Бюджетне регулювання, його цілі та методи

 

Збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести ляше шляхом розмежування їх доходів і видатків, досягається за допо­могою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів у ме­жах бюджетної системи, шляхом надання коштів фінансово "бідним" територіям або вилучення коштів у відносно "багатих" територій.

Бюджетне регулювання — діяльність щодо збалансування державного та місцевих бюджетів.

У процесі бюджетного регулювання вирішується багато завдань, ос­новними серед яких є:

досягнення відповідності між видатками та доходами місцевих бюджетів різних видів, тобто їх збалансування;

забезпечення рівномірності в надходженні доходів для запобіган­ня затримок у фінансуванні видатків;

створення зацікавленості органів місцевого самоврядування у пов­ній мобілізації доходів на своїй території;

забезпечення самостійності використання додатково одержаних коштів у процесі виконання місцевих бюджетів;

перерозподіл бюджетних ресурсів між фінансово "багатими" та "бідними" територіями;

зв'язок обсягів одержаної фінансової допомоги з конкретними зу­силлями щодо мобілізації податків і зборів, залучення додаткових дохід­них джерел;;

здійснення фінансового вирівнювання.

У складних процесах бюджетного регулювання необхідно відокрем­лювати вертикальне і горизонтальне бюджетне регулювання (табл. 6.1).

Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення не­обхідними дохідними джерелами бюджетів різних рівнів відповідно до діючого порядку розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Вирішення цього завдання досяга­ється шляхом розмежування видатків між бюджетами і надання їм до­ходів, достатніх для фінансування визначених видатків.

Таблиця 6.1

Мета бюджетного регулювання та шляхи її досягнення

 

Властивості	Вертикальне бюджетне регулювання	Горизонтальне бюджетне регулювання
Мета	Забезпечення необхідними дохідними джерелами бюдже­тів різних рівнів відповідно до діючого порядку розмежуван­ня повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням	Ліквідація відмінностей у бюджетній забезпеченості бюджетів місцевого само­врядування (міських за категоріями міст, селищ­них та сільських), фінансо­ве вирівнювання
Досягається шляхом	Розподілу видатків між бюдже­тами і надання їм доходів, до­статніх для фінансування ви­значених видатків	Вирівнювання доходів і видатків однотипних видів місцевих бюджетів

Горизонтальне бюджетне регулювання покликане усунути роз­біжності в рівнях бюджетної забезпеченості з огляду на бюджети місцевого самоврядування (міські, селищні та сільські). Іншими словами, ос новний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фі­нансовому вирівнюванні бюджетів за територіальним критерієм. При чому горизонтальне вирівнювання здійснюється лише в межах бюдже тів територіальних громад, окремо серед міських, селищних і сільських бюджетів.

Збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджет­ної забезпеченості територій проводиться за допомогою особливих ме­тодів. Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, яким чином розмежовані доходи між рівнями бюджетної системи згідно із розподілом повноважень між державною виконавчою владою і місце­вим самоврядуванням.

Традиційно у вітчизняній бюджетній практиці використовуються на­ступні два методи бюджетного регулювання (рис. 6.2): 1) метод відсот­кових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів, які над­ходять до місцевих бюджетів (такі доходи одержали назву регулю­ючих); 2) надання фінансової допомоги бюджетам в обсязі певної визна­ченої суми (у вигляді бюджетних трансфертів).

 

 

		Державний бюджет України

 

 

Рис.6.1 Напрями бюджетного регулювання

 

Рис. 6.2. Методи бюджетного регулювання

 

Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і до­ходів був започаткований ще у 1931 р. разом із проведенням податкової реформи. Досвід багаторічного використання цього методу (особливо в умовах централізованої бюджетної системи, властивої командно-адміні­стративній економіці) обов'язково приводив багатьох економістів до висновку щодо його переваг, серед яких відзначали такі:

—збалансування місцевих бюджетів можна забезпечити із застосу­ванням гнучких дохідних джерел, тобто здійснювати його достатньо ефек­тивно;

—досягається зацікавленість місцевих фінансових органів у повній мобілізації не тільки власних дохідних джерел, але і загальнодержав­них податків, тому що визначену їх частину можна одержати лише за умови повного надходження;

—місцеві фінансові органи несуть відповідальність за своєчасне і пов­не надходження загальнодержавних податків і доходів⁹.

Результативність методу відсоткових відрахувань пояснюється зок­рема й тим, що як регулюючі доходи традиційно у нас використовують такі, що характеризуються:

—рівномірністю надходження в часі;

—достатньо великими обсягами надходжень;

—рівномірністю надходження по території країни;

—захищеністю від впливів економічних та інших факторів, які мо­гли б спричинити коливання в обсягах доходів.

Цим вимогам відповідають такі загальнодержавні податки як пода­ток на додану вартість, акцизний збір, податок на прибуток підпри­ємств і податок з доходів фізичних осіб (до 2004 р. — прибутковий пода­ток з громадян). Перелік регулюючих податків, які використовуються для збалансування місцевих бюджетів, нині став досить обмеженим (по­даток на прибуток підприємств, податок з доходів фізичних осіб), проте відповідність зазначеним вище критеріям, а також вагома фіскальна роль визначають їхню достатність у процесах бюджетного регулюван­ня. Не слід забувати, що ефективність бюджетного регулювання зале­жить не від кількості джерел, які використовуються з цією метою і на­віть не від обсягів коштів, а від гнучкості механізму перерозподілу.

При застосуванні методу відсоткових відрахувань обов'язково вини­кає запитання: які нормативи використовувати: 1) єдині для місцевих бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць, 2) єдині в межах певних груп місцевих бюджетів (наприклад, залежно від рівня по­даткового потенціалу і бюджетної забезпеченості на одного жителя), тобто групові нормативи, чи 3) індивідуальні для кожного бюджету?

 

 

Рис.6.3. Види нормативів відрахувань від регулюючих доходів

 

В економічній літературі досить поширеним є погляд на індивідуаль­ні нормативи у бюджетному регулюванні як атрибут адміністративно-розподільчої економіки з притаманними їй особливостями у побудові бюджетної системи та механізмі бюджетного регулювання. Справді, упро­довж тривалого часу в бюджетній практиці Радянського Союзу вико­ристовувались індивідуальні нормативи відрахувань від загальнодержав­них податків у доходи місцевих бюджетів, визначення конкретних обся­гів яких здійснювалося в результаті зіставлення запланованих видатків бюджетів і очікуваних доходів.

За умов ринкової економіки, на думку багатьох вчених і практиків, перевага має надаватись єдиним нормативам у бюджетному регулюван­ні, які створюють однакові умови для всіх територій. На перший по­гляд, застосування єдиних нормативів відрахувань від загальнодержав­них податків і доходів, що надходять до місцевих бюджетів, дуже зруч­не і просте з позицій практичного втілення, у процесі якого можна уник­нути процедури визначення конкретного обсягу нормативу відрахувань для кожного місцевого бюджету.

У практиці бюджетного регулювання України за роки незалежності | застосовувалися всі види нормативів відрахувань від загальнодержав­них податків (табл. 6.2). Так, у 1994 та 1997 рр. використовувались єдині нормативи відрахувань за всіма регулюючими податками. У 1998 р. була зроблена спроба розмежування податків: за державним бюджетом були закріплені непрямі, а за місцевими бюджетами — прямі податки. У 1999 р. відбулося повернення до застосування групових нормативів відрахувань. Нині перевага віддана єдиним нормативам, що більше від­повідає ринковим засадам господарювання.

Таблиця 6.2.

Нормативи відрахувань від загальнодержавних подат­ків у доходи місцевих бюджетів України

Роки	ПДВ, %	Акцизний збір, %	Податок на прибуток під­приємств, %	Податок з дохо­дів фізичних осіб,%
	14,5—100	50;100	20—100
	22,1 — 100	10;50;100	25;50;100
	20—100	20;100	70;100	50;100
	20—100	20;100		50; 100
	—	50*
	—	—
	—	10; 20; 50; 100**	30—100	25—100
2000—2011	—	100***	100****

Примітки: * Крім акцизного збору з ввезених на територію України товарів. ** Акцизний збір з вітчизняних товарів.

*** Акцизний збір з вироблених в Україні товарів (окрім акцизного збору з ви­роблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів), що сплачується платниками, які зареєстровані в Автономній Республіці Крим, до доходів бю­джету Автономної Республіки Крим.

**** Податок на прибуток підприємств комунальної власності.

Найбільш значна диференціація індивідуальних нормативів відраху­вань мала місце у розподілі податку на додану вартість (ПДВ), якому відводилася головна роль у процесі збалансування місцевих бюджетів, Застосування диференційованих нормативів відрахувань від ПДВ дава­ло можливість збалансувати місцеві бюджети з використанням незнач­них за абсолютними величинами дотацій обмеженому колу адміністра­тивно-територіальних одиниць.

Перехід до застосування єдиних і групових нормативів у бюджетному регулюванні, а також закріплення ПДВ за державним бюджетом Украї­ни загалом зумовили посилення централізації бюджетних ресурсів, збіль­шення кількості дотаційних місцевих бюджетів і зростання їхньої за­лежності від державного бюджету.

За сучасних умов важливе місце у процесі бюджетного регулювання займають трансферти. Разом із запровадженням Бюджетного кодексу Украї­ни вони стають основним методом бюджетного регулювання. Такі зміни відповідають кращому досвіду зарубіжних країн, який підтверджує ста­лу тенденцію до зростання ролі бюджетних трансфертів, що знаходить від­ображення у збільшенні їхньої частки у сукупних доходах місцевих бю­джетів.