Сутність і стан фінансового вирівнювання

 

У межах кожної, навіть незначної за розмірами, країни завжди спо­стерігаються об'єктивні розбіжності у фінансовому потенціалі окремих територій, особливості складу та обсягів дохідної бази бюджетів, а отже, й можливостей задоволення різноманітних місцевих потреб. Головними загальноекономічними причинами, які зумовлюють регіональні відмін­ності у формуванні доходів і фінансуванні видатків місцевих бюджетів України, є:

нестабільність і неузгодженість законодавства з питань фінансів, бюджету, податків;

щорічні зміни складу доходів і видатків бюджетів;

невизначеність цілей та пріоритетів фінансового вирівнювання;

відсутність протягом тривалого часу (до 2001 р.) стабільного, нау­ково обґрунтованого і прозорого механізму бюджетного регулювання;

нераціональне розташування мережі бюджетних установ;

непослідовна політика щодо передачі соціально-культурних об'єк­тів з державної у комунальну власність;

відсутність зацікавленості органів місцевого самоврядування в до­датковій мобілізації надходження доходів до місцевих бюджетів, спо­живчі тенденції у витрачанні бюджетних коштів.

За результатами досліджень, регіональна диференціація доходів і видатків з місцевих бюджетів України насамперед зумовлена відмін­ностями у рівнях соціально-економічного розвитку територій, що пов­ністю відображається на обсягах валової доданої вартості, створеної в регіоні.

У зв'язку з цим як доходи, так і видатки місцевих бюджетів окремих регіонів України мають досить значні відмінності. Тому виникає потре­ба у проведенні фінансового вирівнювання, яке спрямоване на нівелю­вання (у певних межах) таких відхилень, тому що їх наявність створює неоднакові умови для надання державними органами економічних, со­ціальних, адміністративних та інших послуг. Як відомо, в Конституції України закріплені рівні можливості для всіх громадян у здійсненні своїх прав, незалежно від того, на якій території вони проживають. Спла­чуючи однакові податки, громадяни в праві розраховувати на однако­вий рівень надання суспільних послуг, фінансування яких забезпечу­ється переважно за рахунок бюджетних коштів.

Термін "вирівнювання" в українському законодавстві вперше з'явив­ся у 1995 р. у Законі України "Про бюджетну систему України" (ст. 16), Пізніше він трансформувався в "бюджетне вирівнювання" в Законі Украї­ни "Про місцеве самоврядування в Україні" від 20 травня 1997 р. (ст. 1). На практиці часто застосовується поняття "фінансове вирівнювання"

Плутанина у використанні цих термінів спричинена відсутністю чітко­го тлумачення поняття, яке свого часу не було здійснене у відповідних законодавчих актах. В економічній літературі іноді можна спостерігати ототожнення фінансового вирівнювання з бюджетним регулюванням. У Бюджетному кодексі України також немає визначення цього поняття, а застосовуються терміни "дотація вирівнювання" і "коефіцієнт вирів­нювання".

Ми вважаємо, що під фінансовим вирівнюванням слід розуміти при­ведення у відповідність витрат бюджетів (за економічною і функціо­нальною класифікаціями) до гарантованого державою мінімального рівня
соціальних послуг на одного мешканця; ліквідацію значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків за окремими територіями. Але,
враховуючи, що нині у нас не розроблено і законодавчо не визначено дер­авні соціальні гарантії, метою фінансового вирівнювання є наближення видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного на­селення до середнього рівня видатків, який є у країні.

Фінансове вирівнювання — приведення у відповідність ви­трат місцевих бюджетів (за економічною та функціональною кла­сифікаціями) до гарантованого державою мінімального рівня со­ціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспро­порцій у здійсненні бюджетних видатків за окремими територіями.

З'ясування сутності й механізму здійснення фінансового вирівнюван­ня як у нашій, так і в зарубіжних країнах свідчить, що його слід роз­глядати не лише як діяльність у межах бюджетної системи, пов'язану з перерозподілом бюджетних ресурсів. У широкому розумінні фінансове вирівнювання відображає процеси політичного, економічного і соціаль­ного значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні за­вдання щодо забезпечення динамічного зростання економіки, розвитку продуктивних сил, поліпшення добробуту населення, усунення розбіж­ностей у рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних проблем тощо. Усе це надає фінансовому вирівнюванню виняткового значення і зумовлює його особливе місце у фінансовій системі, і в тому числі у міжбюджетних відносинах.

Гарантування всім громадянам рівних прав і свобод, зокрема таких як право на соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту, охо­рону здоров'я тощо, вимагає фінансування відповідних видатків з бю­джетів усіх адміністративно-територіальних одиниць із застосуванням єдиних підходів щодо їх кількісного виміру.

Сформульовано сутність стимулювання розвитку регіонів як комплексу правових, організаційних, наукових, фінансових та інших заходів, спрямованих на досягнення сталого розвитку регіонів на основі поєд­нання економічних, соціальних та екологічних інтересів на загально державному й регіональному рівнях, максимально ефективного використання потенціалу регіонів в інтересах їх жителів і держави в цілому. Метою стимулювання розвитку регіонів визнано:

— забезпечення сталого розвитку регіонів в інтересах усієї України,
підвищення рівня життя населення, подолання бідності та безробіття,
формування середнього класу;

— ефективне використання економічного, наукового, трудового по­тенціалу, природних та інших ресурсів, а також особливостей регіонів
для досягнення на цій основі підвищення рівня життя людей, оптималь­ної спеціалізації регіонів у виробництві товарів і послуг;

— створення рівних умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів України;

— забезпечення додержання визначених державою соціальних гарантій для кожного громадянина незалежно від місця його проживання;

— подолання депресивного стану окремих територій, своєчасне і комп­лексне розв'язання проблем охорони довкілля.

У Законі від 8 вересня 2005 р. узагальнені такі основні засади, на яких має формуватися стимулювання розвитку регіонів у нашій країні

збалансування загальнодержавних, регіональних і місцевих інте­ресів розвитку, визначення державою з урахуванням пропозицій орга­нів місцевого самоврядування науково обґрунтованих пріоритетних напрямів регіонального розвитку;

програмно-цільовий підхід до розв'язання проблем соціально-еко­номічного розвитку, створення сприятливого інвестиційного середови­ща в регіонах;

максимальне наближення послуг, що надаються органами держав­ної влади та органами місцевого самоврядування, до споживачів цих послуг;

концентрація на конкурсній основі коштів державного бюджету України, місцевих бюджетів, а також інших ресурсів з метою досягнен­ня найбільш ефективного їх використання для цілей регіонального роз­витку;

— співробітництво та взаємна відповідальність центральних і місце­вих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, нау­кових і громадських організацій та інших суб'єктів у виконанні завдань
регіонального розвитку.

У документі вперше у вітчизняному законодавстві дано тлумачення терміна "регіон", під яким у Законі розуміється територія Автономної

Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя. Крім того, визна­чено сутність поняття "депресивних територій", їх класифікація та вка­зані показники розвитку, за якими території набувають цього статусу.

Депресивна територія — це регіон чи його частина (район, місто обласного значення або кілька районів, міст обласного зна­чення), рівень розвитку яких за показниками, визначеними в за­конодавстві, є найнижчим серед територій відповідного типу.

Депресивні території поділяють на такі групи:

регіони;

промислові райони — райони, в яких частка зайнятих у промисло­вості перевищує частку зайнятих у сільському господарстві;

сільські райони — райони, в яких частка зайнятих у сільському господарстві перевищує частку зайнятих у промисловості;

міста обласного значення.

Статус депресивної надається території з метою створення правових, економічних та організаційних засад для вживання органами держав­ної влади та органами місцевого самоврядування особливих заходів для стимулювання розвитку таких територій.

Депресивними визнаються:

регіони, у яких протягом останніх п'яти років середні показники валової доданої вартості на одну особу є найнижчими;

промислові райони, у яких протягом останніх трьох років середні показники рівня безробіття, зайнятості у промисловості є найвищими, обсяг промислового виробництва на одну особу та рівень середньої за­робітної плати найнижчі;

сільські райони, у яких протягом останніх трьох років щільність сільського населення, природний приріст населення найнижчі, найви­ща — частка зайнятих у сільському господарстві, обсяг виробництва сільськогосподарської продукції на одну особу та рівень середньої за­робітної плати є найнижчими;

міста обласного значення, у яких протягом останніх трьох років є найвищими середні показники рівня безробіття, зокрема довготрива­лого безробіття, та найнижчим рівень середньої заробітної плати.

Депресивними визнаються промислові та сільські райони, а також міста обласного значення, названі показники розвитку яких відповіда­ють одночасно всім зазначеним вище критеріям.

Визначення вихідних понять і критеріїв депресивності територій ство­рює необхідні передумови для практичного втілення основних принципів державного стимулювання регіонів, задекларованих у законодавстві:

об'єктивність і відкритість визначення територій для державного стимулювання їх розвитку;

одночасна концентрація зусиль і коштів на відносно невеликій кількості територій з метою досягнення максимального соціально-економічного розвитку;

— неприпустимість використання цільової державної підтримки для
і фінансування поточних потреб територій;

— максимальне використання можливостей самих територій у розробці та реалізації системи заходів з подолання депресивності.

Основними формами державної підтримки регіонів з метою стиму­лювання розвитку депресивних територій є:

цільове спрямування державних капітальних вкладень у розвиток виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури;

надання державної підтримки, у тому числі фінансової, малим підприємствам, сприяння формуванню об'єктів інфраструктури розвит­ку підприємництва (бізнес-центри, бізнес-інкубатори, інноваційні та кон­салтингові центри, венчурні фонди тощо);

спрямування міжнародної технічної допомоги на розв'язання акту­альних соціально-економічних та екологічних проблем, а також здій­снення інших заходів;

сприяння зайнятості населення, забезпечення цільового фінансу­вання програм перекваліфікації та професійного розвитку трудових ре­сурсів, стимулювання трудової міграції, удосконалення соціальної сфе­ри, зокрема житлового будівництва, охорони здоров'я та довкілля;

надання іншої державної підтримки.

У Законі України "Про стимулювання розвитку регіонів" визначено порядок фінансування заходів щодо стимулювання їх розвитку та подо­лання депресивності територій. Так, указано, що фінансування прово­диться за рахунок коштів, передбачених на цю мету в законах України про державний бюджет та рішеннях про місцеві бюджети (Автономної Республіки Крим, обласних, міських, міст Автономної Республіки Крим обласного і республіканського значення та районних бюджетів, інших джерел відповідно до законодавства).

Обсяги фінансування реалізації угод щодо регіонального розвитку та виконання програм подолання стану депресивності територій мають щорічно передбачатися у проектах державного бюджету України та рі­шеннях про місцеві бюджети відповідними бюджетними програмами.

Важливою нормою Закону від 8 вересня 2005 р. є встановлення гра­ничних обсягів фінансування заходів щодо стимулювання розвитку ре­гіонів. Указано, що сума коштів, яка передбачається на фінансування всіх програм подолання депресивності територій протягом одного року з державного бюджету, не може бути меншою, ніж 0,2 % дохідної ча­стини державного бюджету за відповідний період. Проте дія цієї норми на 2006 р. призупинена.

Під час визначення обсягів коштів, призначених для стимулювання розвитку регіонів і подолання депресивності територій, не повинні враховуватися суми дотацій вирівнювання та субвенцій, що спрямовують­ся на виконання органами місцевого самоврядування власних і наданих законом повноважень органів виконавчої влади, а також кошти, що спря­мовуються згідно із законодавством на ліквідацію наслідків надзвичай­них екологічних ситуацій, техногенних катастроф і стихійного лиха.

Вивчення положень Закону України "Про стимулювання розвитку регіонів" дає можливість зробити висновок щодо виняткового їх значен­ня у процесі формування в Україні ринкової, соціально орієнтованої економіки, де будуть створені рівні можливості для динамічного роз­мітку всіх адміністративно-територіальних утворень.

Вирішення завдань фінансового вирівнювання досягається за допо­могою певної системи форм і методів державної підтримки, проте цен­тральне місце в ній займають процедури бюджетного регулювання і фі­нансової допомоги територіям у вигляді бюджетних трансфертів.