Основи теорії місцевого самоврядування та місцевих фінансів

 

Побудова в Україні громадянського суспільства супроводжується становленням і розвитком місцевого самоврядування. У ст. 7 Конституції зазначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Для правильного розуміння цього поняття слід ознайомитися з теоретичними концепціями.

Дослідники виокремлюють такі теорії, на яких базується місцеве самоврядування:

§ теорія вільної громади;

§ господарська і суспільна теорія самоврядування;

§ державницька теорія самоврядування;

§ теорія дуалізму муніципального управління;

§ теорія соціального обслуговування.

Першою була науково обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані А. де Токвілем та його прибічниками. Вона була створена в роки Великої французької революції 1789 р.

Мета теорії вільної общини, розробленої німецькими ученими на початку XIX ст., полягала в обґрунтуванні необхідності обмеження втручання держави у світлі цієї теорії в результаті об'єднання общин за політичними і економічними ознаками в справи общин. Ключова ідея цієї теорії полягає в наявності природних прав общини так само як і природних прав людини. Теорія природних прав громади полягає в тому, що община як самоврядний територіальний колектив є так само самоцінним утворенням, як і держава, і, що община як колектив людей, які спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. А це означає, що вона має природні, невід’ємні права. Ці права общині державою не надавалися, а тому, не можуть бути нею вилучені [151, с. 36].

Теорія природних прав громади ґрунтувалась на тому, що поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади необхідно визнавати й четверту гілку влади – громадську. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічним утворенням, її право на місцеве самоврядування належить громаді через її природу. Громада має право на самостійне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає її.

Теорія вільної громади передбачає такі засади організації місцевого самоврядування:

– члени громади мають право обирати органи місцевого самоврядування;

– питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, розподіляються на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;

– місцеві (самоврядні) справи мають іншу, ніж державні справи природу;

– органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

– органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

У другій половині XIX cт. розвивається концепція федерації громад, фундаторами якої стали О. Гірке, А. Щапов, М. Яринцев. Прибічники цієї теорії висловлювали думку, що соціальною основою місцевого самоврядування є громада. Громада є інституцією, урівні з державою.

Теорія ґрунтується на таких основних положеннях:

– коло громадських справ відрізняється від справ державних;

– громада є суб’єктом прав, які належать лише їй, а тому державне втручання в її справи неприпустиме;

– органи місцевого самоврядування обирають лише члени громади;

– посадові особи органів самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Тобто в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі».

Продовженням цієї теорії стала господарська теорія місцевого самоврядування, в основу якої покладено положення, що територіальний колектив – це елемент насамперед громадянського суспільства, а місцеве самоврядування є недержавним за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава не має жодного стосунку, а саме – у місцевих громадських та господарських справах.

Суть господарської і суспільної теорії самоврядування полягає у тому, що самоврядування – це управління місцевими справами, передусім – справами господарського характеру. Суспільна теорія протиставляє місцеве суспільство державі, суспільні інтереси – політичним, наполягаючи, щоб суспільство і держава відали лише власними інтересами. Обидві теорії місцевого самоврядування базувалися на протиставленні держави суспільству.

Прибічники цієї теорії (Р. Моль, О. Васильчиков, В. Лєшков та ін.) на перше місце ставлять господарську природу органів місцевого самоврядування. Так, М. Коркунов зазначав, що громадська теорія заснована на з протиставленні місцевої спільноти державі, суспільних інтересів – політичним, за умови, якщо суспільство та держава відають лише власними інтересами.

Громадська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США, адже ця держава створювалася із громад переселенців-колоністів, які згодом об’єдналися в державні утворення – штати.

Основні положення громадської теорії місцевого самоврядування базуються на принципі визнання свободи здійснення місцевими спільнотами своїх завдань. Ця теорія являє собою логічне продовження теорії природних прав вільної громади та господарської теорії місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер вільної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування.

Згідно з цією теорією:

– органи місцевого самоврядування обираються членами територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

– повноваження місцевого самоврядування поділяються на власні і делеговані (передоручені) органам місцевого самоврядування державою;

– місцеві справи мають іншу природу, ніж державні;

– органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функції зводяться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Визначний російський представник громадської школи В. Лєшков зауважує, що центром самоврядування на Русі завжди була громада, а центр управління суспільством знаходиться не на верхніх щаблях влади, не в уряді та не в губернському правлінні, а внизу – в громаді, яку він називав «миром», «селом», «містом». Саме в громаді на засадах самоврядування люди компетентно вирішують свої проблеми.

Представники громадської теорії місцевого самоврядування розглядають громади як джерело такої публічної влади, яка є самостійною, так званою муніципальною, а не належить державі. Серед прибічників громадської теорії самоврядування О. Батанов називає Б. Чичерина, який вважав, що «… два елементи поєднуються в організації державного управління: державний та громадський». Він зазначав, що виокремлення суто державної сфери з царини приватних союзів обумовлює визнання подвійного начала в місцевому управлінні: урядового та громадського. Перше уособлює державні посади, друге – місцеве представництво.

Громадська теорія набула значного поширення і в українській політико-правовій сфері. Зокрема, збалансуванню в загальнодержавних межах місцевого самоврядування і державного управління приділяв багато уваги М. Драгоманов. Він наполягав на максимальному розширенні функцій місцевих органів влади, зміцненні їх самостійності, надійному захисті від спроб адміністративного втручання згори. М. Драгоманов висловлював думку про поділ Росії на двадцять автономних областей (штатів), між якими існував би федеративний зв’язок. Громади, повіти, землі мають бути внутрішньо незалежними, самостійними щодо іншого самоуправління.

Ідею М. Драгоманова підтримували й інші українські громадські діячі. Зокрема, як відмічав М. Коркунов, І. Франко писав, що майбутній устрій базується на якнайширшому самоуправлінні громад, повітів, країн та вільних людей, поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів.

Прибічники громадської теорії місцевого самоврядування розглядають громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, є самостійною, так званою муніципальною. Принцип дії самоврядних структур за таких умов підпорядковано гаслу: «дозволено все те, що не заборонено законом».

Аналізуючи положення громадської теорії місцевого самоврядування, зазначимо, що деякі з них мають дискусійний характер: по-перше, місцеве самоврядування не завжди ототожнюється громадським управлінням; по-друге, положення цієї теорії є досить абстрактними та не відповідають реаліям. Так, у більшості держав світу невтручання суверенної державної влади у справи громад не є абсолютним. По-третє, представники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого егоїзму, які наявні в житті кожної країни і України зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Природність і невід’ємність прав свідчить не стільки про автономію, скільки про певний суверенітет територіальної громади та її органів, а це дещо небезпечно для цілісності держави.

На протилежних позиціях ґрунтується сформована в другій половині XIX ст. державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. За цією теорією органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань. Відповідно всі повноваження територіальної громади, її органів залежать від державної влади. Одним з ключових положень цієї теорії є те, що держава вважає за необхідне делегування справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави є досить однорідною.

Відповідно до державницької теорії місцеве самоврядування не може розглядатися як інститут, рівноцінний державі. Органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади, їх функції повністю визначає державна влада. За державницької моделі місцеве самоврядування є лише адміністративним засобом здійснення управлінських функцій на місцях, переважно у сфері послуг, а також засобом прийняття важливих політичних рішень. Ця теорія найбільше поширилася в Європі, хоча в жодній сучасній державі взаємовідносини центральної і місцевої влади неможливі лише з позиції будь-якої моделі.

Представники державницької теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади; розглядають самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних суб’єктів (місцевого населення). На їх думку, таке розуміння природи місцевого самоврядування органічно поєднується з механізмом народовладдя, оскільки його коріння – у владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), обсяг повноважень – у законі, в якому віддзеркалюється державна воля народу.

Державницька теорія місцевого самоврядування була започаткована у Магдебурзькому праві. В межах загальної державницької теорії місцевого самоврядування сформувалися два головних напрямки: політичний, основоположник – Р. Гнейст, та юридичний, фундатором якого був Л. Штейн. Прибічники Р. Гнейста підстави самостійності органів самоврядування бачили в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. На думку Р. Гнейста, посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням уряду, проте – безоплатними. В безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства.

Представники юридичного напряму цієї теорії стоять на дещо інших позиціях. Так, Л. Штейн стверджував, що самоврядування є першою формою, в якій втілюється ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях виконання й управління. Він вважав, що громада – еволюціонуюча організація місцевого самоврядування, є символом вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою не буде вільним, а адміністративно-рабським народом. Державний устрій є першим, а вільне управління в громаді – другим кроком до свободи народу.

Серед сучасних теорій місцевого самоврядування не можна обійти увагою такі, як: теорія дуалізму муніципального управління, теорія соціального обслуговування, соціал-реформістські концепції та деякі інші.

Вважаємо, що найбільш систематизовано і ґрунтовно теорії місцевого самоврядування виклала О. П. Кириленко.

Прибічники соціал-реформістських муніципальних концепцій, що набули поширення наприкінці ХІХ – початку ХХ ст., виходили з можливості еволюції буржуазного місцевого самоврядування у соціалістичне. Головними вимогами цих концепцій були: наділення міської та сільської громади правами ширшої автономії та збільшення представництва населення в органах місцевого самоврядування. Створення на місцях підвалин демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері тлумачилося представниками муніципального соціалізму як докорінна зміна влади в суспільстві.

Відповідно до теорії соціального обслуговування, яка набула достатнього поширення у повоєнний час, основною метою муніципальної діяльності є добробут жителів територіальної громади, що досягається шляхом надання послуг місцевому населенню. Теорія соціального обслуговування в органах місцевого самоврядування, передусім, вбачала інститут надання господарських послуг місцевому населенню. Таке бачення місцевого самоврядування набуло поширення через повоєнну розруху та необхідність відбудови господарства й забезпечення побутових потреб громадян.

Певним синтезом громадської й державницької теорії місцевого самоврядування є громадсько-державницька теорія або теорія муніципального дуалізму, яка передбачає самостійність у суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні. Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування підтверджує, що самоврядування поєднує елементи державного та громадського начал. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави в суто громадських справах, до яких держава не має жодного стосунку, а у політичній сфері розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження.Такий підхід уособлюється в теорії дуалізму муніципального управління (громадсько-державницька теорія),яку в сучасній українській політико-правовій думці підтримує М. Орзіх.