Історія виникнення місцевого самоврядування

Проблематика місцевого самоврядування вже тривалий час привертає особливу увагу юридичної науки, в тому числі і вітчизняної. І це не дивно, адже у міру розвитку суспільства все більшої ваги набувають питання підвищення ефективності та демократизації управління «публічними справами» на місцевому рівні, що, власне, й обумовлює об’єктивну необхідність інституту місцевого самоврядування.

Наявність значної кількості публікацій, в яких по-різному тлумачаться природа та призначення місцевого самоврядування спричиняє значне ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в системі народовладдя. В першу чергу це стосується широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки, - їм надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепціях місцевого самоврядування. В прагматичному плані в цьому немає і потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місцевого самоврядування суттєво не змінює його змісту.

Водночас ознайомлення з теоретичними основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення з точки зору кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності.

Це важливо також і для усвідомлення місцевого самоврядування як автономної по відношенню до державної влади системи управління, адже в свідомості переважної більшості громадян України ще не подолані стереотипи радянської моделі організації влади, за якої влада на місцях формально належала не територіальним громадам, а місцевим Радам народних депутатів, що разом з Верховною Радою України входили до єдиної ієрархічної системи органів державної влади, в силу чого поняття «місцеве самоврядування» досить часто ототожнюється з поняттями «місцеві органи влади», «органи місцевого самоврядування» тощо.

Крім того, слід врахувати, що саме поняття «місцеве самоврядування» має конкретно-історичне значення, його зміст зазнавав певних змін під впливом політичних, економічних, національних тощо чинників.

Насамперед слід зазначити, що як інститут публічної влади місцеве самоврядування - це продукт тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування аж до державницького періоду. Елементи місцевого самоврядування добре відомі вже з античних часів, вони застосовувалися при організації місцевого управління в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали в Законі Юлія Цезаря 45 року до н. е. Lex municipalis. Цей Закон запровадив організацію місцевої влади на засадах загального принципу самоврядування (тобто організацію муніципального устрою) і започаткував нормативне застосування термінів «муніципалітет», «муніципальний», що походять від латинського ‘municipium’ (‘Muis” - тягар, а «саріо», «rесіріо» - беру, приймаю).

Більш як за двохтисячолітню історію значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами в Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні - це обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування[6] - уповноважені громадою органи управління, що з дозволу уряду беруть на себе тягар виконання громадських завдань та функцій.

Організація муніципального устрою за Законом Юлія Цезаря 45 року до н. е. певною мірою копіювала державний устрій Стародавнього Риму. Так, основою самоврядування виступали громади, а вищим органом міського самоврядування - народні збори всіх громадян громади, які були організовані за куріальною системою. До компетенції народних зборів були віднесені вирішення загальних питань міського життя та обрання муніципальних магістратів, які утворювали муніципальну магістратуру, що здійснювала адміністративну та судову владу.

Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький орган), що налічував 100 членів.

Величезне значення для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту і системи органів влади мали комунальні революції в Західній Європі ХІ-ХІІІ сторіччя. Їх результатом стало так зване комунальне самоврядування (муніципальна організація), яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату (виконавчого органу), які були незалежними від центральної, «коронної» влади.

До чинників комунальних революцій можна віднести:

• економічні фактори - зростання виробництва та добробуту населення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і виступив суб’єктом місцевого самоврядування;

• політичні фактори - протистояння феодалів і центральної (королівської) влади, яка намагалася привернути на свій бік міста шляхом надання їм окремих привілеїв;

• демографічні фактори - різке зростання міського населення в результаті міграції селян тощо.

В епоху комунальних революцій розпочинається і систематизація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя - 1014, Феррара - 1055, Піза - 1081, Кремона - 1114) Франції (Сент-Омер - 1127, Бове - 1182, Камбре –1184, Арбуа - 1282), Англії (Лондон - 1129), метою яких було закріплення прав (в першу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північно італійських міст.

Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного-двох мерів (Франція) чи синдаків (Італія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація.

Водночас слід звернути увагу на те, що визначена хартіями структура органів міського самоврядування була надзвичайно строкатою та залежала від багатьох чинників - згоди короля чи сеньйора, співвідношення сил в міському населенні тощо[7]. Наприклад, у сучасних французьких джерелах виділяють кілька типових моделей середньовічного комунального управління:

• комунальна система північнофранцузьких міст та міст Фландрії;

• консулат південнофранцузьких комун;

• подестат середземноморських комун Франції та Італії.

Прикладом комунальної системи може слугувати організація самоврядування в місті Камбре на півночі Франції у період з 1077 по 1226 роки. Так, на чолі міського управління стояла Рада у складі 140 чоловік, що обиралася членами комуни. Рада призначала відповідальних за будівництво та облаштування міських укріплень, міських будівель громадського призначення, доріг тощо. Судову владу в місті здійснювали два трибунали - з кримінальних та цивільних справ.

Поширений на півдні Франції та в деяких районах Італії консулат став наслідком більш сильного, ніж у Центральній та Північній Європі, впливу римського муніципального права. Він виникає в кінці XI ст. в процесі боротьби ремісницьких організацій проти влади сеньйорів і характеризується більш складною структурою міського управління. Так, виразниками народного суверенітету, носіями законодавчої влади комуни виступали народні збори, які у великих містах збиралися по окремих кварталах. А виконавча та судова влада (у багатьох містах фактично вся повнота влади) належала консулам, вибори яких, наприклад, в Тулузі, проводилися за двоступеневою системою: спочатку обиралася колегія виборщиків, а потім правлячі консули з широкими повноваженнями (встановлення розмірів податків, командування міською міліцією, керівництво громадськими роботами, організація муніципальних служб, введення на посаду цехових старост, судочинство тощо).

Подестат - це така організація комунального управління, за якої вища виконавча влада належала подесту - управляючому, який запрошувався з іншого міста та одноосібно виконував функції консулів.

Комунальне самоврядування поширювалося на всі основні сфери життя комуни[8]. Насамперед — це управління об’єктами власності комуни, включаючи укріплення, ринки, ліси, угіддя, джерела води, дороги, вулиці, площі, мости тощо.

Важлива сфера управління - комунальні служби. До виключної компетенції комун належало право встановлювати порядок роботи і тарифи за користування млинами, іншими необхідними городянам спорудами. Комуна призначала вчителів, наглядачів до сирітських будинків, лепрозоріїв.

Важливою прерогативою виконавчих органів комун був призов на військову службу, до міської міліції. Досить часто мер міста одночасно був і «генеральним капітаном міста», він командував міським військом у разі ведення воєнних дій.

Юрисдикція комуни поширювалася як на громадян, так і на всіх, хто перебував на території міста. А громадянином комуни людина могла стати лише після виконання передбачених хартією вимог (наявність нерухомості на території комуни, ценз осілості, принесення присяги тощо).

Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним обмеженням самоврядних прав комун, і починаючи від XVI сторіччя комунальне самоврядування поступово втрачає своє значення, натомість, все більшу роль в управлінні містами починають відігравати королівські урядовці - представники центральної влади на місцях. І подібна ситуація цілком відповідала філософії абсолютної поліцейської держави.