіших переваг корпоративних утворень. Щодо цього слід зазначити також, що корпорації є не просто інструментом інтеграції індивідуальних активів, а й фактично створюють новий, додатковий капітал для суспільства. Внаслідок цього виявляється синергічний ефект, коли потенціал систе­ми є більшим, ніж арифметична сума її елементів. Крім того, корпоратизація комунальної власності може стати одним з важелів зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, що має надзви­чайно важливе значення в сучасних умовах демократизації суспільства.

Незважаючи на певний позитивний досвід корпоратизації окремих сфер комунального господарства України, рівень її все ще залишається низьким. Акціонерними товариствами є лише 5 % підприємств, які на­дають послуги з тепло-, водопостачання та водовід ведення менш ніж 4 млн громадян18. Темпи корпоратизації комунального господарства та­кож не можна назвати задовільними. Упродовж 2004 р. в Україні змі­нили форму власності 4732 об'єкти комунальної власності. Однак пе­реважно застосовувався спосіб викупу (73,4 % від загальної кількості об'єктів), натомість шляхом корпоратизації було роздержавлено менш ніж 0,1% об'єктів.

Сам по собі процес корпоратизації не стане засобом поліпшення робо­ти комунального господарства, якщо не буде вирішено комплексу про­блем, пов'язаних із підвищенням ефективності механізмів корпоратив­ного управління у цій галузі. Адже відомо, що досконале управління сьогодні у світі вважається одним з найважливіших чинників забезпе­чення конкурентоспроможності корпорацій. Ефективне управління дає змогу вдосконалити використання капіталу та зберегти довіру інве­сторів. Крім того, воно допомагає корпораціям забезпечити інтереси ши­рокого кола клієнтів та мешканців регіонів, у яких вони здійснюють свою діяльність, а також підзвітність наглядовим органам та акціоне­рам. Це, у свою чергу, забезпечує здійснення корпораціями діяльності на благо суспільства загалом.

Головна мета корпоративного управління полягає у підвищенні ефек­тивності функціонування товариства та задоволенні інтересів учасників корпоративних відносин. При цьому надзвичайно важливо досягти балан­су інтересів сторін, що є однією з найважливіших умов оптимізації діяль­ності корпоративного утворення.

Характерною ознакою всіх режимів ефективного корпоративного управління є пріоритетність інтересів акціонерів, які довіряють товари­ствам розумно та ефективно використовувати їхні кошти. Корпоративне управління, що включає систему відносин між правлінням товарист­ва, її радою, акціонерами та іншими зацікавленими особами, є одним із ключових елементів підвищення економічної ефективності. Крім то­го, корпоративне управління окреслює межі, в яких визначаються за­вдання товариства, а також засоби виконання цих завдань і здійснен­ня моніторингу діяльності. Належне корпоративне управління має ство­рювати стимули для того, щоб правління та спостережна рада прагну­ли досягти цілей, які відповідають інтересам товариства й акціонерів, та забезпечувати дієвий моніторинг і таким чином сприяти ефектив­ному використанню ресурсного потенціалу корпорації.

Передумовою ефективного корпоративного управління є досконале забезпечення правових основ такої діяльності. В Україні сформовано правове поле, що забезпечує діяльність у сфері корпоративного управ­ління. Незважаючи на окремі неврегульовані питання та суперечності, нормативна база створена і поступово вдосконалюється з урахуванням вітчизняного досвіду та кращих прикладів унормування корпоратив­них відносин у зарубіжних країнах.

Разом з тим розвиток корпоративних відносин у комунальному сек­торі, який характеризується особливою специфікою та тісним взаємо­зв'язком із системою місцевого самоврядування, досі належним чином
не регламентований. Нині перспективи вдосконалення нормативно пра­вового врегулювання корпоративного управління у цій галузі пов'язують із прийняттям Закону України "Про право комунальної власності
та управління об'єктами права комунальної власності". Справді, проект
такого Закону, що перебуває на розгляді у Верховній Раді України, за­слуговує на увагу. Він дасть змогу визначити основні засади та встано­вити порядок управління об'єктами комунальної власності, в тому числі комунальними корпоративними правами. Однак навіть ухвалення
цього документа не дасть змоги повністю вирішити проблеми правового
врегулювання корпоративних відносин у сфері комунального госпо­дарства. Є необхідність повнішого, чіткішого та прозорішого визначен­ня на законодавчому рівні принципів і ключових положень корпоративного управління у комунальному секторі з урахуванням специфіки та­кої діяльності.

На сьогодні у світі є велика кількість стандартів (принципів, реко­мендацій, кодексів) у сфері корпоративного управління. Найавторитет­нішим серед цих документів є Принципи корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), які були розроблені в 1999 р. з ініціативи кількох міжнародних організацій та 22 розвинутих країн світу, включаючи країни Великої сімки. У грудні 2003 р. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку ухвали­ла вітчизняні Принципи корпоративного управління. Однак специфіка функціонування комунального сектору вимагає застосування дещо від­мінних підходів до корпоративного управління у цій сфері діяльності. Тому доцільним вважається затвердження системи особливих принци­пів корпоративного управління в галузі комунального господарства. До таких принципів слід зарахувати такі:

1. Корпоративне управління в комунальній сфері має сприяти досягненню головних його цілей, якими є:

максимізація доходів акціонерів;

збільшення прибутку корпорації та забезпечення її стабільного функ­ціонування і розвитку;

забезпечення максимально якісного та повного задоволення потреб членів територіальної громади в товарах, роботах, послугах та інших благах, у сфері задоволення яких здійснюється діяльність корпорації;

наповнення місцевих бюджетів стабільними доходами, в тому чис­лі від управління корпоративними правами місцевого самоврядування.

1. На відміну від корпорацій приватного сектору економіки, діяль­ність яких спрямована переважно на збільшення прибутку товариства та зростання добробуту акціонерів, пріоритетною метою корпоративних утворень у комунальній галузі може бути вирішення соціальних, еко­номічних, екологічних та інших завдань територіальної одиниці, в ме­жах якої функціонує корпоративне підприємство.

2. Жодна з головних цілей корпоративного управління у цій сфері не може набувати пріоритетного значення, якщо це істотно перешкоджає досягненню будь-якої з інших головних цілей корпорації. Вектор роз­витку корпорації має враховувати необхідність досягнення всіх основ­них її цілей.

3. Корпорація має враховувати у своїй діяльності законні інтереси зацікавлених осіб, у тому числі територіальної громади, органів само­врядування та місцевої виконавчої влади.

4. Діяльність корпорацій має бути відкритою та прозорою. Звіти кор­порації та інша суттєва інформація про її діяльність мають обов'язково публікуватися в місцевих засобах масової інформації. Акціонери та представники територіальної громади повинні володіти правом на своє­часне отримання повної та достовірної інформації про фінансово-госпо­дарський стан корпорації й результати її діяльності. Можливості досту­пу до інформації для всіх акціонерів мають бути однаковими.

5. Представники органу місцевого самоврядування обов'язково ма­ють бути включені до складу наглядової ради корпорації, а один з них має очолювати наглядовий орган.

6. З метою забезпечення можливості дієвого впливу на прийняття управлінських рішень і попередження негативних наслідків діяльності корпорації для територіальної громади частка власності громади в кор­поративному капіталі товариства має становти не менше 25 %.

7. У корпораціях, які здійснюють діяльність у стратегічних (з погля­ду значимості для територіальної громади) сферах діяльності, зокрема в галузях водо-, енерго- і теплопостачання, водопровідно-каналізаційно­го господарства, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, екології та ін., частка комунальної власності має становити не менше ніж 50 % корпоративного капіталу.

8. Представники органів місцевої влади та самоврядування мають за­безпечувати відстоювання інтересів корпорацій, учасниками яких вони є, в органах судової влади, в тому числі під час розгляду справ про банк­рутство товариств.

9. З метою ефективного управління на професійній основі власні­стю територіальної громади в корпоративному капіталі орган місцевого самоврядування може делегувати повноваження щодо управління ко­мунальною власністю недержавним структурам, відбір яких доцільно здійснювати шляхом проведення конкурсів.

10. Межі регулятивного впливу держави на діяльність суб'єктів при­родних монополій у сфері тепло-, газо-, електро-, водопостачання і водовідведення та ін. мають бути чітко законодавчо визначені.

11. Органи місцевого самоврядування мають забезпечувати комплекс­
ний, об'єктивний і професійний контроль за фінансово-господарською
діяльністю корпорації, здійснювати постійний моніторинг функціонування корпорації.

Незважаючи на те, що принципи корпоративного управління мають декларативний характер і не становлять обов'язковий для дотримання нормативно-правовий документ, це не применшує їхньої цінності. Вра­хування затверджених принципів має стати основою для прийняття нормативних актів як на державному, так і на місцевому рівнях. У та­кому випадку вони будуть впроваджені у практику функціонування кор­порацій, знайдуть відображення у статутних і внутрішніх документах товариств, дадуть змогу оптимізувати їх роботу та підвищити соціаль­ний ефект від діяльності корпорацій.

Доцільність визначення особливих принципів корпоративного управ­ління в галузі комунального господарства, на нашу думку, полягає в то­му, що вони можуть і повинні стати підґрунтям для подальшої розбудо­ви на єдиних засадах та якісно новому рівні нормативно-правової бази корпоративних відносин у комунальній сфері вітчизняної економіки. Розроблення та прийняття таких принципів має відбуватися шляхом глибокого, всебічного вивчення предмета дослідження, з урахуванням специфіки комунального господарства, а також вітчизняного та зарубіж­ного досвіду діяльності корпорацій.

Розвиток корпоративних відносин у комунальному секторі є однією з необхідних умов підвищення ефективності функціонування житлово-комунального господарства. Корпоратизація комунальної сфери повин­на відбуватися з урахуванням специфіки галузі. Тільки в такому разі можна буде поліпшити фінансовий стан й оптимізувати діяльність ко­мунальних підприємств і водночас підвищити їхню соціальну ефектив­ність завдяки зростанню якості та доступності суспільних послуг. Спе­цифіка комунального сектору вимагає застосування окремих підходів до корпоративного управління в цій галузі, що має бути втілено в особ­ливих принципах корпоративного управління. На основі системи таких принципів можна буде сформувати єдину, добре вивірену стратегію роз­витку корпоративних відносин у комунальному секторі економіки, що дасть змогу впевнено рухатись у напрямі до підвищення ефективності функціонування вітчизняного житлово-комунального господарства.

Контрольні запитання:

1. Охарактеризуйте склад комунального господарства в Україні. Ви­значте його роль і значення у формуванні місцевих бюджетів.

2. Проаналізуйте структуру та динаміку доходів місцевого самовря­дування від об'єктів комунальної власності.

3. Які повноваження місцевих органів влади у сфері управління ко­мунальною власністю є пріоритетними?

4. Перелічіть нормативно-правові документи, що визначають право на комунальну власність в Україні. Які дискусійні питання управління комунальною власністю вдалося розв'язати після прийняття Конститу­ції України?

5. Як вплинули приватизаційні процеси на стан комунальної влас­ності в нашій державі?

6. Охарактеризуйте основні етапи становлення та розвитку інституту комунальної власності в Україні починаючи з 90-х років минулого сто­ліття.

7. Обґрунтуйте, яке значення мало прийняття Закону Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 р. у сфері фінансового забезпечення підприємств кому­нальної власності.

8. Як ви розумієте поняття місцевого господарства? Проаналізуйте його склад і структуру відповідно до норм чинного законодавства.

9. Які права у сфері управління та розпорядження майном, що нале­жить до комунальної власності, мають місцеві органи влади?

10. Охарактеризуйте спільні та відмінні риси Конституції України і Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 р. у сфері управління та розпорядження комунальною власністю.

11. Проаналізуйте правові норми функціонування комунальної влас­ності в нашій державі у зв'язку з прийняттям Цивільного та Господар­ського кодексів України.

12. Визначте поняття суб'єктів господарювання комунального секто­ру економіки.

13. Який стан комунальної власності в Україні сьогодні? Проаналі­зуйте його в контексті вітчизняної практики 90-х років минулого сто­ліття.

14. Обґрунтуйте основні напрями реформування інституту комуналь­ної власності в наглій державі.

Тести