Доходи та видатки локальних урядів

 

Наприкінці XIX ст. відбулося остаточне організаційне оформлення інституту місцевого самоврядування і визначення кола завдань місце­вої влади зарубіжних країн. У XX ст. відбувався процес зміцнення пози­цій місцевого самоврядування, що відповідало загальносвітовим тен­денціям посилення демократичних засад суспільного життя і децентра­лізації державної влади. Закономірно, що такі процеси супроводжува­лися зростанням обсягів фінансових ресурсів, які надходили у розпоря­дження органів місцевого самоврядування і зосереджувались, головним чином, у місцевих бюджетах.

Основні чинники, які зумовили збільшення видатків місцевих бю­джетів зарубіжних країн, були такі:

1. відбувалося поступове і неухильне розширення кола завдань, ви­рішення яких покладалося на місцеву владу;

2. швидкими темпами зростало населення міст, що вимагало біль­ших затрат на соціально-культурні та побутові потреби, фінансування яких переважно здійснюється з місцевих бюджетів;

3. прискорилася урбанізація населених пунктів, внаслідок якої знач­но зросли витрати місцевої влади на утримання доріг, освітлення, при­бирання території тощо;

4. підвищувалася роль місцевої влади у відтворенні робочої сили (фі­нансування обов'язкової початкової і середньої освіти, допомога та пра­цевлаштування безробітних, кількість яких збільшувалась, та ін.);

5. посилилась соціальна орієнтація економіки більшості ринкових країн, що передбачало зростання обсягів коштів, які спрямовувались на допомогу соціально незахищеним верствам населення, в тому числі за рахунок місцевих бюджетів;

6. погіршилося екологічне становище загалом у світі, що також вима­гало додаткових витрат на охорону навколишнього природного середо­вища, попередження і подолання наслідків екологічних катастроф;

7. відбулася регіоналізація економічних та соціальних процесів (піс­ля Другої світової війни), надавалася допомога депресивним територіям з відповідною передачею їм додаткових коштів.

Названі тенденції суспільного розвитку сприяли збільшенню загаль­них обсягів фінансових ресурсів, що надходили у розпорядження місце­вої влади, а також на визначення пріоритетів щодо їх витрачання, тоб­то на структуру видатків місцевих бюджетів.

Окрім того, в економіці розвинутих ринкових країн спостерігалися й інші тенденції. Так, протягом першої половини XX ст. внаслідок Пер­шої та Другої світових війн відбулося зменшення частки фінансових ре­сурсів органів місцевого самоврядування порівняно з тими, що акуму­лювались на загальнодержавному рівні у зв'язку з винятковою важли­вістю завдань, які вирішували на той час уряди більшості європейських країн. У другій половині XX ст. намітилась протилежна тенденція — до збільшення обсягів ресурсів, зосереджених на місцевому рівні, яка була зумовлена поступовим відновленням позицій місцевого самоврядуван­ня, втрачених під час світових воєн, а в наступні роки — розвитком про­цесів децентралізації влади та посиленням автономії органів місцевого самоврядування.

Протягом останніх десяти ро­ків частка видатків бюджетів громад країн Європейського Союзу стосов­но валового внутрішнього продукту зазнала деяких коливань, проте ни­ні стабілізувалась і в середньому становить 10,2 % ВВП. Найвище зна­чення цього показника характерне для таких Скандинавських країн як Данія (33,2 %) і Швеція (25 %); у Чехії, Франції, Ірландії, Італії, Угор­щині, Нідерландах, Польщі, Фінляндії, Великій Британії, Ісландії та Норвегії він перевищує середній по європейській зоні рівень (від 10,2 до 19,7 %).

Таблиця 12.3

Послуги муніципалітетів

 

Франція	окремі види соціаль­них послуг, утримують шляхи та вулиці, здійснюють забезпечення кад­рами
Нідерланди	охорони здоров'я, осві­та, житлове будівництво, модернізація міст, культура, охоро­на правопорядку, громадські роботи
Іспанія	здійснюється санітарний контроль, освітлення вулиць, утримуються парки і сади у містах, кладовища, місцевий транспорт, надається допомога бід­ним, фінансується міська автоінспекція, проводяться виставки і змагання
Італія	утримується санітарна, медична, комунальна служби, місцева поліція, міський тран­спорт, школи, надається державна допомога, фінансується житлове будів­ництво, громадські роботи, ринки та ярмарки, спорт, розважальні та культурні об'єкти
Швеція	Здійснюють соціальне за­безпечення, організовують догляд за літніми людьми, фінансують до­шкільні заклади, обов'язкову освіту, рятувальні служби, громадську охорону здоров'я і довкілля, розваги, мистецтво, спорт, житлове будів­ництво, каналізацію, електро-, газо- і водопостачання.

 

 

Роль і значення органів місцевого самоврядування зарубіжних країн у вирішенні найважливіших проблем суспільного життя закономірно відображаються на обсягах ресурсів, які в результаті перерозподілу ва­лового внутрішнього продукту акумулюються у місцевих бюджетах. У табл. 12.4 наведено дані щодо частки доходів і видатків місцевих бю­джетів у зведених бюджетах країн Європейського Союзу в 2004 р., з яких видно, що найвищі показники характерні для всіх Скандинав­ських країн, а також для окремих європейських країн, для яких харак­терний високий рівень розвитку інституту місцевого самоврядування, що передбачає забезпечення локальних урядів достатніми фінансовими ресурсами, необхідними для надання ними широкого кола високоякіс­них місцевих послуг. Зміщення акцентів у пропорціях розподілу ресур­сів бюджетної системи на користь місцевих бюджетів свідчить про на­явність широких можливостей в органів місцевої влади ефективно вирі­шувати ті завдання, які на них покладаються. Так, у 2004 р. більше як 60 % доходів зведеного бюджету Данії зосереджувалось у місцевих бю­джетах, в Іспанії — 52, у Швеції, Німеччині, Ірландії, Бельгії — понад 40, від 30 до 38 % — у Фінляндії, Нідерландах, Австрії, Італії, Норвегії та Польщі.

Таблиця 12.4.

Частка доходів і видатків місцевих бюджетів у зведе­них бюджетах країн Європейського Союзу у 2004 р., %*

Країна	Видатки	Доходи
Данія	60,3	57,9
Іспанія	52,1	52,2
Швеція	44,2	43,3
Німеччина	43,1	43,7
Ірландія	42,4	41,2
Бельгія	42,0	42,3
Фінляндія	38,5	35,9
Нідерланди	35,1	35,8
Австрія	34,1	35,7
Італія	32,5	32,8
Норвегія	30,5	23,8
Польща	30,3	33,1
Ісландія	29,8	27,4
Велика Британія	29,0	31,2
Чехія	28,5	30,5
Латвія	28,1	28,6
Литва	26,8	28,4
Угорщина	25,9	28,5
Естонія	24,8	23,3
Франція	20,3	21,5
Словенія	19,6	20,3
Словаччина	17,5	19,6
Люксембург	13,0	13,0
Португалія	12,8	13,9
Греція	6,0	7,2
Кіпр	4,5	4,6
Мальта	1,5	1,7

 

Зміни, які відбувалися протягом останніх десятиліть у взаємовідно­синах між центральною та місцевою владою, знайшли закономірне ві­дображення у формуванні дохідної бази місцевих бюджетів. У переваж­ній більшості європейських країн основу дохідної бази місцевих бю­джетів становлять податкові надходження. У складі податкових дохо­дів місцевих бюджетів, як правило, переважають місцеві податки, до яких у більшості країн віднесено майнові, місцеві прибуткові, промис­лові, податки на професію, а також численну групу невеликих за фіс­кальним значенням податків, які відображають політику місцевих ор­ганів влади (екологічні, на полювання, на собак тощо).

Доходи місцевих бюджетів переважно форму­ються за рахунок непрямих податків (з обороту, продажу, імпорту) в Австрії, Бельгії, Греції, Ірландії, Іспанії, Італії, на Кіпрі, в Німеччині, Нідерландах, Португалії, Франції і прямих податків (з прибутку кор­порацій, з доходів фізичних осіб, з нерухомості) у Великій Британії, Данії, Естонії, Латвії, Литві, Люксембурзі, Польщі, Угорщині, Сло­венії, Словаччині, Фінляндії, Швеції. Якщо частка непрямих податків у податкових надходженнях бюджетів громад має значну диференціа­цію — від 1 до 100 %, то частка прямих податків і, зокрема податків на майно, коливається лише в межах від 15 до 100 %, що свідчить про пріоритетне їх використання у місцевому оподаткуванні. Податки на ка­пітал (на спадщину, дарування, приріст капітальної вартості та ін.) не відіграють суттєвої фіскальної ролі у формуванні дохідної бази місце­вих бюджетів за винятком декількох з розглянутих країн: Греції та Іспа­нії, де вони відповідно становили у 2004 р. 8,4 та 6,8 % податкових над­ходжень бюджетів громад.

Отже, склад податкових доходів місцевих бюджетів зарубіжних країн має достатньо значні відмінності, зумовлені особливостями національ­них систем оподаткування. У Великій Британії та Австралії місцеві по­даткові надходження майже повністю формуються за рахунок одного майнового податку, що є винятком із загальнопоширеної практики міс­цевого оподаткування із застосуванням великої кількості дріб'язкових податків, які створюють у платників враження невеликого податкового тягаря. Майнові податки відіграють суттєву роль у доходах місцевих бюджетів таких країн, як Канада (91,3 % місцевих податкових надхо­джень), Нова Зеландія (90,3), Мексика (86,7), СІЛА (71,8 %) таін.

Основи організації фінансів місцевих органів влади у зарубіжних країнах доходів місцевих бюджетів відіграють муніципальні прибуткові по­датки: у 2004 р. за їх рахунок було забезпечено 100 % місцевих подат­кових надходжень у Швеції, 95 % — у Фінляндії, 93% — у Данії, 91,4% — у Люксембурзі (див. дод. 22).

До місцевих бюджетів зарубіжних країн надходять також неподат­кові доходи, які наведені в рисунку 12.2.

Частка неподаткових надходжень в сукупних доходах місцевих бю­джетів окремих країн достатньо велика, проте їх склад та структура іноді значно відрізняються. Так, у США, Великій Британії, Швеції важ­ливе місце серед неподаткових надходжень займають доходи від підпри­ємницької діяльності та власності; у Німеччині, Бельгії та Італії значного поширення набули місцеві позики. Неухильно зростають над­ходження до місцевих бюджетів від надання платних послуг у США (за водопостачання, каналізацію, прибирання сміття), у Норвегії (за во­допостачання, каналізацію, утримання дітей у дитячих садках), Італії (шкільний збір, за використання державних земельних ділянок, місце­ві ліцензійні збори), Швеції (за енерго- і водопостачання, використання відходів). Збільшення обсягу платних послуг частково зумовлено проти­стоянням політиці підвищення податків.

 

Рис. 12.2.Неподаткові доходи місцевих бюджетів

 

 

Ще однією достатньо великою групою доходів місцевих бюджетів ринкових країн є бюджетні трансферти (гранти), тобто надходження коштів з бюджетів вищого рівня. їх частка в доходах місцевих бюдже­тів країн ЄС у 2004 р. коливалася від 20 % у Швеції до близько 60 % у Нідерландах, Ірландії та Великій Британії. Причому в сукупності бю­джетних трансфертів переважають трансферти, пов'язані з поточною діяльністю локальних урядів, порівняно незначну частку становлять ка­пітальні трансферти. Останніми роками спостерігається тен­денція до збільшення ролі бюджетних трансфертів у формуванні фінан­сових ресурсів місцевої влади, що відповідає загальному поширенню принципу субсидіарності в Європі та світі. Крім того, якщо розглядати види фінансової допомоги, яка виділяється центральним урядом, то пе­ревага все більше надається незв'язаним субсидіям над цільовими субвенціями, що, як показує досвід, не обмежує самостійності органів міс­цевого самоврядування і сприяє розвитку їхньої ініціативи, активізує діяльність щодо задоволення потреб населення територіальних громад.

Національні особливості розвитку кожної країни зумовлюють різно­манітність взаємовідносин між центральними та місцевими органами влади у сфері розподілу дохідних джерел між державним і місцевими бюджетами, у застосуванні тих чи інших форм надання фінансової допомоги місцевій владі. Так, у Великій Британії, де самоврядування не набуло значного розвитку, лише 14 % сукупних доходів у 2004 р. фор­мувалося з податкових надходжень, а більше 60 % — за рахунок дер­жавних субсидій та субвенціи, що свідчить про залежність місцевого самоврядування від центрального уряду. Водночас у Швеції, де в резуль­таті проведених реформ було досягнуто високого ступеня децентраліза­ції й автономії місцевої влади, можна спостерігати протилежне співвід­ношення: власні податкові надходження в доходах місцевих бюджетів становлять 65 % і лише 20 % — державні субсидії.

Таблиця 12.5

Структура видатків бюджетів громад окремих країн Європейського Союзу у 2004 р., % *

 

Видатки	Велика Британія	Данія	Іспанія	Німеччина	Італія	Норвегія	Франція	Фінляндія	Швеція	Португалія	Австрія	Нідерланди
Громадське управління	8,9	3,9	34,4	14,3	12,9	9,7	17,9	13,2	10,8	27,7	16,5	16,7
Громадсь­кий порядок і безпека	11,5	0,3	8,0	4,5	1,7	ІД	2,8	2,0	0,9	1,6	2Д	6,0
Економічна діяльність	8,5	5Д	11,3	11,5	15,2	5,7	13,4	6,6	5,3	23,3	14,3	15,5
Охоронанав­колишнього середовища	4,5	0,9	10,5	5,9	4,7	3,8	5,8	0,7	0,8	7,8	2,6	4,3
Житлово-комунальне господар­ство	3,3	0,6	12,5	6,6	5,0	5,2	15,3	0,7	2,8	12,5	3,0	6,5
Охорона здоров'я	0,0	21,1	1,6	2,0	42,3	16,5	0,6	27,6	27,1	4,0	18,5	1,8
Дозвілля, спорт, куль­тура і ми­стецтво	3,3	2,7	10,3	6,5	3,6	5,5	10,2	4,6	3,1	12,2	7,3	7,1
Освіта	30,5	13,5	зд	16,4	10,2	28,6	17,7	20,1	21,6	8,4	16,5	26,1
Соціальний захист та со­ціальне за­безпечення	29,6	51,7	8,3	32,2	4,4	23,9	15,3	24,6	27,6	2,4	19,1	16,1

 

Використання ресурсів місцевої влади, як і формування їх дохідної бази, загалом визначається ступенем децентралізації влади в країні, рівнем розвитку місцевого самоврядування та його фінансовою автоно­мією. Неабиякий вплив на склад видатків місцевих бюджетів має полі­тика, яку проводить центральний уряд країни. Нині спостерігається чітко окреслена соціальна спрямованість у витрачанні коштів місце­вих бюджетів. Найбільшими групами видат­ків місцевих бюджетів більшості зарубіжних країн є ті, що пов'язані із задоволенням першочергових життєвих потреб громадян, — утримання закладів освіти, охорони здоров'я, соціальний захист та соціальне за­безпечення, проведення дозвілля, спорт, культура і мистецтво, житло­во-комунальне господарство. На фінансування цих потреб витрачається в межах 90 % коштів місцевих бюджетів таких країн, як Данія, Кіпр; близько 80 % — у Фінляндії, Швеції, Норвегії, Ірландії, Литві; від 60 до 70 % — у Великій Британії, Німеччині, Франції, Італії, Австрії, Латвії, Словаччині.

Причому в країнах із соціально орієнтованою економікою частка ви­датків соціального спрямування (освіта, охорона здоров'я, соціальний за­хист та соціальне забезпечення населення) досягає максимального зна­чення (Данія — 86 %, Швеція — 76, Фінляндія — 72, Норвегія — 69 %), у федеративних державах і країнах, де місцеве самоврядування обме­жене, — перебуває на середньому рівні (Австрія — 54 %, Німеччина — 51, Велика Британія — 60 %), а в найбільш централізованій країні — Франції й автономій державі — Іспанії з нерівномірно розвинутим само­врядуванням, частка видатків з місцевих бюджетів, які мають соціаль­не спрямування, є найнижчою (Франція — 34, Іспанія — 13 %).

Якщо розглядати місце інших видатків, то можна зазначити, що пе­реважання однієї чи другої групи також зумовлюється національними особливостями країн, розмежуванням повноважень між рівнями влади, яке склалося протягом тривалого історичного періоду. Достатньо ваго­мими є видатки з місцевих бюджетів, пов'язані із забезпеченням гро­мадського управління (від 3,9 % в Данії до 34,4 % в Іспанії); витрати, зумовлені житловим будівництвом та створенням комунальних зруч­ностей (12—15 % в Іспанії, Португалії і Франції); проведенням розва­жальних, культурних, спортивних та релігійних заходів (більше 10 % в Іспанії, Португалії і Франції), здійсненням економічної діяльності (від 5 до 23 %); охороною громадського порядку (від 1 до 11 % сукупних ви­датків).