Сьомий етап визначає реформування сформованої, на основі введених в дію законодавчих актів, системи місцевого самоврядування.

На виконання конституційних норм щодо місцевого самоврядування 21 травня 1997 р. був ухвалений Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому подано всебічну характеристику змісту, структури, основ діяльності, повноважень, функцій місцевого самоврядування в Україні, розгорнуто характеристику місцевого самоврядування, а також визначено матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, центральне місце в якій посідають місцеві бюджети та об’єкти комунальної власності [263].

У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено принципи місцевого самоврядування, які у сукупності надають місцевому самоврядуванню можливість відігравати політико-стабілізаційну роль у суспільстві. Це принципи народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законом, підзвітності та відповідальності перед територіальною громадою органів і посадових осіб місцевого самоврядування, державної підтримки та гарантування місцевого самоврядування, судового захисту його прав.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» країна відкрила для себе новий етап розвитку самоврядування, що стало підтвердженням демократичних перетворень. Указом Президента України була створена Координаційна рада з питань місцевого самоврядування. Україна вступила до Ради Європи. У липні 1998 р. Кабінет Міністрів України створив Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», визначає місце і роль місцевого самоврядування у політичній системі суспільства. У ньому зазначається, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, яка також є складовою системи місцевого самоврядування.

У преамбулі закону зазначено: «Цей закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» [263]. Закон узгоджений з Конституцією України і з основними засадами Європейської Хартії про місцеве самоврядування, враховує практичну діяльність рад в Україні, досвід організації місцевого самоврядування в інших країнах.

Згідно з цим документом місцеве самоврядування ґрунтується передусім на принципах правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності. Правова самостійність полягає в конституційному і законодавчому закріпленні наданих і делегованих прав та повноважень територіальній громаді. Організаційна самостійність має реалізовуватися в можливості громади чи органу місцевого самоврядування самостійно визначати свою внутрішню структуру і взаємодію з іншими елементами суспільства. Матеріально-фінансова самостійність гарантується на наявності матеріальних засобів та коштів, необхідних для здійснення місцевим самоврядуванням своїх завдань і функцій. Ці принципи розкриті у змісті окремих норм законодавства, що регулює статус місцевого самоврядування.

У здійсненні місцевого самоврядування в Україні трапляються правові суперечності, які містяться як в самому законі про місцеве самоврядування, так і виникають між ним й іншими законами України. Так, в законі про місцеве самоврядування повноваження виконавчих органів рад розподілені на дві групи: самоврядні та делеговані, тоді як у Конституції України записано, що органам місцевого самоврядування законом можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто у законі з’являється новий термін – «делеговані повноваження».

Законом також передбачено, що у сфері виконання делегованих повноважень органи місцевого самоврядування підзвітні і відповідальні перед органами виконавчої влади. Отже, запровадження інституту делегованих повноважень було здійснено з метою фактичної ліквідації принципу організаційної самостійності органів місцевого самоврядування та для підпорядкування їх по вертикалі органам виконавчої влади.

У законі уточнено і розвинуто деякі суперечливі конституційні положення, що стосуються системи та статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування як на первинному, так і на його районному та обласному рівнях. Існують і певні проблеми, які стосуються місцевого бюджету.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» розвиває і конкретизує конституційні засади матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, закріплює самостійність місцевих бюджетів, принципи їх формування, проте не визначає конкретних джерел формування.

Участь держави у формуванні дохідної частини місцевих бюджетів закріплена у ст. 62 закону, де органам місцевого самоврядування гарантується дохідна база, достатня для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Також закладено принцип визначення мінімальних розмірів місцевих бюджетів на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя. У ст. 63 «Доходи місцевих бюджетів» закону також поділяються доходи місцевих бюджетів на такі, що формуються за рахунок власних джерел, визначених законом та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів.

Заслуговує на увагу законодавчий поділ видатків місцевих бюджетів на поточні видатки і видатки розвитку, тобто обов’язковість наявності інвестиційних видатків. До поточних видатків згідно із законом належать витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. До видатків розвитку входять витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення; субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням. При визначенні переліку видатків місцевих бюджетів важливим є питання щодо розподілу повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування. В ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [263] передбачено поділ видатків місцевих бюджетів на видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень органами місцевого самоврядування, і видатки, пов'язані з виконанням ними делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Перелік як власних, так і делегованих повноважень сільських, селищних, міських голів та рад, їх виконавчих органів наведено в ст. 25–43 закону.

Водночас застосування закону на практиці за короткий час виявило суперечності у деяких статтях, недосконалість і нечітке визначення окремих положень.Ця проблема потребує подальшої розробки і вирішення.

Можна стверджувати, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» став важливим кроком у створенні правової та фінансової основи для становлення і розвитку місцевого самоврядування в нашій державі.

Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. визначено організацію, повноваження місцевих державних адміністрацій, взаємовідносини з органами місцевого самоврядування, основні завдання місцевих державних адміністрацій, принципи діяльності, компетенцію і повноваження, зокрема у сфері бюджету та фінансів.

У 2001 р. прийнято Бюджетний кодекс України, яким визначаються засади бюджетної системи України, її структура, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Бюджетним кодексом України також регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Бюджетний кодекс України спрямовано на зміцнення фінансової бази місцевих бю­джетів, встановлення єдиних правил розподілу фінансових ресурсів при визначенні обсягів трансфертів між державним та місцевими бюджетами. Крім того, Бюджет­ним кодексом України:

– передбачено закріплення за місцевими бюджетами постійних джерел доходів та чітко розмежовано видатки на здійснення повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування;

– розширено базу власних доходів місцевих бюджетів такими джерелами надходжень, як плата за землю та податок на прибуток підприємств комунальної власності;

– забезпечено принцип самостійності формування місцевих бюджетів, місцеві бюджети можуть розглядатися та затверджуватися незалежно один від одного, із закріпленням за ними конкретно визначених джерел доходів;

– відокремлено видатки на здійснення державних програм соціального захисту населення у вигляді субвенцій з Державного бюджету України;

– запроваджено механізм розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам на формульній основі;

– визначено основні підходи до здійснення місцевих запозичень;

– заборонено здійснення міжбюджетних позичок та створення органами місцевого самоврядування позабюджетних фондів.

Здобутком Бюджетного кодексу України можна вважати те, що після його ухвалення було відкрито шлях до реформування бюджетної системи, особливо у частині встанов­лення взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами.

Слід зауважити, що положення, викладені у Бюджетному кодексі України, весь час критикують як фахівці-практики, так і науковці. Так, наприклад, на думку С. А. Буковинського, Бюджетний кодекс не відповідає статусу кодексу як систематизованого законодавчого акту, в якому комплексно викладені норми права щодо окремих галузей чинного законодавства. У Кодексі немає визначення бюджетного устрою, повного переліку учасників бюджетного процесу, уточнень та корегувань потребують окремі положення складання та виконання Державного бюджету України. У бюджетному законодавстві взагалі має бути передбачено зміну всієї суспільної системи в напрямку реформування і приведення у відповідність з нормами, цінностями, традиціями демократичного суспільства. Так, у ст. 4 Бюджетного кодексу України подана класифікація складу бюджетного законодавства лише за однією ознакою – ієрархічною підпорядкованістю щодо пріоритетності застосування. У Бюджетному кодексі визначено засади міжбюджетних відносин у порядку розрахунку дотацій вирівнювання лише для бюджетів міст Києва і Севастополя, міст обласного значення та районних бюджетів [58, с. 6–7].

Закон України «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань» [262], ухвалено 1 липня 2004 р., яким визначено основні вимоги до формули розрахунку міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення, і параметри, що враховуються у формулі. Цим законом визначаються засади міжбюджетних відносин між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, тобто бюджетами місцевого самоврядування, а також між міським бюджетом міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення, міста Севастополя та бюджетами адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл, крім бюджетів місцевого самоврядування, трансферти для яких визначаються законом про Державний бюджет України на наступний рік.

Закон України «Про органи самоорганізації населення» [265] ухвалено 30 березня 2005 р., який визначає правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення. Таким чином було законодавчо за­безпечено подальшу децентралізацію бюджетної системи, що дало змогу органам місцевого самоврядування базового рівня (міст районного значення, сіл, селищ) відчути себе реальними суб'єк­тами регіональної політики на низовому рівні.

Великий вплив на формування місцевих бюджетів має Закон України «Про Державний бюджет України». У макроекономічному значенні цей закон визначає основні напрями і пріоритети розвитку країни на наступний рік, співвідношення між доходами державного і місцевих бюджетів, перерозподілу внутрішнього національного продукту через бюджет, суми і напрями використання дотацій, субвенцій та встановлює розміри відрахувань від регулюючих доходів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Еволюція української законотворчості у сфері державних і місцевих бюджетів в законах України про державний бюджет свідчить про розуміння як виконавчою, так і законодавчою гілками влади необхідності розвитку інституту місцевого самоврядування з достатньою власною фінансовою базою, неможливістю економічного зростання без збільшення економічного потенціалу регіонів. Так, за короткий термін після прийняття першого Закону «Про Республіканський бюджет Української РСР на 1991 рік» [267] було визначено основні принципи формування місцевих бюджетів та їх взаємовідносин з державним бюджетом, визначено основний перелік дохідних джерел місцевих бюджетів, вдосконалено схеми надання дотацій і субвенцій, запроваджено механізми контролю за їх використанням. Проте Закон України «Про Державний бюджет України» не повинен справляти вирішального впливу на економічну політику щодо місцевих бюджетів. Регулювання питань фінансового забезпечення місцевого самоврядування має здійснюватися на підставі спеціального закону на довготривалій основі.

Останнім часом прийнято ряд нормативних актів, які стосуються місцевого самоврядування в Україні та його фінансової бази. Так, у 2001 р. з метою подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні як особливо важливого фактора становлення громадянського суспільства, його державної підтримки, поліпшення умов для самостійного вирішення територіальними громадами питань місцевого значення видано Указ Президента України від 30.07.2001 № 749 «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» [242]. Указом затверджено Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, яка розроблена відповідно до положень Конституції України та Європейської Хартії місцевого самоврядування і спрямована на забезпечення подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні, зміцнення його організаційних, правових, матеріально-фінансових, інформаційних засад. Ця програма передбачає комплекс заходів щодо:

– сприяння формуванню економічно достатніх територіаль­них громад, удосконалення механізмів управління об'єктами права комунальної власності та спільної власності територіальних громад;

– надання науково-методичної допомоги органам місцевого самоврядування, підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування;

– поліпшення взаємодії об'єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади;

– проведення наукових досліджень з проблемних питань місцевого самоврядування;

– створення належних умов для реалізації територіальними громадами та органами місцевого самоврядування прав та по­вноважень, визначених Конституцією та законами України;

– залучення громадських організацій, наукових установ, населення до процесів розвитку місцево­го самоврядування в Україні;

– вивчення, аналіз, узагальнення і впровадження кращого вітчизняного та світового досвіду у сфері розвитку місцевого самоврядування;

– підготовка пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв'язання актуальних проблем у цій сфері.

Отже, до базових нормативних актів, що регулюють функціонування місцевих фінансів, слід віднести Конституцію України, Бюджетний кодекс України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про органи самоорганізації населення», Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Закон України «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань», щорічні закони України про державний бюджет та ін.

Узагальнюючи аналіз законодавчого забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, необхідно зазначити, що в період становлення системи місцевого самоврядування в Україні і розробки її законодавчих основ вітчизняна практика бюджетного регулювання не була стабільною, що не сприяло зміцненню місцевих фінансів і становленню належних умов для господарювання та розвитку територій.

Протягом періоду реформування створеної на основі введених в дію законодавчих актів системи місцевого самоврядування в Україні загалом вироблено передумови для подальшого фінансового становлення інституту місцевого самоврядування. Принципи щодо організації місцевих бюджетів, закладені в Конституції України, Бюджетному кодексі України та законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань» та ін., відповідають світовим стандартам в цій галузі. Проте відкритим залишається питання подальшої деталізації законодавчих норм, створення стабільного нормативного середовища не тільки стосовно місцевих бюджетів а й в інших взаємопов’язаних сферах. Потребують подальшої законодавчої розробки і деталізації питання розподілу повноважень, компетенції і відповідальності різних рівнів місцевого самоврядування, що дозволить створити об’єктивну основу фінансового забезпечення обласних, районних та міських, сільських, селищних бюджетів.

Невирішеною є проблема організації управління регіональ­ним і місцевим розвитком. На цьому етапі органи місцевого самоврядування не мають повноцінного законодавчого підґрунтя й фінансового забезпечення для вико­нання делегованих і власних повноважень. Тому необхідно визначити реальні шляхи підвищення ролі органів місцевого самоврядування у зміцненні потенціалу регіонального і місцево­го розвитку та їхньої відповідальності за розвиток відповідних територій.

Таким чином, місцеві фінанси сформувалися в результаті тривалого процесу виникнення і становлення місцевого самоврядування. Перший етап (ХІІІ ст.) характеризується виникненням початкових форм місцевого самоврядування з часу утворення основ магдебурзького права, яке регламентувало самоуправління міст, питання земельної власності в межах міст, діяльність міської влади, оподаткування та ін. Другий етап (друга половина ХVІІІ ст.) визначає становлення інституту місцевого самоврядування у багатьох країнах. Варто зазначити, що Росія, до складу якої на той час входила територія сучасної України, значно відставала від інших країн в організації становлення і зміцнення місцевого самоврядування. На третьому етапі (1864 – 1917 р.) відбувалося формування перших органів місцевого самоврядування – земств, визначення їх повноважень, становлення місцевих фінансів, визначення дохідних джерел та напрямів витрачання коштів земських бюджетів, формування місцевого оподаткування. Протягом четвертого етапу (1917 – 1930 р.) проходило законодавче закріплення існування місцевих фінансів, визначення засад їх функціонування; створення сис­теми місцевих бюджетів, ви­значення засад організації міжбюджетних відносин і бю­джетного регулювання. П'ятий етап (30–90 р. ХІХ ст.) характеризуються зміцненням адміністративно-командних методів управ­ління, поглибленням процесів централізації, залежності місцевих бюджетів від державного бюджету і як наслідок – обмеженням фінансової самостійності місцевого самоврядування, централізацією бюджетної системи. Шостий етап (1990 – 1996 р.) розпочався після здобуття Україною незалежності і характеризується відновленням місцевого самоврядування і розробкою законодавчих засад фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування, місцевих фінансів, створення передумов для подальшого фінансового становлення інституту місцевого самоврядування. Сьомий етап (1997 – по даний час) визначає реформування сформованої на основі введених в дію законодавчих актів системи місцевого самоврядування та місцевих фінансів, законодавчу регламентацію системи оподаткування, бюджетних відносин, поділ видатків місцевих бюджетів на поточні видатки і видатки розвитку