Функції й повноваження місцевого самоврядування

Повноваження місцевого самоврядування можуть реалізуватися безпосередньо населенням територіальної громади, оскільки вона виступає первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень і може самостійно вирішувати будь-яке питання місцевого значення, віднесене законодавством до відання місцевого самоврядування. Саме цією позицією і обумовлена назва цього параграфу, як функцій і повноважень місцевого самоврядування в цілому, а не тільки його органів, адже в механізм їх реалізації включена вся система місцевого самоврядування, а не тільки його органи.

Деякі питання можуть вирішуватися тільки безпосередньо населенням відповідної громади, яким належить право обирати представницькі органи місцевого самоврядування і сільського, селищного, міського голову, виражати свою волю на місцевому референдумі, загальних зборах громадян, реалізувати право на місцеві ініціативи, громадські слухання, здійснювати контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Однак більшість повноважень реалізується органами і посадовими особами місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» окремо закріплює повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, посадових осіб місцевого самоврядування, розрізняючи власні й делеговані повноваження.

Власні повноваження – ті права і обов’язки, які визнає за суб’єктами місцевого самоврядування держава і які забезпечують самостійне вирішення населенням питань місцевого значення.

Делеговані повноваження – повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом (визначення Закону) з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових ресурсів, реалізація яких підконтрольна органам державної виконавчої влади.

Основні напрямки діяльності суб’єктів місцевого самоврядування можна виділити на основі аналізу природи, місця, завдань і цілей місцевого самоврядування, а також аналізу правових норм, в яких закріплено повноваження за певними сферами муніципальної діяльності. Класифікувати функції місцевого самоврядування можна за кількома критеріями, однак найбільш суттєве значення має поділ функцій за формами та сферами діяльності місцевого самоврядування. Зокрема, за формами діяльності виділяються нормотворча, установча, контрольна і правоохоронна функції. За сферами діяльності можна виділити наступні функції: забезпечення комплексного розвитку території громади; планування; бюджетно-фінансову; управління комунальною власністю й місцевими фінансами; забезпечення задоволення потреб населення у житлових, транспортних, торгових та комунально-побутових послугах; соціального захисту населення; зовнішньоекономічну; сприяння оборонній діяльності держави; розвитку охорони здоров’я, освіти, культури і спорту; природоохоронну; регулювання земельних відносин; облікову; дозвільно-реєстраційну; інформаційну.

Реалізуючи нормотворчу функцію, органи місцевого самоврядування здійснюють правове регулювання комунальних відносин в межах своїх повноважень (порядок управління і розпорядження комунальною власністю, місцевими фінансами, регулювання земельних відносин, забудови території, використання природних об’єктів місцевого значення та ін.), розробляють і приймають статут територіальної громади, регламент ради, затверджують Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади, приймають безліч нормативних актів локального характеру.

Правоохоронну функцію складають повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян на підвідомчій території. Слід відзначити, що зміст правоохоронної функції стосовно місцевого самоврядування складає охорона громадського порядку, що є необхідною умовою підтримання на території громади режиму законності, який забезпезпечується діяльністю всієї системи правоохоронних і судових органів, а також різноманітних державних служб, інспекцій, які здійснюють функції нагляду і контролю за дотриманням законодавства. Охорона громадського порядку на підвідомчій території включає, перш за все, забезпечення громадської безпеки на вулицях, транспорті, в інших громадських місцях.

До делегованих повноважень, які реалізуються виконавчими органами місцевого самоврядування під час виконання вищевказаної функції, відноситься забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності.

Відповідно до ст. 38 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до повноважень сільських, селищних, міських виконавчих органів місцевого самоврядування відноситься здійснення контролю за забезпеченням громадського порядку під час проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів.

Вирішенню завдань забезпечення законності, охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян сприяє діяльність виконавчих органів місцевого самоврядування щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання, перелік яких містить ст. 219 Кодексу України про адміністративні правопорушення (наприклад, порушення Правил охорони і використання пам`яток історії та культури, порушення тиші у громадських місцях, завідомо неправдивий виклик спеціальних служб та ін.). Крім цього, до делегованих повноважень вищевказаних органів відноситься право створення адміністративних комісій, комісій по боротьбі зі злочинністю та спрямування їх діяльності.

Реєстрація актів громадянського стану, за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад, а також вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до відання виконавчих органів місцевого самоврядування, також здійснюється в рамках реалізації правоохоронної функції, адже основне завдання нотаріальної служби полягає в тому, щоб забезпечити захист прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб.

До відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім повноважень, які були розглянуті вище, належать:

– утворення комісій у справах неповнолітніх та спостережної, спрямування їх діяльності;

– сприяння органам внутрішніх справ у забезпеченні додержання правил паспортної системи;

– вирішення спільно з відповідними органами Міністерства внутрішніх справ України питань щодо створення належних умов для служби та відпочинку особовому складу ОВС.

Реалізуючи установчу функцію, представницькі органи місцевого самоврядування на пленарних засіданнях вирішують питання щодо визначення відповідно до закону кількісного складу ради, внутрішньої структури і персонального складу комісій ради, її виконавчих органів, апарату ради та її виконавчих органів, забезпечуючи таким чином повну організаційну самостійність місцевого самоврядування.

В рамках здійснення установчої функції сільськими, селищними, міськими радами створюється відповідно до закону місцева міліція, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, затверджуються і звільняються керівники та дільничні інспектори цієї міліції. Установчий характер мають також повноваження вказаних суб’єктів щодо створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб’єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів, а також вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

Зміст контрольної функції органів місцевого самоврядування є досить об`ємним. Сюди відноситься здійснення представницькими органами місцевого самоврядування численних контрольних заходів щодо перевірки діяльності посадових осіб, виконавчих органів місцевого самоврядування і депутатів (заслуховування звітів, повідомлень, розгляд депутатських запитів, прийняття рішень про дострокове припинення повноважень посадових осіб місцевого самоврядування, діяльність тимчасових контрольних комісій місцевих рад) і навіть заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території та порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною.

Контрольна функція також здійснюється шляхом взаємного контролю радами, посадовими особами і виконавчими органами місцевого самоврядування за дотриманням правових актів органів місцевого самоврядування, участь у контролі за дотриманням законодавства на території громади (за використанням земель та інших природних ресурсів, за станом роботи щодо розгляду зверенень громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, та ін.). Наслідками цих заходів можуть виступати звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад та їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень.

Крім контрольних самоврядних повноважень органів місцевого самоврядування, можна виділити делеговані повноваження контрольного характеру, які реалізуються виконавчими органами місцевого самоврядування:

– здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв’язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об’єктів нерухомого майна усіх форм власності; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об’єктів у разі порушення екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства;

– здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів;

– здійснення контролю за станом квартирного обліку та додержанням житлового законодавства на підприємствах, в установах та організаціях, розташованих на відповідній території, незалежно від форм власності;

– здійснення контролю за забезпеченням соціального захисту працівників, зайнятих на роботах із шкідливими умовами праці на підприємствах, в установах та організаціях, а також за якістю проведення атестації робочих місць, за умовами праці та надання працівникам відповідно до законодавства пільг та компенсацій за роботу у шкідливих умовах;

– здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;

– здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації та проектів окремих об’єктів, а також може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу;

– здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів.

Для успішного досягнення цілей і завдань місцевого самоврядування, підвищення ефективності місцевого господарства, раціонального використання фінансових, трудових, природних та інших ресурсів органи місцевого самоврядування наділені певними повноваженнями, які спрямовані на забезпечення комплексного розвитку території громади.

Основою реалізації даного напрямку діяльності є раціональне і ефективне планування з цільовим і використанням бюджетних коштів, доходів від муніципальної власності, а також наявних природних ресурсів для потреб жителів. Обов’язковою умовою виступає комплексний розвиток усіх сфер життєдіяльності місцевого господарства, прогнозування розвитку території й наслідків реалізації місцевих програм.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що до повноважень виконавчих комітетів місцевих рад у сфері забезпечення комплексного розвитку території громади відносяться:

– забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

– забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі тощо;

– залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координація цієї роботи на відповідній території;

– розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях;

– залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв’язку;

– координація на відповідній території діяльності суб’єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів.

Повноваження у зазначеній сфері не є вичерпними, оскільки комплексність вирішення місцевих проблем здійснюється і шляхом комплексного соціально-економічного і культурного планування, і збалансованої фінансово-бюджетної регіональної політики, і шляхом взаємодії із підприємствами, установами, організаціями, які не перебувають у комунальній власності.

Особливі завдання щодо забезпечення комплексного розвитку території стоять перед районними і обласними радами, які виступають певними координаційними центрами соціально-економічного розвитку області, району і приймають безпосередню участь у збалансуванні місцевих бюджетів, розподіляючи державну допомогу, надають допомогу при реалізації спільних проектів територіальних громад.

В процесі своєї різноманітної діяльності органи місцевого самоврядування постійно здійснюють функцію планування, що дає можливість визначити мету, стратегії, програми розвитку, підвищити ефективність управління соціально-економічними, культурними, екологічними процесами, забезпечити комплексний підхід до вирішення проблем місцевого значення.

На відміну від організаційного планування, яке здійснюється безпосередньо апаратом органу, розробка проектів планів і програм соціально-економічного і культурного розвитку сіл, селищ, міст здійснюється виконавчими комітетами місцевих рад, (а саме відділами чи службами планування і прогнозування). В областях і районах цю функцію покладено на місцеві державні адміністрації. При цьому розробка планів передбачає всебічне техніко-економічне обґрунтування цілей і завдань, а також складення фінансового, трудового, промислового, земельного та інших балансів, необхідних для управління розвитком території.

До делегованих повноважень виконавчих комітетів у сфері планування відноситься: розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів; затвердження територіальних програм зайнятості та заходів щодо соціальної захищеності різних груп населення від безробіття.

Одним з провідних напрямків діяльності органів місцевого самоврядування виступає функція управління комунальною власністю і місцевими фінансами, адже вони складають фінансово-економічну основу місцевого самоврядування, виступають найважливішою економічно-правовою гарантією самостійності місцевого самоврядування, реальність і ефективність якого значною мірою залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для виконання покладених завдань.

Конституція України первинним суб’єктом комунальної власності визнає територіальну громаду села, селища, міста, району в місті, яка може безпосередньо або через органи місцевого самоврядування здійснювати управління комунальним рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об’єктами соціально-культурного, комунально-побутового та іншого призначення. Відповідно до чинного законодавства, територіальні громади та органи місцевого самоврядування мають право вчиняти щодо цього майна будь-які дії, що не суперечать закону. Вони мають право передавати об’єкти комунальної власності у тимчасове чи постійне користування фізичним і юридичним особам, здавати в оренду, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, укладати інші угоди. Склад та перелік об’єктів комунальної власності самостійно визначається представницькими органами місцевого самоврядування в містах, селах, селищах, а повноваження щодо управління в межах, визначених радою, майном, що перебуває у комунальній власності відповідних територіальних громад, належить до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Виконавчі органи місцевого самоврядування утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи відповідно до законодавства, визначають мету, порядок діяльності, затверджують їх статути, регулюють ціни й тарифи на відповідну продукцію та послуги створених ними підприємств, встановлюють порядок використання прибутку, їх взаємовідносини з бюджетом місцевого самоврядування.

Згідно із законодавством України, сільські, селищні, міські, районні у містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами місцевих бюджетів та іншими фінансовими ресурсами і визначають напрями їх використання. Органи місцевого самоврядування можуть утворювати позабюджетні цільові (у тому числі валютні) кошти, затверджувати положення про ці кошти, звіти про використання зазначених коштів.

Функція забезпечення задоволення потреб населення в житлових, транспортних, торгових, комунально-побутових послугах та послугах зв’язку здійснюється шляхом реалізації органами і посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо управління об’єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв’язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню, утримання і використання комунального житлового фонду і нежилих приміщень, комунального дорожнього будівництва і утримання доріг місцевого значення, організації транспортного обслуговування населення, благоустрою і озеленення території, організації, утримання і розвитку комунальних установ освіти, охорони здоров’я, культури, спорту, організації ритуальних послуг і утримання місць захоронення.

Органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень надають допомогу підприємствам і організаціям транспорту у поліпшенні використання транспортних засобів відправниками (одержувачами) вантажів і розвитку (в тому числі на пайових засадах) будівельної індустрії, об’єднують кошти підприємств, організацій (за їх згодою), а також бюджетні та позабюджетні кошти для вдосконалення транспортної мережі, будівництва вокзалів, шляхопроводів та інших об’єктів транспорту; організують взаємодію різних видів транспорту з метою більш ефективного їх використання, підвищення якості обслуговування.

Виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад на території відповідної громади уповноважені приймати рішення про організацію стоянок автомобільного транспорту, здійснення контролю за їх діяльністю відповідно до закону; затверджувати маршрути і графіки руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгоджувати ці питання стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством.

Певні повноваження мають органи місцевого самоврядування для забезпечення зв’язку в умовах надзвичайного стану. Виконавчі комітети міських, районних у містах, сільських і селищних рад надають підприємствам і об’єднанням зв’язку допомогу в ліквідації аварій, що сталися внаслідок стихійного лиха, і в усуненні їх наслідків, у придбанні необхідних матеріальних ресурсів, а також надають для цього робочу силу, транспортні та інші технічні засоби.

У разі стихійного лиха, аварій, епідемій, епізоотій та в екстремальних ситуаціях, що виникли внаслідок виробничих обставин, підприємства і об’єднання зв’язку з метою забезпечення зв’язком відбудовних робіт та недопущення розповсюдження епідемій, епізоотій через поштові відправлення за погодженням з виконавчими комітетами місцевих рад встановлюють тимчасові обмеження щодо надання послуг зв’язку населенню до закінчення ліквідації наслідків зазначених обставин.

До питань місцевого значення відноситься створення умов для забезпечення населення послугами торгівлі, громадського харчування і побутового обслуговування. Органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції планують розвиток цих галузей, здійснюють заходи щодо організації місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі, щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування і побутового обслуговування, встановлюють зручний для населення режим роботи вказаних підприємств, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.

За сучасних умов пріоритетним напрямком діяльності органів місцевого самоврядування стає функція соціального захисту населення. Конституція України визначає нашу державу як соціальну. Соціальною є така держава, яка бере на себе зобов’язання піклуватися про соціальну справедливість, достаток своїх громадян, їх соціальний захист, і головне її завдання – досягнення суспільного прогресу, який засновується на закріплених правом принципах соціальної рівності, загальної солідарності і взаємної відповідальності. Це держава, на якій лежить відповідальність за задоволення соціальних потреб членів суспільства у сфері культури, освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, охорони праці, сім`ї.

Органи місцевого самоврядування беруть активну участь у реалізації соціальної політики держави, і функція соціального захисту населення, яку вони здійснюють, спрямована, перш за все, на пом’якшення наслідків нинішнього економічного перехідного періоду, на стабільне покращення рівня життя населення, на боротьбу з бідністю, безробіттям, забезпечення достатнього життєвого рівня, особливо для соціально незахищених верств населення.

Місцеві ради також забезпечують виділення земельних ділянок інвалідам із захворюваннями опорно-рухового апарату під будівництво гаражів для автомобілів з ручним керуванням поблизу місця їх проживання.

Не менш важливим повноваженням соціального характеру є закріплене за виконавчими органами місцевого самоврядування повноваження щодо організації для малозабезпечених громадян похилого віку, інвалідів будинків-інтернатів, побутового обслуговування, продажу товарів у спеціальних магазинах і відділах за максимально доступними цінами, а також безоплатного харчування, вирішення питань про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ритуальних послуг у зв’язку з похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці, а також інших категорій малозабезпечених громадян; надання допомоги на поховання громадян в інших випадках, передбачених законодавством.

Для органів місцевого самоврядування одним з напрямків діяльності виступає здійснення зовнішньоекономічної функції. Активна діяльність нашої держави на міжнародній арені та намагання інтегруватися у світову економічну систему вимагає проведення ефективної зовнішньоекономічної політики, яка здійснюється з метою забезпечення збалансованості економіки та рівноваги внутрішнього ринку в Україні, стимулювання прогресивних структурних змін в економіці, в тому числі зовнішньоекономічних зв’язків суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності України, створення найбільш сприятливих умов для залучення економіки України в систему світового поділу праці та її наближення до ринкових структур розвинутих зарубіжних країн.

Законодавчо також закріплюється повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування щодо сприяння у створенні на основі законодавства спільних з іноземними партнерами підприємств виробничої й соціальної інфраструктури та інших об’єктів та залучення іноземних інвестицій для створення робочих місць.