Поняття органу місцевого самоврядування, основні ознаки органу місцевого самоврядування

Пряма демократія як форма здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування має винятково важливе значення з точки зору забезпечення пріоритетного становища територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Проте на практиці переважна більшість питань місцевого значення, віднесених до сфери компетенції місцевого самоврядування, вирішується обраними громадою та іншими органами місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії.

У зв’язку з цим доцільно зупинитися на аналізі поняття «орган місцевого самоврядування» та на характеристиці їх окремих видів.

У структурно-організаційному плані орган місцевого самоврядування являє собою певним чином організований колектив людей, який характеризується ознаками, що в сукупності дозволяють відмежувати органи місцевого самоврядування від органів державної влади, інших державних та комунальних установ, громадських організацій, господарських товариств тощо.

При цьому доцільно виходити з положень Конституції України (статті 5, 19, 38 та ін.), згідно з якими органи місцевого самоврядування є самостійним видом органів публічної влади - вони не входять у систему органів державної влади. Такий підхід дозволяє виділити ознаки, що, по-перше, притаманні будь-яким органам публічної влади, в тому числі і органам місцевого самоврядування, по-друге, - специфічні ознаки органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади.

Публічно-владні повноваження - необхідний атрибут усіх органів публічної влади, що знаходить відображення в їх конституційному найменуванні - «органи державної влади», «органи місцевого самоврядування». Публічно-владний характер повноважень органів публічної влади виявляється в тому, що:

а) рішення, які приймає орган публічної влади, обов’язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадянства, органами, установами та організаціями, їх посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу;

б) для забезпечення виконання прийнятих рішень орган публічної влади наділяється необхідними матеріальними засобами;

в) виконання рішень органу публічної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-масової роботи тощо, але й можливістю застосування відповідних засобів примусу.

Своє юридичне вираження публічно-владні повноваження органу знаходять у його компетенції (лат. Соmреtentia від соmpeto - взаємно прагну, відповідаю, підходжу). Компетенція органу публічної влади - це складне правове явище, що обумовлює обґрунтування в спеціальній юридичній літературі різних підходів щодо визначення її елементів. Так, одні вчені до компетенції органу відносять його предмети відання, права і обов’язки[51], інші - функції та повноваження, предмети відання, повноваження та територіальні межі діяльності органу[52], юридично встановлені повноваження, права і обов’язки[53] або лише визначені конституцією чи законом повноваження органу[54].

У вітчизняній науці конституційного права найбільш поширеним є тлумачення поняття «компетенція органу» як сукупності його предметів відання та повноважень. При цьому предмети відання органу вказують на ті сфери суспільного життя, на які спрямована його регулююча діяльність. Це означає, що кожний орган публічної влади функціонує лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закріплюються законом. Іншими словами, предмети відання органу - це визначене законодавством коло його діяльності, питання, які згідно з законом може і повинен вирішувати відповідний орган.

Повноваженнями орган публічної влади наділяється законом не взагалі, а лише стосовно його предметів відання, тобто виключно для вирішення тих питань, що становлять ці предмети відання. Наявність у органу прав і обов’язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетентність. Слід підкреслити, що поняття «компетенція органу публічної влади» охоплює лише ті його повноваження, що спрямовані на зовнішні об’єкти управління (зовні органу). Такі повноваження отримали в юридичній літературі назву компетенційні повноваження [55].

Повноваження, які пов’язані із самоорганізацією органу (спрямовані всередину органу),- самоорганізаційні повноваження - не входять до складу його компетенції. Прикладом самоорганізаційних повноважень районної, обласної ради може слугувати її право обирати зі свого складу голову районної, обласної ради.

Особливістю повноважень органів публічної влади порівняно з правами та обов’язками фізичної особи є те, що, по-перше, орган, його посадові особи згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. По-друге, значна частина прав органу одночасно є і його обов’язками: здійснення органом одних і тих же дій стосовно одного суб’єкта може виступати як реалізація права цього органу, а стосовно іншого - як обов’язок;

Ознаками органу місцевого самоврядування (як самостійного виду органів публічної влади») є такі:

1) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування не утворюють також і власної системи органів, що суперечило б принципу автономності місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування різного територіального рівня в принципі не можуть бути підпорядковані по вертикалі. Так, у вітчизняній юридичній літературі ще вживається термін «система органів місцевого самоврядування» (наприклад, «система місцевих рад», «система виконавчих комітетів місцевих рад» тощо[56]), що, на думку окремих авторів[57], є архаїзмом радянської системи влади і не відповідає самій природі місцевого самоврядування;

2) орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань та функцій місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади). Зазначене не виключає участі органів місцевого самоврядування у реалізації завдань та функцій держави (шляхом виконання делегованих повноважень);

3) орган місцевого самоврядування становлять особи, які наділяються згідно із законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця органів місцевого самоврядування. Закони України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачають, що депутатами місцевих рад та службовцями органів місцевого самоврядування можуть бути лише громадяни України;

4) владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому, свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади (територіальних громад) та від її (їх) імені;

5) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету.

З урахуванням вищеназваних ознак орган місцевого самоврядування можна визначити як організаційно самостійний елемент системи місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, районних, обласних бюджетів і являє собою колектив громадян України — депутатів місцевої ради або службовців органів місцевого самоврядування,— створений у встановленому законом порядку для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах в інтересах відповідної територіальної громади (територіальних громад).

Види органів місцевого самоврядування визначені Конституцією України (ст. 140) та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 5, 10, 11).