Територіальна громада - базовий елемент системи місцевого самоврядування

 

Територіальна громада в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Дослідник громади в Україні І.Черкаський слушно писав: «... про початок походження цієї установи ми не знаходимо жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам’ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов’янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об’єднанні в державні спілки під зверхньою владою господарів»[43].

Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М.Грушевський. Він простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв’язки слабшали і зміцнювалися «мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної», як внаслідок поділу родин «рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв’язані спорідненням і творили громаду»[44]. За М.Грушевським, «сільській групі «родів» - дворищ досить близько відповідає громада Руської Правди - «вервь». Вона, з одного боку, не стільки не велика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, счинений на її території, з другого боку - се союз свобідний, її члени самі розпоряджають собою і укладають між собою умови» [45].

«Руська Правда» вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). У джерелах знаходимо відомості, що «Руська Правда» прямо говорить про вервь або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім указує обширна територія, яку займає вервь, що закріплено в «Руській Правді». У багатьох статтях «Руська Правда» накладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, найперше на конкретну особу - злочинця, а вервь відповідає лише тоді, коли його не знайдено. А те, що відповідальність виражається у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність.

М.Владимирський-Буданов, пояснюючи термін «вервь» писав: «... та сама одиниця провінціального поділу як у південних і в північних землях називається верв’ю (корінь слова спільний індоєвропейський worf). Тій самій одиниці відповідають і назви «сотня» не тільки в міському, але і в провінціальному поділі»[46]. Згодом, як підкреслює С.Юшков, «вервь - це архаїчний інститут, який в основних руських центрах повинен був зникнути з розвитком феодальних відносин. Замість верві стали оформлятись сільські громади»[47].

Еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями. Роль та значення громади завжди були важливими в українському суспільстві.

Наприкінці XIX ст. Іван Франко, розмірковуючи над значенням громад у політичному житті держави, писав: «... коли кожний повіт, кожний край, кожна держава складається з громад - сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, що управляють державою, краями, повітами, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, ще й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий»[48].

Протягом усього свого існування територіальна громада в Україні здійснювала низку важливих функцій, що забезпечували життєдіяльність села чи міста. Серед них найважливіші: забезпечення правопорядку на своїй території, безпека всіх членів громади та збереження рухомого і нерухомого майна, а також господарська, соціального захисту, культурно-просвітницька функції.

Функції територіальних громад не втратили актуальності і в наш час, однак жителі населених пунктів сучасної України мало що знають про територіальну громаду, її силу, авторитет, взаємодопомогу і соціальний захист. Радянський період мав інші соціальні цінності, територіальні громади замінили керовані компартією ради, і самоврядування було ліквідоване. Тоталітарний режим не міг навіть на місцевому рівні терпіти самоврядування.

І тільки Конституція України, прийнята 26 червня 1996 року, відновила територіальну громаду в Україні. Конституція України (ст.140) закріпила: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Нормативне визначення територіальної громади дається в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Безпосередньо територіальні громади можуть здійснювати самоврядування, тобто вирішувати питання місцевого значення у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань.

Пріоритет територіальної громади в системі місцевого самоврядування прямо закріплено в статті 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 6) характеризує територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.

Водночас слід зазначити, що конституційний статус територіальної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації територіальних громад, їх статусу як юридичної особи[49] тощо.

Більш того, повноваження місцевого самоврядування в чинному законодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компетенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становлення дієздатних та самодостатніх територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад не має належної демографічної, територіальної, матеріальної та фінансової основи для утримання комунальних та інших служб, необхідних для надання соціальних послуг населенню.

Все це свідчить про те, що територіальні громади в Україні значною мірою сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільностями людей, об’єднаних не лише спільною територією проживання, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їх посадовими особами.

Внаслідок цього виникають обґрунтовані побоювання, що широкі самоврядні повноваження, які декларуються Конституцією як права територіальних громад, в силу фактичної відсутності останніх та слабкої матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування можуть потрапити до рук місцевої бюрократії і здійснюватися в корпоративних інтересах. Ці обставини свідчать про доцільність розробки та прийняття окремого закону (Закону України «Про територіальну громаду»), в рамках якого можна було б чітко врегулювати всі зазначені питання статусу територіальної громади.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їх раси кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Право членів територіальної громади на участь у здійсненні місцевого самоврядування може бути реалізоване у таких формах:

· місцевий референдум;

· вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

· загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;

· колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

· громадські слухання;

· місцеві ініціативи;

· участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах місцевого самоврядування;

· інші, не заборонені законом, форми.

Правову основу місцевого референдуму, місцевих виборів, інших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування становлять Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року, «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06 квітня 2004 року, Положення про загальні збори громадян за місцем проживання, затверджене постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року та статути територіальних громад. Проте, слід зазначити, що деякі з цих актів прийняті до набуття чинності Конституцією України і тому вони сьогодні діють лише в частині, що не суперечить Конституції України. В силу цього ряд питань організації та проведення місцевих референдумів, зборів громадян за місцем проживання не має належного правового урегулювання, у зв’язку з чим на практиці виникають труднощі із застосуванням цих форм прямої демократії.

Основні ознаки територіальної громади, що закріплені в законодавстві України:

— територіальна — спільне проживання осіб (жителів), які входять у громаду на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці—село, селище, місто - ч. 1 ст. 140 Конституції);

— інтегративна — територіальна громада виникає на основі об’єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Закону У країни від 21 травня 1997р.);

— інтелектуальна — в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв’язків (основний об’єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення - ч. 1 ст. 140 Конституції України);

— майнова — територіальна громада є суб’єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад—ч. 1 ст. 142 Конституції України);

— фіскальна — члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4, 6, 15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про систему оподаткування» від 18 лютого 1997р.)[50].