Форми діяльності Президента України

Виконання функцій Президента України здійснюється у певних формах, що характеризують зовнішню сторону його діяльності. Конкретний перелік форм діяльності глави держави обумовлений характером покладених на нього функцій, змістом та обсягом його компетенції.

Функціонування глави держави відбувається в усіх правових формах: установчій, нормотворчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній. Правові форми діяльності врегульовані нормами права, призводять до юридично значущих наслідків, завжди пов’язані з розглядом юридичних справ, виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з нормами права за допомогою певних засобів юридичної техніки.

Згідно з ч.3 ст. 106 Конституції України результатом застосування правових форм діяльності Президента України можуть бути два види актів – укази і розпорядження, які мають підзаконний характер і є обов’язковими для виконання на всій території України.

Розпорядженнями Президента України оформлюються: 1) доручення Кабінету Міністрів України, міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади; 2) рішення з оперативних, організаційних і кадрових питань, а також з питань роботи Адміністрації Президента України; 3) призначення представників від України для участі у роботі міжнародних форумів, у переговорах з представниками (делегаціями) іноземних держав; 4) призначення уповноважених Президента України для представлення його інтересів у державних органах, установах та організаціях. Рішення з інших питань оформлюються у вигляді указів Президента. Додаткову норму до цього правила встановлено Законом «Про оборону України», що передбачає наявність ще двох видів президентських актів – директив і наказів Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України.

Установча діяльність Президента України має дворівневий характер, який полягає у тому, що поряд з повноваженнями щодо формування органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб (установча діяльність у «вузькому» розумінні) передбачається й здійснення повноважень з підбору, підготовки та розстановки кадрів (номінаційна діяльність). Головна особливість установчої діяльності полягає у тому, що вона спрямована на структурні перетворення у державному апараті й суспільному організмі.

Установчу форму діяльності Президента України складають такі провадження (процедури): 1) щодо створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; 2) щодо створення судів; 3) щодо створення допоміжних органів і служб; 4) щодо формування персонального складу органів виконавчої влади; 5) щодо формування персонального складу Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; 6) щодо формування Верховної Ради України. Перші п’ять проваджень здійснюються за нормальних умов функціонування державного механізму, тому можуть бути названі ординарними провадженнями; шосте ж викликається фактом дострокового розпуску Верховної Ради і є особливим (або неординарним).

Організаційне, правове, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення установчої діяльності Президента України покладено на Адміністрацію Президента, а в її складі – насамперед на Головне управління організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами. Кульмінаційним етапом установчої діяльності є видання установчого акту. Згідно з п.1 Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, рішення Президента України щодо призначення та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, установ та організацій оформляються указами Президента України. Згідно з ч.4 ст. 106 Конституції, акти Президента про призначення і звільнення глав дипломатичних представництв України, про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, про призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади та припинення їх повноважень на цих посадах, а також низка інших указів установчого характеру підлягають обов’язковій контрасигнації Прем’єр-міністром України і міністром, відповідальним за акт та його виконання.

Наступною правовою формою реалізації компетенції глави української держави є нормотворча діяльність, що займає провідне місце у складному механізмі правового регулювання. Згідно з п.1 Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, нормативні акти глави держави, тобто акти, розраховані на постійну або багаторазову дію, оформлюються тільки указами Президента України.

В межах нормотворчої діяльності Президента України, як і в межах його установчої діяльності, нині доцільно розрізняти ординарне і особливе провадження. Ординарне нормотворче провадження являє собою діяльність з оновлення нормативного матеріалу та заповненню прогалин у праві, а особливе охоплює діяльність по внесенню змін в чинні нормативні укази Президента. Ці провадження характеризують самостійну нормотворчу діяльність глави держави. Крім того, Президенту надано право законодавчої ініціативи у Верховній Раді, що обумовлює наявність ще одного різновиду нормотворчого провадження – законопроектного.

Законодавче провадження складається з тих самих стадій, що й ординарне, але кожна з них є специфічною за своїм змістом, оскільки в даному випадку мова йде про розробку актів, що мають вищу юридичну силу, а результатом цього провадження є не чинний нормативний акт, а законопроект (тобто у цьому випадку діяльність Президента носить не остаточний, а первинний характер).

Важливою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правозастосовча діяльність, за допомогою якої «забезпечується безперервність процесу реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правовідносин суб’єктивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов’язків або шляхом розгляду (вирішення) питань про наслідки правових спорів і правопорушень і притягнення винних до юридичної відповідальності». В межах цієї правової форми діяльності виділяються три основні стадії: 1) встановлення фактичних обставин справи, 2) вибір та аналіз норми права, 3) вирішення юридичної справи.

Правозастосовча форма реалізації компетенції Президента України використовується при здійсненні ним своїх повноважень, передбачених пп. 4, 16, 19–21, 24–27 ст. 106 Конституції України. При цьому може виконуватись як правонадільна функція правозастосовчої діяльності (наприклад, у випадку здійснення помилування чи прийняття рішення з питань громадянства України), так і правоохоронна (у випадку прийняття рішення про мобілізацію або введення надзвичайного чи воєнного стану, про скасування актів Кабінету Міністрів України чи актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим).

В межах правозастосовчої форми діяльності Президента України можна виділити такі провадження: 1) щодо визнання іноземних держав; 2) щодо скасування актів уряду України та Ради міністрів АРК; 3) з питань оголошення стану війни і використання Збройних Сил України; 4) з питань мобілізації і введення воєнного стану; 5) щодо введення надзвичайного стану; 6) щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чинів; 7) нагородне; 8) з питань громадянства; 9) щодо надання притулку в Україні; 10) з питань помилування.

Правозастосовчі провадження завершуються прийняттям правозастосовчого (індивідуального) акту. Скасування актів Кабінету Міністрів України, нагородження державними нагородами, присвоєння почесних звань України, вищих військових звань, дипломатичних рангів, інших спеціальних звань і класних чинів, заснування президентських відзнак і нагородження ними, прийняття громадянства і вихід з громадянства України, надання політичного притулку і помилування оформляються виключно указами Президента України.

Ще однією правовою формою реалізації компетенції Президента України є контрольна діяльність. На сьогодні в літературі доведена необхідність виділення контролю в якості самостійного типу юридичної діяльності, хоча його основні стадії логічної послідовності збігаються зі стадіями правозастосування. Спеціалісти з теорії наукового управління виходять з того, що контроль – це система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою виправити його відхилення від заданих параметрів.

Усі контрольні провадження завершуються виданням відповідного акта Президента України, форма якого залежить від його змісту. Скасування незаконних актів Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, зупинення дії нормативних актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також рішення про звільнення з посад керівників відповідних державних органів оформлюється указами Президента, а доручення Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим центральним органам державної влади та рішення з оперативних, організаційних і кадрових питань – розпорядженнями Президента. Особливою формою реагування глави держави за підсумками проведених контрольних заходів відносно актів парламенту та Верховної Ради Автономної Республіки Крим є звернення до Конституційного Суду з поданням про відповідність цих актів Конституції України.

Нарешті, останньою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правороз’яснювальна або інтерпретаційна діяльність, яка являє собою «складну, багатогранну, пронизуючу всі основні форми створення і реалізації права роботу... щодо з’ясування і пояснення сенсу і цілей норм права».

Тлумачення прийнятих Президентом України актів мають готуватися згідно з Положенням про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України й оформлятися указами глави держави. Провідною структурою з цих питань є Відділ підготовки та опрацювання указів Головного державно-правового управління Адміністрації Президента України.

Неправові форми діяльності державних органів не такі помітні для «стороннього ока», та й не справляють безпосереднього впливу на суспільні відносини, виконуючи роль певного «чорновика» для майбутніх правових рішень і дій. Серед неправових форм діяльності розрізняють організаційні та матеріально-технічні.

На відміну від правової форми, де виражене одностороннє волевиявлення уповноваженого на реалізацію компетенції державного органу, в організаційних формах більше представлені різні точки зору і підходи, обговорення і дискусії, компроміси і узгодження. Така діяльність не потребує повного і суворого юридичного оформлення, не пов’язана із здійсненням юридично значущих дій. Водночас це не означає, що організаційна діяльність ніяк не регулюється правом, оскільки вона в цілому є підзаконною і здійснюється в межах чинного законодавства і в межах компетенції того чи іншого органу. Однак правом тут регламентується лише загальна процедура вчинення дій. Організаційні дії не потребують видання спеціальних юридичних актів і проводяться в порядку поточної діяльності.

Матеріально-технічні форми діяльності мають допоміжний характер, притаманні функціонуванню підрозділів Адміністрації Президента України і зводяться до складання довідок, оглядів, звітів, здійснення діловодства та ін.

Методи діяльності Президента України

При функціонуванні інституту глави держави використовується комплекс організаційних методів, серед яких можна виділити координацію діяльності, планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням прийнятих рішень, роботу з кадрами апарату та інші. Вони здійснюються Президентом як самостійно, так і за допомогою свого апарату.

Провідне місце в системі організаційних методів діяльності Президента України займає метод координації, що обумовлено його прерогативою функцією забезпечення єдності державної влади.

Метод координації у діяльності Президента проявляється також через його безпосередню участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях Кабінету Міністрів України, на яких він може виступати з доповідями, брати участь в обговоренні питань, роз’яснюючи свою позицію. Шляхом застосування таких форм координації глава держави здатен узгодити позиції вищих органів державної влади і таким чином забезпечити єдність державного механізму.

Оскільки Президент України виступає одним із суб’єктів права на конституційне подання до Конституційного Суду України, він повинен певним чином взаємодіяти з єдиним органом конституційної юрисдикції. Сприяє здійсненню координації дій глави держави в цьому напрямку

Широко використовується в діяльності Президента України і метод планування. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на стратегічне та оперативне. Президент України як глава держави разом зі своїм апаратом використовує обидві форми організаційного планування. При цьому планування діяльності Президента України як глави держави поєднується з плануванням діяльності Адміністрації Президента та її структурних підрозділів.

Особливості конституційного статусу Президента України істотно позначаються на здійсненні ним стратегічного планування. Виконання функції забезпечення єдності державної влади взагалі та підфункція координації діяльності гілок влади зокрема обумовлюють необхідність здійснення главою держави стратегічного планування не тільки власної діяльності, а й інших складових державного апарату. Тому в межах стратегічного планування Президента України слід розрізняти стратегічне організаційне планування його власної діяльності і стратегічне соціально-економічне чи соціально-культурне планування розвитку певних суспільних відносин.

Метод інформаційного забезпечення у діяльності Президента України здійснюється шляхом відповідної діяльності всіх підрозділів Адміністрації Президента й апарату глави держави в цілому. Зокрема, в межах виконання аналітично-інформаційної функції Постійний Представник Президента України у Автономній Республіці Крим інформує главу держави з питань розвитку соціально-економічних та політичних процесів, практики діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, релігійних організацій в Автономній Республіці Крим, узагальнює відомості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим. Одним із основних завдань Постійного представника Президента України у Верховній Раді України є інформування глави держави про хід та результати розгляду у парламенті, а також його органах внесених Президентом України документів і має право одержувати необхідні для виконання покладених на нього завдань матеріали та інформацію від Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і користуватись інформаційними банками даних Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Аналогічні права має і Постійний Представник Президента у Конституційному Суді, який повинен інформувати главу держави про хід та результати розгляду справ у Конституційному Суді України, а Постійний Представник Президента у Кабінеті Міністрів України - про хід та результати розгляду питань на урядових засіданнях та засіданнях консультативно-дорадчих та інших органів Кабінету Міністрів.

Різноманітну інформацію щодо економічних і політичних процесів в Україні і за кордоном Президент може отримувати шляхом здійснення робочих поїздок по країні, офіційних зарубіжних візитів, особистих і телефонних переговорів, участі в роботі міжнародних організацій і форумів.

Контрольна діяльність Президента України здійснюється шляхом проведення перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, заслуховування звітів і доповідей, здійснення рейдів, оглядів, вивчення матеріалів по скаргах і заявах громадян тощо.

Метод контролю за виконанням рішень у діяльності Президента України слід відрізняти від контрольної функції чи правової контрольної форми діяльності глави держави. На відміну від контрольного напрямку діяльності, який здійснює безпосередньо Президент шляхом реалізації конституційних повноважень контрольного характеру, цей метод переважно реалізується президентським апаратом і органами виконавчої влади, а також стосується лише організаційних аспектів виконання рішень глави держави, на відміну від контрольної форми діяльності, яка носить правовий характер і завжди пов’язана із юридично значимими наслідками.

Президент безпосередньо здійснює даний метод шляхом видання указів і розпоряджень, які спрямовані на забезпечення виконання його рішень, може викликати і заслуховувати посадових осіб органів виконавчої влади чи свого апарату про хід виконання актів і доручень глави держави, а також знайомитися з аналітичною інформацією щодо стану справ, вказуючи на недоліки та приймаючи відповідні рішення щодо посадових осіб, відповідальних за невиконання чи несвоєчасне виконання актів Президента.