Зарубіжний досвід функціонування місцевих бюджетів та можливість його використання у вітчизняній практиці

Підписання Україною Європейської хартії про місцеве самоврядування вимагає втілення закладених у цьому документі принципів, одним із яких є достатність фінансування для ефективного виконання завдань, покладених на місцеві органи влади.

Сьогодні механізм формування місцевих бюджетів в Україні не став дієвим стимулом ефективного господарювання. Близько 1/3 доходної частини цих бюджетів формується за рахунок трансфертів з державного бюджету, що ставить соціально-економічний розвиток регіону в жорстку залежність від цього показника. У таких умовах в органів місцевої влади відсутня мотивація щодо нарощування власної дохідної бази. Це не випадково, адже зрозуміло, що жодні права та автономія місцевих органів влади не можуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не будуть підкріплені реальними, чітко визначеними і, по можливості, стабільними джерелами фінансових ресурсів. У зв’язку з цим значний інтерес для України представляє узагальнення досвіду бюджетного процесу в країнах з розвинутим інститутом місцевого самоврядування.

Питання, пов’язані з розробкою теоретичних і практичних засад функціонування місцевих бюджетів України, останніми роками перебувають у центрі уваги науковців, працівників органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, фінансових органів, досліджуються у працях таких вчених економістів, як В.Андрущенко, В.Базилевич, Л.Баластрик, С.Булгакова, О.Василик, М.Гапонюк, В.Геєць, А.Даниленко, М.Долішній, А.Єпіфанов, А.Загородній, О.Кириленко, Н.Костіна, В.Кравченко, М.Кульчицький, В.Лагутін, І.Луніна, М.Карлін, О.Лилик, Ц.Огонь, В.Опарін, К.Павлюк, Ю.Петленко, М.Романів, О.Романенко, І.Сало, С.Слухай, А.Соколовська, О.Сунцова, В.Суторміна, Л.Тарангул, І.Ткачук, В.Федосов, М.Чорний, І.Чугунов, В.Швець, С.Юрій та ін.

Однак, щодо висвітлення складних проблемних ситуацій функціонування місцевих бюджетів у контексті зарубіжного досвіду, у вітчизняній літературі звертається недостатня увага. Водночас питання, пов’язані з наповненням місцевих бюджетів в Україні і реалізацією бюджетних прав органів місцевого самоврядування, як і в інших країнах з перехідною економікою, набули особливої гостроти. Це обумовлено, з одного боку, становленням нової незалежної демократичної держави, а з другого – переходом від адміністративно–командної до ринкової економіки.

Метою дослідження є аналіз практики функціонування місцевих бюджетів у зарубіжних країнах і розробка рекомендацій щодо можливості її вдосконалення в Україні.

Проблеми становлення інституту самостійних місцевих бюджетів в Україні можна розв’язати завдяки використанню світового досвіду формування власних доходів місцевих бюджетів, які складають, наприклад, у Швеції та Швейцарії більш ніж 70%, в Іспанії – 50%, у Норвегії – 56% доходів місцевих бюджетів.

Розглянемо окремі аспекти вказаного зарубіжного досвіду функціонування системи самостійних місцевих бюджетів.

У країнах Організації Економічного Співробітництва та Розвитку спостерігаються значні відмінності в обсягах коштів, які надаються в розпорядження місцевих органів влади. Найвищим рівень доходів місцевих бюджетів є в скандинавських країнах: у Данії вони становлять 31,0% ВВП, у Швеції – 21,1% ВВП, далі знаходяться Фінляндія та Норвегія (відповідно 18,5% і 18,2% ВВП). Мінімальними є доходи в Греції (0,4% ВВП), тобто державні видатки майже повністю фінансуються з центрального бюджету (обсяги такого фінансування становлять приблизно 37% ВВП). Низький рівень доходів місцевих бюджетів спостерігається також у Новій Зеландії (3,8% ВВП), Південній Кореї (3,9 % ВВП), Туреччині (4,4% ВВП) та Португалії (4,8% ВВП). При цьому Греція, Південна Корея та Туреччина формують свої доходи виключно за рахунок податкових надходжень і зовсім не використовують трансфертів.

Високий рівень доходів місцевих бюджетів у скандинавських країнах забезпечується не тільки за рахунок високої частки податків (вони переважають 8% ВВП), але і трансфертів, які складають від 22% до 40% доходів. У більшості країн податки, що надходять до місцевих бюджетів, не перевищують 5% ВВП і містять місцеві податки, ставки яких визначаються як центральним урядом, так і місцевими органами влади, а також загальнодержавні податки, що розподіляються між центральним і місцевими бюджетами.

У країнах Організації Економічного Співробітництва та Розвитку найчастіше податкові надходження до місцевих бюджетів формуються за рахунок податків на нерухомість та податків на доходи (щоправда, останні можуть надходити не лише до місцевих бюджетів, а й до центрального). У деяких країнах місцеві органи влади (наприклад, землі в Німеччині, муніципалітети в Португалії) мають право змінювати податкові ставки.

Високий рівень податків, що надходять до місцевих бюджетів, не є свідченням значних податкових повноважень місцевих органів влади. Наприклад, незважаючи на низький рівень податкових надходжень до місцевих бюджетів у Великій Британії (1,4% ВВП) та в Нідерландах (1,3% ВВП), ці надходження повністю визначаються відповідними повноваження місцевих органів влади, тоді як у Норвегії при високому рівні податкових надходжень (8,5% ВВП) повноваження місцевої влади розповсюджуються лише на доходи, які складають лише 0,3% ВВП.

У 2000 р. в Україні загальний рівень доходів місцевих бюджетів зменшився до рівня інших країн із перехідною економікою, але при цьому обсяг податків залишався значно вищим (7,1% ВВП, тоді як у Польщі надходження від податків становили 3,7% ВВП). Але ці, порівняно високі, показники не є свідченням широких повноважень місцевих органів влади України щодо формування доходної частини бюджетів – насправді їхні податкові повноваження були і є дуже обмеженими. Фінансування місцевих бюджетів має залежати від того податкового навантаження, яке несуть жителі регіону. Тому, в розпорядження органів місцевого самоврядування доцільно надавати податки, база оподаткування яких не характеризується великою мобільністю і які не можна перекласти на жителів інших адміністративно–територіальних одиниць.

Великі податки з широкою податковою базою розглядаються у низці зарубіжних країн як спільні, що розподіляються в різні рівні бюджетної системи (наприклад, у Німеччині, Австрії, Канаді, Іспанії і деяких інших країнах).

Так, у Німеччині до спільних податків належать податок із корпорацій, податок із доходів фізичних осіб і податок на додану вартість; в Австрії – податок із доходів та податок на додану вартість; в Іспанії – податок із доходів фізичних осіб, податок на додану вартість. Переваги та недоліки кожного такого податку, на відміну від роздільних податків, що зараховуються тільки в той чи інший рівень бюджетної системи, однаково позначаються на різних видах бюджетів. Це дає підґрунтя позитивно розглядати поєднання роздільних і спільних податків. Тому, згідно з принципом широти податкової бази основні високодохідні податки в Україні – податок на додану вартість і податок на прибуток підприємств, на нашу думку, мають перебувати у спільному використанні органів влади різних рівнів, що значно вплинуло б на підвищення доходів місцевих бюджетів, на повноту збирання цих податків на всіх рівнях бюджетної системи, сприяючи зацікавленості в цьому місцевих органів влади.

Одним з важливих питань, яке вимагає свого вирішення в Україні, є питання про місцеві податки і збори. Відповідно до чинної в Україні системи оподаткування до місцевих податків і зборів віднесено 16 видів обов’язкових платежів. Однак, як показала практика, майже 40% від загальної кількості місцевих органів самоврядування не запровадили на власній території місцеві податки, які передбачені законодавством. Навіть за умови повного запровадження всіма органами місцевого самоврядування податків вони складуть 5– 8% їх доходів, що суттєво не зміцнить фінансову базу.

На наш погляд, вирішення цього питання можливе шляхом докорінної реформи формування системи доходів місцевих бюджетів. У більшості розвинутих країн, зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів досягалось не за рахунок розширення місцевих податків і зборів. У західноєвропейських країнах, а також у

США і Канаді існує, як правило, не більше трьох–п'яти основних місцевих податків, в тому числі тільки один, у крайньому випадку два, які забезпечують переважну частку надходжень місцевих бюджетів. Місцеві органи влади встановлюють їх розміри, порядок сплати, базу оподаткування та пільги. На практиці основними місцевими податками в Україні можуть стати податок на майно юридичних осіб та податок на нерухоме майно фізичних осіб. У порівнянні з іншими формами місцевих податків ці податки мають низку переваг. Все майно фізичних і юридичних осіб розміщене на території, що знаходиться у підпорядкуванні мі сцевих органів влади. За своєю суттю ці податки фіксовані, їх легко вирахувати та зібрати.

Однак, не можна не враховувати і негативних боків, що притаманні податкам на майно. Ці податки не користуються популярністю серед населення, хоча їм властива прозорість, що є бажаною для будь-якого податку. Виникають певні ускладнення також з оцінкою майна. Податки на майно мають тверду ставку, а це свідчить про їх регресивність, тобто величина податку не залежить від величини доходу. Разом з тим, ці податки мають менше негативних аспектів у порівнянні з іншими, як прямими, так і непрямими, податками.

Врахування інтересів населення при формуванні місцевих бюджетів сприяє підвищенню податкової моралі у суспільстві, оскільки ухиляння від сплати податків є однією з форм усвідомленого захисту громадян від деспотичної держави. У цьому сенсі показовими є результати опитувань населення скандинавських країн. Так, у Данії високі податкові ставки знаходять широку підтримку у суспільстві, оскільки населення високо цінує ті послуги, які воно отримує від держави завдяки податкам. Дослідження, проведені у Фінляндії, показали, що якість та обсяги послуг у системі охорони здоров’я, є важливішими факторами вибору місця проживання, ніж розмір податкових ставок за податками, що встановлюються місцевою владою. Багато громадян готові платити вищі податки, якщо їм буде гарантовано високу якість медичного обслуговування..

Сучасний зарубіжний досвід показує, що значного поширення набули місцеві запозичення як ефективний засіб фінансування видатків муніципалітетів. Так, у країнах Європи, де практика місцевих позик бере початок ще з кінця XIX ст., запозичення відіграють дуже важливу роль у діяльності органів місцевої влади.

Найпоширенішими за кордоном формами місцевих запозичень є облігаційні позики, кредити фінансово–банківських установ та міжбюджетні позики. У багатьох країнах, особливо європейських, держава є гарантом зобов’язань органів місцевого самоврядування, завдяки чому можна здійснювати запозичення на вигідніших для них умовах. У цих країнах рейтинг цінних паперів за місцевими запозиченнями наближається до рейтингу боргових цінних паперів держави. Надаючи гарантії за місцевими позиками, держава здійснює певні заходи для мінімізації ризику.

Багатий досвід місцевих запозичень у розвинутих країнах обґрунтовує необхідність системи обмежень запозичень, яка попереджає виникнення дисбалансу в місцевих фінансах та погіршення якості функцій, які виконують органи самоврядування. Обмеження у сфері запозичень встановлюються або центральним урядом, або регіональними та муніципальними урядами самостійно. Можуть встановлюватися як прямі обмеження – обсягу заборгованості або видатків на обслуговування боргу, так і непрямі нульові обмеження щодо використання або цільового спрямування запозичених коштів, а також щодо обсягу бюджетного дефіциту. Наприклад, у Польщі загальний обсяг прямого бору не повинен перевищувати 60% доходів бюджету.

Обмеження на щорічний обсяг запозичень для місцевих органів влади встановлюється у Великій Британії, Данії, Литві. У Німеччині та Австрії муніципалітети подають свої бюджети на затвердження до урядів зе мель. Вони можуть бути відхилені, якщо не будуть дотримані параметри запозичень. У Норвегії та Італії органи місцевого самоврядування повинні підтримувати профіцит поточного бюджету, достатній для обслуговування боргу та погашення його основної частини. У Франції не застосовують законодавчого обмеження на обсяг боргу як частки доходів бюджету або ВВП, проте діє обмеження а обсяг дефіциту бюджету на рівні 5% поточних доходів. У багатьох зарубіжних країнах при здійсненні місцевих запозичень дотримуються правила, що передбачає використання запозичених коштів лише на капітальні видатки. Такі обмеження закріплені в законодавстві Бразилії, Індії, Австрії, Швеції.

Досвід застосування кожного з описаних вище елементів є надзвичайно корисним для України, зважаючи на обмежений період здійснення запозичень. Уважне вивчення зарубіжного досвіду, екстраполяція його на вітчизняні умови дадуть змогу уникнути ускладнень, пов’язаних із залученням коштів на тимчасовій основі до бюджету, розробити дієву систему раціонального використання залучених ресурсів. Необхідність нівелювання відмінностей у фінансових потребах і фінансових можливостях регіонів зумовлюється як політичними, так і економічними причинами. Зокрема, стабільність держави спирається на підтримку більшості громадян у всіх регіонах. У нетоталітарній державі цього можна очікувати тоді, коли різні регіони несуть однакове податкове навантаження та мають досить узгоджені рівні забезпечення суспільними благами та послугами. В Україні суспільні блага та послуги, як правило, фінансуються за рахунок податків. Послугами, що пропонуються в одних регіонах, користуються жителі інших, без відповідної участі у фінансуванні витрат. “Зовнішні” ефекти, що мають місце між різними регіонами та адміністративно–територіальними одиницями, будуть тим меншими, чим одноріднішими є запропоновані цим суб’єктам суспільні блага та послуги. Тому успішне реформування міжбюджетних відносин в Україні передбачає розв’язання питань адміністративного поділу регіонів, формування раціональної кількості суб’єктів місцевого самоврядування з тим, щоб їх розміри і економічні можливості дозволяли реалізувати надані їм права в межах власних податкових надходжень. Так, у Німеччині розширення прав громад стало можливим після зміни їх середнього розміру.

У ході реформи громад у 1970-х роках їхня кількість знизилася до 8,5 тис. (у порівнянні з понад 24 тис. У 1960 р.). Аналогічні процеси укрупнення громад відбувалися в ході адміністративних реформ і в інших країнах, наприклад, у Польщі та Швеції. У Швеції за 10 років (з 1964 р. по 1974 р.) кількість муніципалітетів було зменшено у 3,6 разів: з 1006 до 278.

Оптимальний розподіл розмірів територіальних громад, у межах яких найкращим чином можуть бути враховані переваги жителів та при цьому мінімізовані витрати, є неоднаковим для різних видів благ. Наприклад, у Німеччині оптимальний розмір громад складає для загальноосвітніх шкіл 20 тис. жителів, для пожежної служби – 40 тис., для університетів – 2 млн. жителів. Можливо, у сучасних умовах розвитку економіки України ці показники будуть іншими. Тому, економічно зважений розподіл повноважень між територіальними громадами різного рівня потребує аналізу питомих витрат із надання конкретних видів суспільних благ та пошуку шляхів їх оптимізації.

Як свідчить порівняння механізмів бюджетного вирівнювання, які застосовуються в різних країнах світу, підходи, що використовуються в Україні, мають з ними багато спільного. Більше того, Україна застосовує низку елементів, які не тільки дозволяють врахувати особливості міжбюджетних відносин в інших країнах, а й забезпечують вищу, порівняно з ними, прозорість у розподілі фінансової допомоги.

Критерієм ефективності кожної конкретної моделі, зрештою, можуть виступати тільки якість та обсяг бюджетних послуг, наданих населенню. Різні країни вирішують проблему вибору моделі бюджетних відносин по–різному. Проведений аналіз засвідчив, що ефективність системи міжбюджетних відносин визначається не ступенем централізації та децентралізації бюджетної системи, не наявністю чи відсутністю регу-

люючих податків, не частками доходів та витрат центрального уряду, не обсягом і способами надання фінансової допомоги, а чітко встановленою та збалансованою системою всіх цих чинників, які точно відповідають особливостям держави.

Ефективність системи міжбюджетних відносин у розглянутих країнах досягається в результаті забезпечення адекватності дохідних джерел видатковим потребам усіх рівнів бюджетів. Сума власних доходів бюджету і переданих трансфертів дозволяє повністю виконати встановлені видаткові зобов’язання. Розподіл фінансової допомоги характеризується прозорістю і стабільністю механізму вирівнювання. Процедура розрахунку фінансової допомоги залишається незмінною протягом як мінімум трьох – п’яти років. У результаті цього кожен суб’єкт має можливість спрогнозувати свої доходи на майбутні періоди. Розмір трансферту залежить тільки від об’єктивних чинників, які впливають на видаткові потреби та дохідний потенціал бюджетів, а процедура розрахунку фінансової допомоги не позбавляє одержувачів допомоги зацікавленості у зростанні власних бюджетних доходів.

Кожна країна шукає свої шляхи розв’язання проблеми повноцінного функціонування місцевих бюджетів. Місцеве самоврядування – загальносвітове явище, виразник демократизації людської цивілізації, ознака поглиблення процесу регіоналізації територій. В ході формування місцевого самоврядування Україна, намагаючись підвищити ефективність цього процесу, повинна використовувати досвід функціонування самоврядних інститутів за кордоном.[2]