Основні теорії (концепції) місцевого самоврядування

У цьому контексті слід зазначити, що юридичною наукою поняття місцевого самоврядування активно розробляється вже більш як двісті років. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII - першій половині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл. Саме в цей час виникають дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базуються на двох суттєво відмінних один від одного концептуальних підходах:

• уяві про місцеве самоврядування як самостійної у відношенні до держави владі;

• розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно пов’язаного з державною владою, її продовженням на місцевий рівень.

Історично першою наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади (теорія природних прав громади або громадівська теорія), основні положення якої були сформульовані маркізом д’Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень Великої французької революції та знайшли свій юридичний вияв у Законі від 14 грудня 1789 року. Пізніше вони були зведені у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції в 1790 році.

В основу теорії вільної громади було покладене положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі[15], тобто це окрема громадська влада - «pouvoir municipal» (Г. Туре).

Теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно, територіальної громади лише «природної» територіальної одиниці - такої, що утворилася природним шляхом) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним шляхом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування згідно з цією теорією є автономною щодо державної влади публічною владою - владою територіальної громади.

За теорією вільної громади основні засади організації місцевого самоврядування зводяться до того, що:

а) суб’єктом права на місцеве самоврядування визнаються лише громади «природних» територіальних одиниць, тобто територіальних одиниць, що утворилися природним шляхом - село, селище, місто (поселення). Інші територіальні одиниці мають штучне походження, вони виникли в процесі районування території держави на підставі відповідних рішень органів державної влади, в силу чого відповідні територіальні спільноти мають державне походження і не можуть посилатися на природний характер свого права на самоврядування;

б) органи місцевого самоврядування обираються членами громади;

в) питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, поділяються на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;[16]

г) місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні справи, природу;

д) органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

е) органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Найважливіші положення теорії вільної громади були втілені в Законі від 14 грудня 1789 р., муніципальна організація згідно з яким передбачала утворення представницького органу - муніципальні збори (deliberation) і виконавчо-розпорядчого органу - муніципальна адміністрація (асtіоn), які очолював мер - вища посадова особа громади.

Цікаво (з огляду на сучасний стан правової регламентації місцевого самоврядування в Україні), що Закон від 14 грудня 1789 року здійснив уніфікацію муніципального устрою - всі без винятку громади (як невеликі сільські, так і великі міські) отримали однакову муніципальну організацію під назвою «municipalite» і, як наслідок, однакові повноваження. Це дуже нагадує ситуацію в сучасній Україні, де згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» муніципальна організація також повністю уніфікована.

Законодавче втілення теорії вільної громади проіснувало у Франції недовго. Так, вже Законом від 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном була запроваджена префектуальна комунальна система, що передбачала повну залежність громади від центральної влади. Зокрема, були значно розширені повноваження мера (він набував статусу державного службовця) та виконавчо-розпорядчого органу, які підпорядковувалися префекту - представникові центральної влади, громадське майно передавалося в державну власність, скасовувався поділ повноважень на самоврядні та делеговані тощо.

Громадівська теорія поширилася також в інших країнах. Так, на конституційному рівні її положення знайшли своє відображення в Конституції Бельгії 1831 р. Ця Конституція містила окрему статтю, присвячену громадівському управлінню і, поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади, визнавала четверту гілку - муніципальну, що мала особливу «громадівську» природу.

Великий вплив ця теорія мала і в Німеччині. Зокрема, з ініціативи прусського міністра барона фон Штейна 19 листопада 1808 р. було прийнято «Прусське уложення про статути міст», основні положення якого зводилися до такого:

1. З метою децентралізації влади створюються органи місцевого самоврядування.

2. До відання місцевого самоврядування належать місцеві справи (самоврядні повноваження) та виконання окремих доручень державної влади (делеговані повноваження).

3. Система міського самоврядування включає:

• міську раду, що обирається шляхом прямих виборів таємним голосуванням;

• магістрат — колегіальний виконавчий орган, що обирається міською радою у складі бургомістра, скарбника та членів магістрату. При цьому частина членів магістрату працює на громадських засадах (почесні члени), тоді як інші є професійними службовцями. Крім того, члени магістрату не могли одночасно бути депутатами міської ради;

• бургомістра - голову представницького та виконавчого органу;

4. Право обирати депутатів міської ради надається лише тим жителям міста, які мали нерухомість на його території.

5. Державний нагляд за діяльністю громад було зведено до мінімуму.

Таким чином, муніципальна реформа фон Штейна в Пруссії сприяла становленню територіальної громади як основного суб’єкта місцевого самоврядування і привела до суттєвої децентралізації влади.

Проте, реалії політичного життя переважної більшості європейських країн першої половини XIX сторіччя, в тому числі і самої Франції, не відповідали ідеям теорії вільної громади. У суспільній свідомості ще превалювали централістські підходи до організації публічної влади, притаманні абсолютистській державі, що знайшло свій вияв як у законодавстві про місцеву владу, так і у змісті наукових доктрин місцевого самоврядування.

Зміни в правовому статусі місцевої влади обумовили появу нової - громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування.

Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правового характеру багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.

Так, практика управління на місцевому рівні однозначно свідчить, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції як приватноправового, так і публічно-правового характеру, що притаманні органам публічної влади, наприклад, прийняття загальнообов’язкових рішень, збирання податків тощо. Тобто місцеве самоврядування - це, беззаперечно, публічна влада, суть питання полягає в її природі, тобто, вона має державний чи недержавний характер.

Відповідь на це питання спробувала дати державницька теорія місцевого самоврядування, що набула поширення в середині XIX сторіччя. Її основні положення були розроблені німецькими вченими Лоренцом Штейном та Рудольфом Гнейстом.

Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Головна її суть полягала в тому, що самоврядування розглядалося як одна із форм організації місцевого державного управління. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу, тобто надані державою. Однак місцеве самоврядування здійснюється не державними особами, а самими місцевими жителями, які заінтересовані в результатах такого управління[17].

У рамках державницької теорії сформувалося два напрями: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов’язків посадовими особами органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому, місцеве самоврядування повинно здійснюватися почесними, шанованими особами родом із місцевого населення, які мають походити із заможних класів, сплачувати високі податки та здійснювати свою діяльність безоплатно.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування розглядалося Л. Штейном як територіальний колектив, який наділений статусом юридичної особи та вступає у правові відносини з державою.

У XX сторіччі поширення отримали теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ та здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань та функцій, пов’язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені продовжують відстоювати громадівську теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, наприклад, німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніципалітети виступають, у першу чергу, «природними» корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з державної влади..., скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці»[18]. Більшість вчених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв’язок місцевого самоврядування з державою, його обумовленість політикою центрального уряду. Німецький вчений Р. Граверт зазначає, що «чим повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, тим більше вони змушені абстрагуватися від місцевих особливостей та слідувати принципам державної політики»[19]. Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування відстоюється і сучасним шведським вченим С.Монтіном, який підкреслює, що з точки зору конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоуправління наділяється власною компетенцією парламентом і, в силу цього, здійснює в кінцевому підсумку «делеговану державну владу».[20]

Водночас необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема, досить важко виділити власне місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування мають як приватноправовий, так і публічний характер. Все це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить в собі елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Важливе теоретичне та практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість вчених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади[21], тобто як пряме державне управління на місцях.

Водночас висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. Так, місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму[22].

Перший підхід, як видається, більш точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад і функції та повноваження державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядатися як підстава для включення їх до державного механізму.

Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління із застосуванням різних форм - місцевого самоврядування або прямого державного управління на місцях (місцеве управління).