Зміст міжбюджетних відносин та особливості їх організації

 

Одними з найважливіших і найскладніших проблем державних фінансів у кожній країні є ефективна організація відносин всередині бю­джетної системи, а саме між бюджетом центрального уряду і бюджета­ми органів місцевого самоврядування; перерозподіл бюджетних ресур­сів, зумовлений об'єктивними відмінностями в рівнях соціально-еконо­мічного розвитку окремих територій; здійснення фінансового вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій населенню неза­лежно від місця його проживання.

Концептуальні засади побудови міжбюджетних відносин загалом за­лежать від економічної системи держави і мають принципові відмін­ності за умов ринкової і командної економік. У тоталітарних країнах цент­ральне місце в бюджетній системі займає державний бюджет, у якому перерозподіляється значна частина створеного валового продукту; міс­цеві бюджети не відіграють істотної ролі і мають другорядне значення. У бюджетних системах демократичних країн акценти розставлені по-іншому: бюджет центрального уряду і бюджети місцевих влад функціонують у межах єдиної бюджетної системи на основі розподілу повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування. Причому відповідно до загальносвітової тенденції розвитку і зміц­нення інституту місцевого самоврядування та збільшення його впливу на суспільні процеси роль місцевих бюджетів у складі державних фінан­сів постійно зростає. Для бюджетної системи України характерний досить високий ступінь централізації бюджетних ресурсів, що свідчить про зосередження

Місцеві бюджети займають одне з центральних місць в еконо­мічній системі кожної держави, в них зосереджується значна части­на державних фінансових ресурсів. Місцеві бюджети є також най­більш чисельною ланкою бюджетної системи країни, вони відігра­ють важливу роль у перерозподілі валового національного продукту, фінансуванні державних видатків, перш за все, соціальної спрямованості.

основних владних повноважень на рівні центрального уряду, нерозви­неність місцевого самоврядування і слабкість його фінансової основи -місцевих бюджетів. Причому за останні роки, незважаючи на ухвален­ня низки програмних документів і нормативних актів, спрямованих на зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування, централі­зація бюджетної системи посилювалася. Так, якщо у 2002 р. до державно­го бюджету надійшло 68,6 % доходів зведеного бюджету України, а до міс­цевих — 31,4 %, то у 2004 р. це співвідношення становило 74,9 % і 25,1 %. Відповідно видатки зведеного бюджету України були профінансовані у 2002 р.: на 58,9 % — з державного бюджету і 41,1 % — з місцевих бю­джетів; у 2004 р.: на 62,1 % — з державного бюджету і 37,9 % — з міс­цевих бюджетів1.

У процесі організації міжбюджетних відносин їх суб'єктами виступають ті органи влади й управління, до компетенції яких включені пов­новаження щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів. Тому в Бюджетному кодексі міжбюджетні відносини розглядаються як відносини між державою, Автономною Республікою Крим і органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функ­цій, передбачених Конституцією України та законами України.

Міжбюджетні відносини — це відносини між державою, Ав­тономною Республікою Крим і органами місцевого самоврядуван­ня щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресур­сами, необхідними для виконання функцій, передбачених Кон­ституцією та законами України.

Міжбюджетні відносини виникають на стадії виконання бюджетів. Найважливішою передумовою їх існування є необхідність здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи, яка, у свою чергу, спричинена розбіжностями між обсягами коштів, акуму­льованих у бюджетах різних рівнів і видів, та потребою в них.

Підставою для існування міжбюджетних відносин є:

визначений у законодавстві розподіл повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування;

гарантія фінансування витрат на реалізацію наданих повноважень з боку держави органам місцевого самоврядування;

діючий порядок розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи і місцевими бюджетами різних видів;

Основою міжбюджетних відносин є розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади і місцевого самовря­дування. Проте розмежування доходів, здійснене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня не дає можливості збалансувати абсолют­но всі бюджети. Причиною цього є значні відмінності у формуванні до­щів і складі та обсягах видатків бюджетів територіальних одиниць, які мають об'єктивний характер і зумовлені:

різним рівнем економічного розвитку господарських комплексів адмі­ністративно-територіальних одиниць і їх спеціалізацією;

різноманітністю природно-кліматичних умов;

різним екологічним станом територій;

особливостями розташування населених пунктів, зокрема адміністративних центрів;

- насиченістю шляхами сполучення;

- кількістю населення, його віковим складом;

- сформованою протягом тривалого історичного періоду мережею об'єк­тів соціальної і побутової інфраструктури та їх станом тощо.

Вплив цих і багатьох інших факторів визначає різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів; різну вартість послуг, що надають місцеві органи з огляду на відмінності адміністративно-територіальних одиниць; неод­накову потребу в коштах, які спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання об'єктів соціально-культур­ної сфери і т. ін.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їх доходів та видатків, досягаєть­ся за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів у межах бюджетної системи, шляхом:

надання коштів фінансово "бідним" територіям (форми фінансової допомоги: відрахування із загальнодержавних доходів, міжбюджетні трансферти — дотації та субвенції);

вилучення коштів у відносно фінансово "багатих" територій (форми вилучення: податки та обов'язкові платежі, передача коштів з від­повідних бюджетів до державного бюджету).

Окрім перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого нерівномір­ним розвитком територій і дією інших об'єктивних факторів, між рів­нями бюджетної системи виникають відносини у процесі виконання бю­джетів: взаєморозрахунки, взаємозаліки, фінансування видатків шляхом і випуску векселів, надання бюджетних позичок та ін. Звичайно, певною і мірою існування таких форм міжбюджетних відносин — нормальне яви-\ ще, проте їх переважання порівняно з фінансовими операціями непри­пустиме

Центральне місце в міжбюджетних відносинах посідають процедури бюджетного регулювання. У Бюджетному кодексі України метою регу­лювання міжбюджетних відносин визначено забезпечення відповідно­сті між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законо­давчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень. Іншими словами, основною метою міжбюджетних відносин визнається проведення пере­розподілу бюджетних ресурсів.

Мета регулювання міжбюджетних відносин — це забезпе­чення відповідності між повноваженнями на здійснення видат­ків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень, тобто перерозподіл бюджетних ресурсів.

Організація міжбюджетних відносин і, зокрема, способи збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій значною мірою залежать від того, яким чином розмежо­вано доходи між рівнями бюджетної системи згідно з розподілом повно­важень між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуван­ням. У світовій практиці використовують такі способи розмежування доходів:

розподілу податків та інших доходів між бюджетами різних рівнів;

розподілу надходжень від податків шляхом закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних часток податку в межах єдиної ставки оподаткування;

встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних по­датків на користь місцевого самоврядування;

встановлення територіальних надбавок до місцевих податків на ко­ристь загальнодержавних органів влади.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів залежить від засад побудови бюджетної системи, які, у свою чергу, визначаються державним устроєм країни. В умовах бюджетного унітаризму, як прави­ло, використовуються другий і третій із зазначених вище способів роз­межування доходів усередині бюджетної системи. Органи місцевого са­моврядування мають власні доходи, збалансування місцевих бюджетів досягається за допомогою передачі частини зібраних на їх території за­гальнодержавних податків або наданням місцевій владі права встанов­лювати надбавки до податків (у межах, визначених центральним урядом).

Бюджетний федералізм, як правило, передбачає перший із зазначе­них вище способів розмежування доходів, тобто чіткий розподіл подат­ків та інших доходів між центральним бюджетом, бюджетами членів федерації і місцевими бюджетами. Крім того, для бюджетного федера­лізму характерна самостійність суб'єктів федерації у встановленні влас­них податків — фіскальний федералізм. При цьому надходження до­ходів можуть також розподілятися між окремими рівнями бюджетної системи відповідно до рівнів управління.

Як свідчить світовий досвід, процес формування раціональної та ви­сокоефективної (з погляду мобілізації та витрачання бюджетних кош­тів, забезпечення соціальної справедливості) бюджетної системи у феде­ративних державах вимагає тривалого часу і проходить за умов жорстокої боротьби різних груп, що лобіюють інтереси окремих територій. В
унітарних державах ці проблеми можуть бути вирішені у відносно коротші терміни, але за умови чіткого визначення цілей суспільного роз­
витку і шляхів їх досягнення. Проте потрібно враховувати, що за умов
розвитку і зміцнення місцевого самоврядування, які спостерігаються в
останні десятиліття в цілому у світі і, зокрема, в Європі, навіть в унітарних країнах все більшого поширення набувають принципи бюджет­ного федералізму.