В системі місцевого самоврядування

Конституція України (ст. 140) передбачає можливість створення органів самоорганізації населення, що наділяються сільськими, селищними, міськими радами частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Органи самоорганізації населення займають особливе місце в системі місцевого самоврядування, що обумовлено їх природою. З одного боку, вони виступають формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення і здійснюють передані їм повноваження відповідних сільських, селищних, міських рад, що дозволяє характеризувати їх як владні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування.

З другого боку, органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах (винятки можуть бути зроблені лише для їх керівників) і їх можна розглядати як специфічну форму самоорганізації громадян за місцем проживання - в межах мікрорайонів, вулиць, кварталів тощо, що говорить про їх близькість до громадських організацій.

Таким чином, органи самоорганізації населення характеризуються як окремими рисами органу публічної влади, так і рисами громадської організації, а доцільність їх існування обумовлена двома факторами: по-перше, прагненням створити додаткові можливості для розгортання місцевої демократії, залучення членів територіальної громади до безпосередньої участі у вирішенні окремих питань місцевого значення (і тим самим наблизити процес прийняття рішень щодо надання відповідних громадських послуг до їх споживачів); по-друге, намаганням розвантажити органи місцевого самоврядування від вирішення тих питань місцевого значення, що можуть бути успішно вирішені самим населенням.

Від інших органів місцевого самоврядування органи самоорганізації населення відріз­няються масовістю, максимальною наближеністю до людей, доступністю, можли­вістю враховувати у своїй діяльності актуальні потреби, інтереси, законні вимоги невели­ких спільнот людей – від жителів маленького села, селища до окремої сім’ї, практично орієнтуватися на індивідуальні запити кожної людини, оперативно реагувати на локальні події, що відбуваються у житті.

Органи самоорганізації населення є своєрідною зв’язуючою ланкою між жителями окре­мих територій сіл, селищ, міст і місцевими радами, їх виконавчими органами. Громад­ські комітети фактично не мають владних повноважень, їх розпорядчі функції обмежені. Рішення органів самоорганізації населення носять рекомендаційний характер, їх невико­нання, як правило, може тягнути за собою лише моральну відповідальність, застосування засобів громадського впливу.

Однак, як зазначають деякі автори, на сьогодні проблемам діяльності органів самоорганізації населення поки що не приділяється належної уваги в Україні, великі потенційні мож­ливості їх використовуються незадовільно. Загальна кількість таких органів порівняно невелика. Звертає на себе увагу той факт, що навіть найменш достовірні дані про ці орга­­ни у масштабах регіонів, України в цілому на сьогодні відсутні.

Правовий статус органів самоорганізації населення в Україні визначається Конституцією України (ст. 140), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 14, 26) та Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р. (надалі Закон).

Так, Закон України «Про органи самоорганізації населення» до органів самоорганізації населення відносить будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Вони є представницькими органами, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених вищеназваним Законом.

Однак, слід констатувати, що цей закон є недосконалим, цілий ряд його положень є декларативними, їх дуже складно або й взагалі неможливо застосувати на практиці. В першу чергу це стосується порядку ініціювання утворення органів самоорганізації населення, надання відповідною радою дозволу на утворення органу самоорганізації населення, реалізації повноважень органами самоорганізації населення.

Перш за все, згаданий Закон належним чином не враховує особливості статусу орга­нів самоорганізації населення як органів, утворених за ініціативою населення порівняно невеликої території, які діють, як уже згадувалось, суто на добровільній основі, отже, не можуть мати владних повноважень, розпорядчі функції яких в основному зводяться до здійснення організаційних заходів, спрямованих на сприяння виконанню рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до залучення жителів (знову ж таки на добровільних засадах) до вирішення проблем, які в основному мають локальний характер. Органи самоорганізації населення переважну більшість питань, зокрема пов’язаних із захистом законних прав і інтересів жителів, які обрали той чи інший громадський комітет, вирішують, як правило, не самостійно, а через відповідні владні структури.

Основними завданнями органів самоорганізації населення згідно Закону є:

1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України;

2) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;

3) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.

Порядок створення органу самоорганізації населення такий:

1. З ініціативою про створення органу самоорганізації населення виступають безпосередньо жителі. Їх збори (конференція) звертаються до сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради з проханням надати дозвіл на створення органу. На зборах (конференції) жителів за місцем проживання обирається також ініціативна група, члени якої будуть представляти інтереси жителів - учасників зборів (конференції) у відповідній місцевій раді. Однак, недоліком Закону є те, що в ньому детально не регламентована процедура проведення зборів (скликання, ведення та ін.)

2. Ініціативна група подає до сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради заяву про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживання про ініціювання створення органу самоорганізації населення із зазначенням основних напрямів діяльності створюваного органу самоорганізації населення, а також список учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, серії і номера паспорта та домашньої адреси кожного учасника зборів (конференції) жителів.

3. Питання про створення органу самоорганізації населення вноситься на розгляд місцевої ради і розглядається на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи зборів (конференції) жителів за місцем проживання. У рішенні ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення мають бути обов’язково визначені його назва, основні напрями діяльності, повноваження та умови їх здійснення, територія, в межах якої має діяти орган самоорганізації населення.

4. Орган самоорганізації населення обирається зборами (конференцією) жителів за місцем проживання на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жителів, які на законних підставах проживають на відповідній території. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голосу жителі, яких визнано судом недієздатними. Загальний склад органу самоорганізації населення визначається зборами (конференцією) жителів за місцем проживання.

Орган самоорганізації населення обирається у складі керівника, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до складу органу самоорганізації населення вважаються особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання.

Орган самоорганізації населення обирається терміном на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізації населення.

Орган самоорганізації населення діє згідно з Положенням, яке затверджується зборами (конференцією) жителів на підставі рішення сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради про створення органів самоорганізації населення.

При цьому у Положенні мають бути зазначені:

1) назва та юридична адреса органу самоорганізації населення;

2) основні завдання та напрями діяльності органу самоорганізації населення;

3) права і обов’язки членів органу самоорганізації населення;

4) територія, у межах якої діє орган самоорганізації населення;

5) строк повноважень органу самоорганізації населення та порядок їх дострокового припинення;

6) порядок використання коштів та іншого майна, порядок звітності;

7) порядок припинення діяльності органу самоорганізації населення;

8) інші питання, пов’язані з діяльністю органу самоорганізації населення.

Орган самоорганізації населення вважається таким, що діє, лише після його легалізації, яка здійснюється двома шляхами: реєстрацією або повідомленням про заснування, яке робиться відповідним виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради.

Статусу юридичної особи орган самоорганізації населення набуває лише після його реєстрації виконавчим комітетом відповідної місцевої ради (тієї, що дала дозвіл на його утворення).

Для реєстрації органу самоорганізації населення уповноважені зборами (конференцією) жителів за місцем проживання їх представники подають до реєструючого органу заяву. До заяви про реєстрацію органу самоорганізації населення додаються:

1) копія рішення відповідної ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення;

2) протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживання з рішеннями про обрання членів органу самоорганізації населення та його персональний склад, про затвердження Положення, про обрання уповноважених представників для проведення реєстрації органу самоорганізації населення;

3) Положення, затверджене зборами (конференцією) жителів за місцем проживання, - у двох примірниках;

4) персональний склад членів органу самоорганізації населення із зазначенням прізвищ, імені та по батькові, року народження, місця проживання.

Закон визначає дві групи повноважень органу самоорганізації населення - власні та делеговані.

Власними вважаються такі повноваження органу самоорганізації населення, які були йому надані під час утворення. Закон України «Про органи самоорганізації населення» передбачає, що органи самоорганізації населення можуть здійснювати такі власні повноваження:

1) представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;

2) сприяти додержанню Конституції та законів України, реалізації актів Президента України та органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та їх виконавчих органів, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (у разі її створення) ради, рішень, прийнятих місцевими референдумами;

3) вносити у встановленому порядку пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місцевих бюджетів;

4) організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, проведення робіт з благоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, площ, парків, кладовищ, братських могил, обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо; з цією метою можуть створюватися тимчасові або постійні бригади, використовуватися інші форми залучення населення;

5) організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони пам’яток історії та культури, ліквідації наслідків стихійного лиха, будівництва і ремонту шляхів, тротуарів, комунальних мереж, об’єктів загального користування із дотриманням встановленого законодавством порядку проведення таких робіт;

6) здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених у зазначених жилих будинках ремонтних робіт;

7) надавати допомогу навчальним закладам, закладам та організаціям культури, фізичної культури і спорту у проведенні культурно-освітньої, спортивно-оздоровчої та виховної роботи серед населення, розвитку художньої творчості, фізичної культури і спорту; сприяти збереженню культурної спадщини, традицій народної культури, охороні пам’яток історії та культури, впровадженню в побут нових обрядів;

8) організовувати допомогу громадянам похилого віку, інвалідам, сім’ям загиблих воїнів, партизанів та військовослужбовців, малозабезпеченим та багатодітним сім’ям, а також самотнім громадянам, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, вносити пропозиції з цих питань до органів місцевого самоврядування;

9) надавати необхідну допомогу органам пожежного нагляду в здійсненні протипожежних заходів, організовувати вивчення населенням правил пожежної безпеки, брати участь у здійсненні громадського контролю за додержанням вимог пожежної безпеки;

10) сприяти відповідно до законодавства правоохоронним органам у забезпеченні ними охорони громадського порядку;

11) розглядати звернення громадян, вести прийом громадян;

12) вести облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення;

13) сприяти депутатам відповідних місцевих рад в організації їх зустрічей з виборцями, прийому громадян і проведенні іншої роботи у виборчих округах;

14) інформувати громадян про діяльність органу самоорганізації населення, організовувати обговорення проектів його рішень з найважливіших питань.

Закон не передбачає диференційова­ного підходу до визначення повноважень органів самоорганізації населення. Деякі передбачені Законом повноваження нереальні щодо їх практичної реалізації і взагалі потреба у них сумнівна. Чи спроможний, наприклад, комітет мікрорайону чи вуличний комітет у місті «вести облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення», і яка потреба у цьому? Адже є відповідні органи, які займаються цими питаннями[61].

Щодо делегованих повноважень органів самоорганізації населення Закон ставить наступні вимоги (ст.15 Закону):

1. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасною передачею йому додаткових коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням.

2. Сільська, селищна, міська або районна у місті (у разі її створення) рада не може делегувати органу самоорганізації населення повноваження, віднесені законами України до виключної компетенції місцевої ради.

3. За рішенням сільської, селищної, міської або районної у місті (у разі її створення) ради орган самоорганізації населення може бути достроково позбавлений повноважень, делегованих йому цією радою.

4. Якщо рішення ради про наділення органу самоорганізації населення повноваженням відповідної ради не забезпечене фінансами і майном, збори (конференція) жителів за місцем проживання, на яких обирався цей орган, можуть на цій підставі звернутися до відповідної ради про виключення такого повноваження з числа делегованих органу самоорганізації населення.

Щодо делегування радою окремих своїх повноважень органам самоорганізації населення, то згаданий Закон навіть у загальному не визначає змісту повноважень, що можуть передаватися радами, а це, на думку Т. Проценка, важливо, оскільки Закон «Про міс­це­ве самоврядування» досить чітко вказує лише питання, віднесені до виняткової концеп­ції рад (ст. 26), які передаватися не можуть, та повноваження виконавчих органів рад (статті 27–40). Варто враховувати й те, що повноваження районних у містах рад (а ці ради у випадку їх створення безпосередньо виходять на органи самоорганізації населення) здійснюються в обсягах і межах, встановлених міською радою, тобто також чітко не визначені. Усе це свідчить на користь визначення у Законі про органи самоорганізації населення хоча б основних повноважень, які можуть делегуватися радою громадським комітетам (на зразок ст. 44 Закону про місцеве самоврядування в Україні щодо делегуван­ня районними та обласними радами певних повноважень відповідним місцевим держав­ним адміністраціям)

Фінансову основу діяльності органу самоорганізації населення становлять:

• кошти відповідного місцевого бюджету, які надаються йому сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою для здійснення наданих органу самоорганізації населення повноважень;

• добровільні внески фізичних і юридичних осіб; інші надходження, не заборонені законодавством.

Орган самоорганізації населення самостійно використовує фінансові ресурси, отримані з місцевого бюджету, на цілі та в межах, визначених відповідною радою.

Матеріальною основою діяльності органу самоорганізації населення є майно, передане йому радою в оперативне управління.

Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов’язки на громадських засадах. За рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому на постійній основі з оплатою їх праці за рахунок коштів, переданих органу самоорганізації населення.

Формою роботи органу самоорганізації населення є засідання, які скликаються його керівником або заступником керівника в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал.

Очолює орган самоорганізації населення його керівник - особа, яка обирається зборами (конференцією) жителів за місцем проживання та очолює орган самоорганізації населення і наділена відповідними повноваженнями у здійсненні організаційно-розпорядчих функцій в порядку, передбаченому Положенням про цей орган.

Керівник органу самоорганізації населення здійснює такі повноваження:

1) організовує роботу цього органу;

2) скликає і проводить його засідання;

3) організовує виконання рішень органу самоорганізації населення;

4) є розпорядником коштів, підписує рішення та інші документи органу самоорганізації населення;

5) представляє цей орган у відносинах з фізичними і юридичними особами;

6) виконує доручення органу самоорганізації населення;

7) здійснює інші повноваження, визначені законами України, а також прийнятим відповідно до них Положенням.

Контроль за фінансовою діяльністю органу самоорганізації населення в межах своїх повноважень здійснюють:

1) сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада та її виконавчі органи;

2) виконавчий комітет, який здійснив реєстрацію органу самоорганізації населення;

3) збори (конференція) жителів за місцем проживання;

4) органи державної влади.

Повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроково припинені у разі:

1) невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, її виконавчого комітету - за рішенням відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, яка дала дозвіл на його створення;

2) невиконання рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання або невиконання своїх повноважень, а також саморозпуску - за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання;

3) порушення Конституції і законів України, інших актів законодавства - за рішенням суду.

Орган самоорганізації населення припиняє свої повноваження також у разі перебудови або реорганізації будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районів у містах, сіл, селищ, у межах яких вони діють, якщо така перебудова, реорганізація пов’язана з відселенням (переселенням) жителів, які брали участь у зборах (конференції), що заснували цей орган.