Місцеві позики та їх розвиток в Україні

Одним з основних місцевих фінансових інститутів є комунальний кредит. Це складна система економічних відносин, що виникають між місцевою владою, з одного боку, та фізичними і юридичними особами — з іншого. При цьому органи місцевого самоврядування часто виступають позичальниками коштів, іноді — кредиторами.

Причина існування комунального кредиту, як і державного, полягає в постійній суперечності між потребами органів влади і реальними мож­ливостями їх задоволення. Власне, таке протиріччя є рушійною силою будь-якого розвитку чи країни загалом, чи окремих територій, населених пунктів, суб'єктів господарювання.

Проте комунальний і державний кредити мають одну істотну відмін­ність, яка полягає у продуктивному характері комунального кредиту на відміну від державного. Державні позики випускаються, як правило, з метою покриття бюджетного дефіциту, а місцеві позики — для здій­снення інвестиційних, переважно прибуткових, проектів.

Комунальний кредит — це сукупність економічних відносин між органами місцевого самоврядування, з одного боку, та фізич­ними і юридичними особами — з іншого, за яких місцеве самов­рядування часто виступає як позичальник, рідше — як кредитор.

Акумулюючи фінансові ресурси для виконання своїх повноважень, органи місцевого самоврядування стають перед вибором джерел форму­вання ресурсної бази. При цьому постає дилема: обмежитися доходами, отриманими до бюджету на безповоротній основі, або ж залучити пози­кові надходження. Вибір на користь одного чи іншого рішен­ня має переваги та недоліки.

У більшості розвинутих країн за останні роки відбулося стрімке зро­стання обсягів як державних, так і місцевих запозичень. На це мали вплив кілька факторів:

· населення психологічно легше сприймає збільшення державного боргу, тим більше скорочення обсягу видатків, ніж підвищення рівня оподат­кування;

· поширилися теоретичні обґрунтування доцільності запозичень у фіс­кальній політиці держав;

· стрімко зростають обсяги фінансових ринків.

Як альтернатива фінансування суспільних благ запозичення мають, по­рівняно з податковими надходженнями бюджету, деякі переваги. Як правило, джерелом сплати обов'язкових платежів до бюджету є фінан­сові ресурси суб'єктів господарювання, розташовані на території, підпо­рядкованій відповідному органу місцевого самоврядування. Отже, від­бувається переміщення грошових ресурсів зі сфери приватних фінансів до державних, що негативно впливає на потенційні можливості підпри­ємницьких структур. Кредиторами у місцевих запозиченнях дуже ча­сто, особливо за сучасних умов розвитку фінансових ринків, виступа­ють юридичні та фізичні особи з інших територій. У такому випадку від­бувається надходження капіталів ззовні, при цьому загальний потен­ціал регіону зростає.

За суттєвої обмеженості бюджетних ресурсів це має особливо велике зна­чення. Для сфери кредиту, зокрема місцевого, характерні певні ризики, пов'язані зі зміною законодавства, яке визначає податкові правовідно­сини. У момент отримання позики органи місцевого самоврядування можуть не врахувати зміни, які вноситимуться в майбутньому і вплива­тимуть на отримання доходів місцевими бюджетами. Також зміни в за­конодавстві можуть стосуватися видаткових зобов'язань бюджетів, що безпосередньо впливатиме на спроможність обслуговувати борг. У ви­падку отримання кредитів у іноземній валюті виникають валютні ризи­ки. У цьому разі у практиці місцевих запозичень багатьох зарубіжних країн є норма, яка передбачає обов'язкове хеджування ризику.

Основні позитивні та негативні ознаки місцевих запозичень наведено у табл. 3.4

Таблиця 3.4

Порівняння характерних ознак місцевих запозичень

 

Позитивні властивості	Негативні властивості
Додаткове джерело фінансових ресурсів для органів місцевого самоврядування. Є можливість забезпечення від­повідно до часу сплати податків й отримання суспільних послуг. Сприяють ощадливішому став­ленню органів влади до коштів бюджету	Бюджет має додаткові зобов'язання щодо обслуговування боргу. Є ризики пов'язані з фіскальною, бюджет­ною, монетарною, валютною політиками держави. Запозичення коштів до бюджету не сприяє відшукуванню резервів розширення дохід­ної частини

 

Важлива відмінність між податковим і кредитним способами форму­вання ресурсної бази відповідного бюджету полягає у різному ставленні до обов'язковості їх сплати. Як зазначав Артур Пігу: "З двох однаково багатих людей, з яких один будує фабрику, а другий не знаходить засто­сування для свого доходу, другий охочіше візьме участь у позиці. По­датки ставлять їх в однакове становище". При цьому можна зробити висновок, що відбувається загальне підвищення ефективності викори­стання фінансових ресурсів двох осіб.

Розвиваючи сферу запозичень, органи місцевого самоврядування спри­яють формуванню груп осіб з кредиторів, які будуть найбільше зацікав­лені в ефективності господарювання місцевої влади. Платники подат­ків, знаючи, що в результаті тягар зі сплати боргу нестимуть саме вони, також більше цікавитимуться якістю здійснення владних повноважень вибраних осіб. Це забезпечує загальне покращання менеджменту місце­вих бюджетів.

Сьогодні, здійснюючи місцеві запозичення, органи місцевої влади спри­яють підвищенню рівня споживання суспільних послуг населенням за рахунок майбутніх поколінь, які пізніше сплачуватимуть борги. З ін­шого боку, несправедливим щодо сучасного покоління є навантаження при фінансуванні довготермінових проектів, адже в такому разі користь від цих об'єктів будуть отримувати майбутні покоління. Дж. Е. Стігліц зро­бив висновок: "Питання про доцільність такої політики (запозичень) є питанням тимчасового розподілу доходу, питанням про те, як слід роз­поділяти дохід — у напрямку до сьогоднішнього покоління чи в на­прямку від нього"3. Як наслідок, у сучасній науці про місцеві фінанси для забезпечення соціальної справедливості вважається доцільним за рахунок отриманих з позичкових джерел коштів фінансувати довго­термінові проекти, користь від яких отримуватимуть майбутні поколін­ня, які й нестимуть підвищений податковий тягар, пов'язаний з потре­бою здійснювати видатки на обслуговування та повернення позик.

Сучасна українська система місцевих запозичень активно формуєть­ся з середини 90-х років минулого століття. У 1995 р. почав функціону­вати вітчизняний ринок субнаціональних запозичень, контроль за ви­пуском місцевих облігаційних позик було покладено на Державну ко­місію з цінних паперів та фондового ринку. Перші в Україні місцеві об­лігаційні позики з'явилися в 1995 р. у Дніпропетровську, Києві, Хар­кові та Донецьку, а до середини 1998 р. вже 10 міст України розмістили місцеві позики на суму майже 200 млн грн. Запозичені кошти викори­стовувалися здебільшого для вирішення питань комунального госпо­дарства, житлового будівництва та розвитку міської транспортної інфра­структури. Пік активності вітчизняного ринку облігацій місцевих по­зик припав на 1996—1997 рр. У цей самий час було сформовано норма­тивно-правове забезпечення системи місцевих запозичень.

У 1997 р. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку розробила перші правила і процедури здійснення облігацій місцевої по­зики, а в наступному році Президент України ухвалив Указ "Про впо­рядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що провадяться орга­нами місцевого самоврядування" від 18 червня 1998 р. Активізація сфе­ри місцевих запозичень у цей період була об'єктивним явищем і відпо­відала тенденціям, які спостерігалися у більшості розвинутих країн сві­ту, зокрема в європейських державах, де поштовхом до розвитку місце­вих запозичень стало прийняте на початку 1970-х років рішення Ради Європи про потребу доступу органів місцевої влади до ринку капіталів для здійснення запозичень.

Спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень розпочав­ся у 1998 р. Причиною цього, насамперед, вважають оголошення дефолту за випущеними в Одесі облігаціями на суму, що перевищила 91 млн грн. Однак набагато глибший негативний вплив мала непослідовна політи­ка держави щодо розвитку системи місцевих запозичень та місцевих фі­нансів загалом. Право здійснювати запозичення, яке було надане орга­нам місцевого самоврядування Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", не могло належним чином реалізуватися у тогочасних умо­вах. Суттєвого вдосконалення потребувало як правове, так і організа­ційно-технічне забезпечення ринку місцевих запозичень.

Запозичення — операції, пов'язані з отриманням бюджетом кош­тів на умовах повернення, платності та строковості, у результаті яких виникають зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим або місцевого самоврядування перед кредиторами. Отже, на початкових етапах механізм місцевих запозичень в Україні мав певні недоліки внаслідок невідпрацьованості нормативної бази, а також допущених помилок у процесі випуску, розміщення і погашення місцевих позик, тому:

· первинне розміщення було надто тривалим і неповним за обсягом;

· були окремі неточності й помилки в підготовці документації;

· спостерігалося слабке кадрове і матеріально-технічне забезпечення;

· було недостатньо інформації про емісію;

· не було чітко визначених гарантій забезпечення позики, відпові­дальності емітентів, механізму стягнення боргів за облігаціями;

· відсутні стимули і пільги для покупців облігацій;

· не передбачався механізм дострокового погашення позики.

Новий етап розвитку муніципальних позик розпочався в Україні піс­ля ухвалення Бюджетного кодексу. Крім цього нормативного акта, ос­нову правової бази вітчизняної системи місцевих запозичень нині ста­новлять також Закони України "Про місцеве самоврядування в Украї­ні", "Про цінні папери і фондову біржу" та "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", Постанова Кабінету Міністрів Украї­ни "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бю­джетів" від 24 лютого 2003 р. і Положення про порядок випуску обліга­цій внутрішніх місцевих позик, ухвалене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 7 жовтня 2003 р.

У 2003 р. лише два міста в Україні розмістили місцеві позики — Київ (150 млн дол. США і 120 млн грн) і Південне (1,2 млн грн).

Протягом 2004-2005 років з метою фінансування капіталомістких муніципальних проектів соціально-економічного розвитку, зокрема й будівництва Подільського мостового переходу, сміттєпереробного заводу та кардіологічного центру, Київська міська рада здійснила ще два зовнішні запозичення за тією ж схемою, що й дебютний випуск.

Механізм залучення був таким: кошти до бюджету розвитку міста були залучені шляхом укладання кредитних угод з іноземними банками, кредит за якими фінансується за рахунок коштів, що надійдуть від випуску іноземним кредитором від імені позичальника цінних паперів на міжнародних ринках капіталу (єврооблігацій). При цьому щороку збільшувався обсяг коштів, що залучаються, за одночасного зниження відсоткової ставки за користування залученими коштами. У 2004 році здійснено випуск зовнішніх боргових зобов’язань обсягом 200,0 млн. дол. США з терміном обігу 7 років та ставкою купона 8,625% річних (андеррайтери Deutsche Bank та Morgan Stanley), у 2005 році - 250,0 млн. дол. США з терміном обігу 10 років під 8,0 річних (андеррайтери Citigroup та Credit Suisse First Boston). До переваг цих двох випусків єврооблігацій Києва, крім зменшення вартості залучених коштів, слід віднести й розширення бази інвесторів шляхом забезпечення безпосереднього продажу боргових зобов’язань міста Києва американським та азійським інвесторам.

Відповідно до ст. 16 Бюджетного кодексу запозичення до бюджету розвитку мають право здійснювати виключно Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим та міські ради. Більшість органів місцевого само­врядування, насамперед сільські та селищні ради, позбавлені такої мож­ливості — чи не єдиного нині дієвого засобу, що міг би стати каталізато­ром розвитку їх матеріально-фінансової бази.

Чинна система передбачає також низку інших обмежень щодо місце­вих запозичень. Наприклад, зовнішні запозичення дозволено здійсню­вати лише міським радам міст із населенням понад 800 тис. До таких на­селених пунктів, згідно з офіційними статистичними даними, належать нині лише шість міст — Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Донецьк і Запоріжжя.

Рис.3.7.Основні вимоги Бюджетного кодексу України щодо місцевих запозичень

Обов'язковою умовою здійснення запозичення до бюджету розвитку органу місцевого самоврядування є одержання висновку Міністерства фінансів про відповідність такого запозичення вимогам бюджетного за­конодавства. Крім того, орган місцевого самоврядування повинен мати рейтинг, визначений рейтинговою агенцією, статус якої підтверджено експертним висновком Світового банку, Міжнародного валютного фон­ду або Європейського банку реконструкції та розвитку.

Витрати на обслуговування боргу за місцевими запозиченнями не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків загального фонду відпо­відного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, в якому планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення ос­новної суми боргу та платежів з його обслуговування трапляється пору­шення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада протя­гом п'яти наступних років позбавляється права здійснювати нові запо­зичення.

Сьогодні характерною ознакою вітчизняної системи місцевих запози­чень є наявність двох основних груп муніципальних позик, що викону­ють різні функції, але доповнюють одна одну:

до першої групи належать позики, призначені для покриття тим­часових касових розривів, що виникають під час виконання місцевих бюджетів;

до другої групи належать запозичення до бюджетів розвитку ор­ганів місцевого самоврядування.

Із запровадженням касового обслуговування бюджетів усіх рівнів ор­ганами казначейства набула поширення практика надання місцевим бю­джетам позик для покриття тимчасових касових розривів, що вини­кають під час їх виконання, за рахунок ресурсів єдиного казначей­ського рахунку. Такі позики надають регіональні управління держав­ного казначейства органам місцевої влади на безоплатній основі. Про­цедури цих запозичень не відзначаються складністю, а їх умови є доступ­ними для місцевих бюджетів усіх рівнів. Позики для покриття тимча­сових касових розривів дають змогу забезпечувати своєчасне здійснен­ня основних видів поточних видатків із загального фонду місцевих бю­джетів, насамперед видатків соціального спрямування.

Запозичення до бюджету розвитку, як правило, дають можливість розширити комунальну інфраструктуру та зміцнити матеріально-фінан­сову базу муніципалітетів за рахунок реалізації прибуткових проектів. Ці запозичення спрямовуються не стільки на розв'язання локальних проблем, як на вирішення стратегічних питань, що дають змогу досяг­нути якісно вищого рівня фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування. Такі запозичення можуть здійснюватися або шляхом випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, або на основі укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах (рис.3.8.). Досить популярна згідно зі світовою практикою форма місцевих запозичень — грошово-речові лотереї, в Україні нині не вико­ристовується; така діяльність є монополією держави.

 

Рис.3.8. Форми місцевих запозичень до бюджету розвитку

 

Життєвий цикл облігацій внутрішніх місцевих позик, як і державних цінних паперів, включає такі стадії: визначення мети й умов випуску, безпосереднє виготовлення — друкування цінних паперів, їх первинне розміщення, обіг на вторинному ринку (купівля, продаж), погашення вартості цінних паперів у встановлені згідно з умовами випуску термі­ни (рис. 3.9.).

 

 

Рис.3.9. Життєвий цикл облігацій місцевих позик

 

Механізм здійснення місцевих запозичень має будуватися так, щоб забезпечити успішну реалізацію поставленої мети. Тому до цього меха­нізму висуваються певні вимоги:

1. прозорість і гласність діяльності, пов'язаної з випуском і погашен­ням місцевої позики, яка може бути забезпечена, зокрема, за допомогою засобів масової інформації;

2. неупередженість під час вибору виконавців проектів; усім претен­дентам на виконання замовлення мають забезпечуватися рівні умови для участі в конкурсі;

3. дієвість позики, яка передбачає акумулювання усієї запланованої суми коштів;

4. ефективність позики, тобто порівняно невеликий обсяг додаткових витрат;

5. кошти, одержані від випуску місцевої позики, мають вкладатися лише у прибуткові проекти;

6. джерела погашення боргу мають бути чітко визначеними і реаль­ними;