Основні способи прийняття конституції

Наочним виявом i водночас пiдтвердженням якостей конституцiї як основного закону є особливий порядок її прийняття та змiни. iсторично першими способами прийняття конституцiй були установчi збори (конституцiйна асамблея, конвент тощо) i референдум. Установчими зборами прийнято чинну Конституцiю США, першу Конституцiю Францiї, чинну Конституцiю Норвегiї та деякi iншi конституцiї XIX ст. На референдум виносилася бiльшiсть конституцiйних актiв Францiї кiнця XVIII - початку XIX ст. Нерiдко референдуму тут передували розробка i схвалення конституцiй установчими зборами.

Тi самi способи прийняття конституцiй застосовуються i в наш час. Установчими зборами були схваленi або прийнятi чиннi конституцiї iталiї, iндiї, Португалiї, Болгарiї, Румунiї та iнших держав. Як спосiб прийняття сучасних конституцiй досить широко застосовується референдум. При цьому вiн звичайно виступає лише як кiнцева стадiя конституцiйної пра-вотворчостi. iнодi, як i ранiше, референдуму передує розробка i схвалення конституцiї установчими зборами (Румунiя). Досить часто проект конституцiї розробляє спецiальна комiсiя, до складу якої звичайно входять депутати парламенту (iрландiя, Данiя, iспанiя), або розробку його контролює уряд (Казахстан, Францiя, Туреччина, Росiя). У будь-якому випадку роль громадян, якi беруть участь у вiдповiдних референдумах, обмежується можливiстю проголосувати «за» або «проти» пропонованого проекту.

Історiя зарубiжних країн свiдчить про те, що роль референдуму як способу прийняття основного закону не слiд перебiльшувати. Його значення i змiст можуть бути перекрученi i навiть зведенi нанiвець шляхом рiзних манiпуляцiй правлячих кiл, активного впливу їх на масову полiтичну свiдомiсть. Немає прямої залежностi мiж використанням процедури рефе-рендуму i демократичнiстю самої конституцiї. Головним фактором тут виступає розклад полiтичних сил у суспiльствi на момент прийняття конституцiї, спроможнiсть їх вiдобразити i захистити вiдповiднi iнтереси.

Досить поширеним способом прийняття конституцiї є введення її законодавчим органом (парламентом) на основi так званої квалiфiкованої бiльшостi (як правило, 2/3 загальної кiлькостi депутатiв). Так були прийнятi чиннi конституцiї Австрiї, Фiнляндiї, Швецiї, Японiї, а також основнi закони переважної бiльшостi держав Центральної i Схiдної Європи та тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР.

Інодi парламент схвалює спецiальну процедуру розробки i затвердження основного закону, якої сам i дотримується. Так було прийнято чинну Конституцiю Грецiї. У деяких випадках парламент прямо проголошує себе установчими зборами i дiє вiдповiдним чином. Такий порядок використовувався при прийняттi в 60-i роки XX ст. перших конституцiй в бiльшостi франкомовних країн Африки, а також конституцiй в рядi iнших країн, що розвиваються.

Ще одним способом прийняття конституцiї є введення її одностороннiм актом глави держави. Це так званi октроїруванi, або дарованi, конституцiї. Вони властивi насамперед країнам з монархiчними формами правлiння. Проект основного закону розробляється пiд контролем самого монарха (у парламентарних монархiях - пiд контролем уряду) без залучення представницького органу або виборчого корпусу i ним же затверджується.

Історично октроїруваними були конституцiї переважної бiльшостi європейських держав. Октроїруваними є конституцiї Бахрейну, Йорданiї, Кувейту, Марокко та деяких iнших держав, де глави держав - монархи - зберiгають значнi владнi повноваження. Специфiчним рiзновидом октроїруваних конституцiй є першi конституцiї колишнiх британських колонiй, да-рованi метрополiєю в момент проголошення незалежностi. Цi конституцiї приймались у формi акта британського монарха - наказу в таємнiй радi, але за своєю суттю завжди були урядовою правотворчiстю. Бiльшiсть з та-ких конституцiй на сьогоднi скасована, проте вони зберiгаються в країнах, якi продовжують пiдтримувати державно-правовi зв'язки зi своєю колиш-ньою метрополiєю (Багами, Маврикiй, Ямайка та iншi).

Октроїруваними слiд визнати i конституцiї, прийнятi керiвним органом правлячої партiї або «революцiйними радами» та iншими подібними владними структурами, якi звичайно утворюються внаслiдок вiйськових пе-реворотiв у країнах, що розвиваються. iнодi октроїруваний характер таких конституцiй камуфлюється рiзними зовнi демократичними формами.

Існують i iншi, комплекснi способи прийняття конституцiй. Зокрема, проект чинного Основного закону ФРН був розроблений спецiальним конституцiйним конвентом, до складу якого увiйшли прем'єр-мiнiстри земель. Пiсля цього вiн обговорювався у парламентськiй радi, сформованiй за участю окупацiйної адмiнiстрацiї СiЛА, Великобританiї i Францiї. Членами цiєї ради були також представники законодавчих органiв земель - ландтагiв. Кiнцевою стадiєю конституцiйної творчостi було схвалення проекту Основного закону ландтагами, пiсля чого вiн набув чинностi.

Значними особливостями вiдрiзнявся порядок прийняття чинної Конституцiї Австралiї. Проект її був розроблений конституцiйним конвен-том. Делегатiв на цей конвент обирало населення колонiй, на основi яких з часом були утворенi штати - суб'єкти майбутньої федерацiї. Розроблений проект конституцiї був винесений на референдум у колонiях i згодом остаточно прийнятий британським парламентом у виглядi спецiального закону. Розглянута процедура поєднує в собi майже всi iснуючi способи прийняття конституцiй. Австралiйська конституцiя є «народною», тобто прийнятою iз застосуванням засобiв прямої i представницької демократiї. Водночас тут можна знайти елементи октроїруваної конституцiї.

Ще одним цiкавим прикладом є чинна Конституцiя Об'єднаних Арабських Емiратiв (ОАЕ). Процедура її введення виявилась у тому, що розроблений полiтиками i юристами проект був пiдписаний (i тим самим затверджений) правителями всiх емiратiв. Ця конституцiя має риси мiждержавного договору, що вiдбилося у формi державного устрою ОАЕ.

Спосiб прийняття конституцiї вiдiграє важливу роль у визначеннi основних характеристик полiтичного i державного ладу конкретної країни. Певною мiрою вiн впливає i на змiст самого основного закону. Кожний з розглянутих способiв по-рiзному узгоджується з концепцiєю установчої влади, з принципами демократiї. Наближення порядку прийняття конституцiї до вимог цiєї концепцiї є найбiльш рацiональним з огляду на авторитет основного закону в суспiльствi. Прийняття конституцiї установчими зборами забезпечує зв'язок мiж народом як джерелом державної влади i змiстом основного закону, за яким ця влада здiйснюється. Саме установчi збори сприяють встановленню бiльш глибоких, а головне - усвiдомлених зв'язкiв мiж во-левиявленням на виборах їхнього складу i процесом розробки та введення конституцiї. Це стосується i порядку змiни конституцiї.

iнодi способи змiни конституцiї у конкретнiй країнi повнiстю збiгаються iз способами прийняття її, але звичайно вони дещо вiдмiннi. Як правило, встановлюють так звану жорстку процедуру внесення поправок i змiн до конституцiй. Поняття жорсткостi конституцiї пов'язане з її визначенням як основного закону. Жорсткiсть конституцiї вiдбиває її правову природу як нормативного акта вищої сили. В цьому вiдношеннi так званi неписанi, несистематизованi конституцiї можна визначити як гнучкi. Вони можуть бути змiненi на основi звичайної законодавчої процедури.

Залежно вiд конкретних способiв змiни основних законiв варiюється рiвень їх жорсткостi. При цьому не iснує чiтких критерiїв, за якими можна було б визначити ступiнь жорсткостi тiєї чи iншої конституцiї. Найменш жорсткими можна вважати тi конституцiї, що змiнюються парламентами одного скликання на основi квалiфiкованої бiльшостi у 2/3 голосiв. Так змiнюються конституцiї Португалiї та ФРН, а також бiльшостi держав, що утворилися на теренах колишнього СРСР. При цьому квалiфiковану бiльшiсть звичайно визначають вiд складу парламенту.

Не можна вважати надмiрно жорсткими i конституцiї Австрiї та Словенiї. Тут поправки приймаються нижнiми палатами парламентiв квалiфiкованою бiльшiстю в 2/3 кворуму (Австрiя) або складу (Словенiя). Крiм того, кожна поправка може бути винесена на референдум на вимогу третини членiв кожної з палат або тiльки нижньої палати парламенту вiдповiдно.

Дещо вiдмiнною е процедура прийняття поправок до конституцiй Люксембургу i Нiдерландiв. Парламент, який прийняв рiшення про змiну основного закону, розпускається, а поправки формулює i затверджує на основi квалiфiкованої бiльшостi у 2/3 його новообраний склад.

В усiх випадках процедури прийняття конституцiйних поправок у парламентах суттєво вiдрiзняються вiд звичайних законодавчих процедур.

Формально бiльш жорсткий характер мають конституцiї Грецiї, Бiлорусi, Естонiї, iталiї, Литви, Норвегiї. Вони передбачають повторне прийняття поправок. Так, в iталiї закони, що змiнюють конституцiю, приймаються кожною з палат пiсля двох послiдовних обговорень їх з промiжком у часi не менше трьох мiсяцiв. Поправки вважаються ухвале-ними при повторному голосуваннi в палатах, де за них подано абсолютну бiльшiсть голосiв. Водночас передбачається можливiсть винесення попра-вок на референдум за iнiцiативою п'ятої частини членiв однiєї з палат, або 500 тис. виборцiв, або п'яти обласних рад. У Норвегiї поправки до конституцiї приймаються голосуванням у парламентi на основi квалiфiкованої бiльшостi вiд загальної кiлькостi його членiв. Пропозицiя про змiну основного закону розглядається парламентом одного скликання, а вiдповiдне рiшення приймається наступним його складом.

Жорсткими звичайно вважаються тi конституцiї, поправки до яких затверджуються на референдумi. Такий порядок встановлений основними законами iрландiї, iспанiї, Японiї та iнших держав. Спочатку парламент приймав проект поправки простою (iрландiя) або квалiфiкованою бiльшiстю членiв кожної з його палат (3/5 в iспанiї). Пiсля цього поправка виноситься на референдум. У Румунiї до референдуму поправка має бути прийнята 2/3 членiв кожної палати або 3/4 присутнiх на спiльному засiданнi палат. У всiх цих країнах порядок змiни конституцiй вiдмiнний вiд прийнятого в Австрiї, Словенiї та iталiї: тут конституцiйнi референду-ми мають не факультативний, а обов'язковий характер.

Однiєю з найбiльш жорстких вважається Конституцiя США. Процедура внесення поправок до основного закону тут найповнiше враховує федеративний державний устрiй. Конгрес приймає поправку, якщо за неї проголосують 2/3 членiв його палат. Пiсля цього поправка передається на затвердження в штати i набуває чинностi лише пiсля ратифiкацiї законодавчими органами 3/4 штатiв.

Це звичайна процедура, вона застосовувалася майже в усiх випадках змiни Конституцiї США. Лише в 1933 р. двадцять перша (XXI) поправка була ратифiкована не законодавчими органами штатiв, а конвентами, спецiально обраними з цiєї нагоди. Такий порядок також передбачений американським основним законом, i в цьому полягає одна з його особливостей. Конституцiя США встановила кiлька способiв її змiни. Зокрема, поправка може бути прийнята не федеральним конгресом, а конституцiйним конвентом, який скликається на вимогу законодавчих органiв 2/3 штатiв. Пiсля цього вона може бути передана на ратифiкацiю законодавчих органiв штатiв або їх конвентiв. По сутi Конституцiя США фiксує чотири можливих способи її змiни.

Встановлений за Конституцiєю США порядок її змiни практично нiчим не вiдрiзняється вiд порядку прийняття основного закону, хоч реальна практика йде по шляху використання найпростiшої з встановлених процедур введення конституцiйних поправок. iснування такого збiгу, а також жорсткiсть американської конституцiї в першу чергу пояснюються тим, що її було прийнято за часiв абсолютизацiї iдей установчої влади.

Альтернативнi процедури змiни конституцiй прийнятi i в деяких iнших країнах. Наприклад, у Францiї перегляд конституцiї здiйснюється за рiшенням, прийнятим обома палатами парламенту в iдентичнiй редакцiї. Пiсля цього питання виноситься на референдум. Однак проект перегляду конституцiї не передається на референдум, якщо президент вирiшує направити його на розгляд самого парламенту, який скликається як спецiальний конгрес. В останньому випадку проект перегляду вважається схваленим тiльки тодi, коли вiн одержить пiдтримку бiльшостi у 3/5 тих депутатiв, хто брав участь у голосуваннi.

Особливiстю деяких конституцiй є те, що вони встановлюють неоднаковi процедури змiни щодо рiзних частин та окремих положень. Прикладом може бути конституцiя Канади, за якою положення, що стосуються статусу глави держави, можуть бути змiненi рiшенням федерального парламенту i законодавчими органами всiх членiв федерацiї - провiнцiй; положення про виборче право i виборчу систему та деякi iншi змiнюються за рiшенням федерального парламенту i законодавчих органiв 2/3 провiнцiй, в яких мешкає не менше половини населення країни; нарештi, положення, що стосуються окремих провiнцiй (змiна їхнiх територiй або статусу прий-нятої мови), є предметом розгляду парламенту Канади i законодавчих органiв вiдповiдних провiнцiй. Усi цi рiшення приймаються на основi звичайної законодавчої процедури.

У Латвiї конституцiя змiнюється за рiшенням парламенту, прийнятим квалiфiкованою бiльшiстю голосiв. Однак найважливiшi її статтi, що визначають засади державного ладу, можуть бути змiненi тiльки за результатами референдуму. В Литвi, як i в Бiлорусi, змiни конституцiї вiдбуваються шляхом повторного прийняття поправок. Разом з тим положення основного закону про засади конституцiйного ладу i про порядок змiни самої конституцiї можуть бути ревiзованi тiльки на референдумi. В Молдовi поправки до конституцiї приймає парламент квалiфiкованою бiльшiстю голосiв. Проте статтi, де йдеться про суверенiтет, незалежнiсть i унiтарний характер держави, а також про нейтралiтет як принцип зовнiшньої полiти-ки, є предметом перегляду виключно за результатами референдуму.

Бiльшiсть положень чинної Конституцiї Росiї може бути змiнена за результатами голосування в парламентi на основi квалiфiкованої бiльшостi у 2/3 та 3/4 загальної кiлькостi депутатiв вiдповiдно в нижнiй i верхнiй палатах. Прийнятi у такий спосiб поправки набувають чинностi пiсля схвалення їх органами законодавчої влади не менше 2/3 суб'єктiв федерацiї. Проте для змiни положень щодо основ конституцiйного ладу, конституцiйного статусу особи i порядку перегляду самого основного закону встановлений ще бiльш жорсткий порядок. У випадку, коли вiдповiдна пропозицiя буде пiдтримана 3/5 голосiв вiд загальної кiлькостi членiв обох палат парламенту, передбачено скликання конституцiйних зборiв, якi мають або пiдтвердити незмiннiсть конституцiї, або розробити проект нового основного закону. Останнiй має бути прийнятий 2/3 голосiв членiв конституцiйних зборiв або виноситься на референдум. Тим самим альтернативою збереження найважливiших положень чинної Конституцiї Росiї може бути лише її повний перегляд.

Деякi конституцiї розрiзняють загальний перегляд їхнiх текстiв i частковi змiни (Австрiя, iспанiя, Португалiя, Швейцарiя). Звичайно встановлюється бiльш жорсткий порядок повної ревiзiї основних законiв. iнодi припускається можливiсть повторного перегляду (Португалiя) або частко-вих змiн тих самих положень конституцiї (Грецiя) лише по закiнченнi вста-новленого строку. В названих країнах цей строк дорiвнює п'яти рокам.

У Киргизстанi, Литвi й Узбекистанi в основних законах передбаче-но, що неприйнята конституцiйна поправка може бути повторно внесена на розгляд парламенту не ранiше, нiж через рiк пiсля невдалої спроби. У Бiлорусi парламент не має права змiнювати конституцiю в останнi шiсть мiсяцiв строку своїх повноважень.

Існують конституцiї, окремi положення яких визнаються незмiнними. Республiканська форма правлiння не може бути предметом перегляду записано в ст. 89 Конституцiї Францiї. Аналогiчне положення мiститься в Конституцiї iталiї (ст. 139). Положення подiбного характеру можна знайти в конституцiях Казахстану, Грецiї й Португалiї.

Вiдомi конституцiї, що проголошують власну незмiннiсть у цiлому. Це, зокрема, Конституцiя Мексики, яка номiнальне не втрачає силу навiть тодi, коли її дiя «порушена повстанням». Усе поновлюється з того моменту, коли «народ знайде свободу» (ст. 136).

В основних законах багатьох держав зроблено застереження щодо неприпустимостi змiни їх пiд час оголошеного надзвичайного або воєнного стану. В Конституцiї Чехiї записано, що будь-яка змiна основ демократичної правової держави є неприпустимою (ст. 9). Про неприпустимiсть конституцiйних змiн щодо можливого скасування основних прав i свобод громадян та їх гарантiй йдеться у ст. 142 Конституцiї Молдови.

Взагалi бiльшу або меншу жорсткiсть тiєї чи iншої конституцiї, не кажучи вже про положення щодо їх незмiнностi, не слiд сприймати як вихiдну ознаку. Ступiнь жорсткостi конкретної конституцiї не впливає на її юридичну силу. Жорсткiсть основного закону лише визначає юридичнi можливостi його змiни i певною мiрою впливає на змiст i стабiльнiсть вiдповiдного регулювання.

Це пiдтверджує i той факт, що iснують конституцiї, якi практично перебувають у станi постiйної змiни. Такою, зокрема, є чинна Конституцiя Індiї. За 1950-1990 рр. до неї було внесено близько 400 поправок. Докорiнно реформований змiст конституцiй таких європейських держав, як Бельгiя та Нiдерланди. При цьому значення внесених змiн настiльки iстотне, що може йтися про новi конституцiї.

Жорсткiсть конституцiй не є перешкодою для їх скасування або за певних умов i до нехтування ними. Усе залежить вiд динамiзму i змiсту суспiльного розвитку тiєї чи iншої країни. Так, за весь перiод нової iсторiї Францiї в цiй країнi було прийнято 16 конституцiй i актiв конституцiйного характеру. У країнах Азiї, Африки i Латинської Америки конституцiї звичайно ставали одними з перших жертв вiйськових заколотiв i держав-них переворотiв. Починаючи з другої чвертi XIX ст., у країнах Латинської Америки загалом було прийнято i потiм скасовано близько 150 основних законiв. Полiтична iсторiя окремих з цих країн налiчує понад 20 конституцiй (Болiвiя, Венесуела, Гаїтi). У багатьох країнах Африки, що здобули незалежнiсть у другiй половинi XX ст., за цей час змiнилося по три або чотири конституцiї.

Зазначене вище пiдтверджує тезу про те, що жорсткiсть конституцiй є суто юридичною ознакою i їй не слiд надавати абсолютного значення. Можливостi i ймовiрностi конституцiйних змiн у першу чергу визначаються економiчними i полiтичними факторами розвитку суспiльства. Разом з тим жорсткiсть конституцiї значною мiрою характеризує її як основний закон.

 

Види конституцій

За більш як 300-річну історію сучасного конституційного розвитку було створено велику кількість конституцій, що обумовлює потребу в їх класифікації та систематизації з метою виявлення та вивчення особливостей їх форми, змісту, порядку прийняття тощо.

Класифікаціяконституцій в літературі традиційно здійснюється за допомогою таких критеріїв: форма конституції; термін дії; спосіб прийняття; порядок внесення змін і доповнень; установлені конституцією форма правління, форма державного устрою і державно-політичний режим тощо

За формою (структурою) конституції поділяються на писані та неписані. Писана конституція являє єдиний нормативний акт або кілька актів, перелік яких чітко визначений. Своєю чергою, неписана конституція складається з чітко не визначеної кількості джерел, серед яких можуть бути як писані (акти парламенту, судові прецеденти), так і неписані або усні (конституційні звичаї). При цьому остання група джерел складає значну частку в структурі конституції.

Конституційна доктрина вимагає писаної форми конституції. «Конституції немає,- говорив Т. Пейн,- якщо її не можна покласти в кишеню».

Сьогодні не мають писаної конституції лише Велика Британія та деякі її колишні колонії (Австралія, Нова Зеландія). Так, наприклад, конституцію Великої Британії, як зазначалося вище, складають норми статутного права, які містяться в таких актах, як Велика хартія вільностей (1215 p.), Петиція про права (1628 p.), Білль про права (1689 p.), Акт про престолонаслідування (1701 p.), закони про парламент (1911 і 1949 pp.), Консолідований закон про народне представництво (1983 p.), Закон про расові відносини (1986 р.) та в інших, а також норми загального права і конституційні звичаї.

За терміном дії конституції поділяються на постійні і тимчасові. Більшість конституцій не передбачають певного терміну дії, себто є постійними, але це не означає неможливості їх зміни або скасування. Тимчасові конституції приймаються на обмежений строк або до настання певних подій, наприклад, до прийняття нової конституції.

За способом прийняття розрізняють октройовані (даровані «згори») та народні конституції (прийняті представницьким органом або шляхом референдуму).

Октроювання - це односторонній акт, внаслідок якого суверен установлює або змінює державний лад, умови здійснення політичної влади. До октройованих відносять конституції, даровані монархом (Непал, 1990 p.), після чого його влада обмежується, президентом (Єгипет у 50-60-х роках) народові, та конституції, даровані метрополією своїй колонії, яка проголошувалася незалежною державою (Конституція Нігерії I960 p.).

За порядком зміни, внесення поправок і доповнень конституції поділяють на: жорсткі, які змінюються і доповнюються в особливому порядку, з дотриманням ускладненої (порівняно зі звичайною законодавчою) процедури; гнучкі, які змінюються в такому ж порядку, як і звичайні закони.

Останнім часом така класифікація втрачає сенс, оскільки всі формальні конституції є жорсткими, а гнучкою може бути конституція в її матеріальному розумінні. При цьому набуває поширення класифікація конституцій залежно від ступеня ускладнення процедури їх зміни на:

- дуже жорсткі (Конституція США), які передбачають обмеження установчої влади колом конституційних положень, що можуть змінюватися («обмеження за предметом перегляду»), чи обставинами, за яких забороняється вносити будь-які зміни до конституції;

- менш жорсткі (Конституції Пакистану, 1973 p.; Іспанії, 1978 p.; Казахстану, 1995 p.), які передбачають суттєво ускладнену процедуру зміни лише «укріплених» статей.

За таким критерієм Конституцію України можна віднести до конституцій типу дуже жорстких, що випливає зі змісту ст. 157 Конституції України: «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

За формою правління, яка закріплюється в конституції, розрізняють монархічні (наприклад, Конституція Японії 1947 р.) та республіканські (наприклад, конституції Франції, 1958 p.; України, 1996 p.). Залежно від державно-політичного режиму розрізняють демократичні, авторитарні й тоталітарні конституції. Згідно з конституційною доктриною конституція може бути лише демократичною, такою, що встановлює належну модель організації влади, реально гарантує права та свободи людини і громадянина. Авторитарні (такі, що обмежують певні права людини, насамперед громадянські й політичні) або тоталітарні (затверджують одну ідеологію як загальнообов'язкову і державну та однопартійну систему) конституції за великим рахунком взагалі не можна називати конституціями з огляду на їхній антиконституційний зміст. Це, скоріше, квазіконституції або статутні документи держави.

За формою державного устрою, що встановлюється конституціями, вони поділяються на федеративні (Конституція ФРН 1949 р.) та унітарні (конституції України, 1996 p.; Греції, 1975 p.). Федеративними є конституції союзних держав, вони закріплюють принципи федералізму, систему федеральних органів, розмежування компетенції між федерацією та її суб'єктами. Своєю чергою, суб'єкти багатьох федерацій (наприклад, США) можуть мати свої конституції, які регулюють питання організації державної та муніципальної влади суб'єкта федерації, закріплюють відповідні права і свободи людини і громадянина тощо.