Концепція місцевого самоврядування в Конституції України

Питання організації та функціонування місцевого самоврядування отримали досить детальну регламентацію в Конституції України. При цьому, Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне та комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних боків.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об’єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, однієї із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України - це один із найважливіших принципів організації і функціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу. В ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».

Варто нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 року, хоча її положення так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.

Конституція України 1996 року в повній відповідності до вимог Європейської хартії, поруч з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Подібні положення містять і конституції багатьох зарубіжних держав. Наприклад, у статті 12 Конституції Російської Федерації визнається та гарантується місцеве самоврядування, в частині 2 статті 28 Конституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їх власну відповідальність. У США діє принцип самоврядування (hоmе rule), згідно з яким управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада - публічна влада територіальної громади - є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини і громадянина. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають дотримуватися конституційного принципу законності і діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя. Закріплений у ст.5 Конституції України принцип народовладдя набув якості однієї з основ конституційного ладу України, яка передбачає можливість здійснення влади безпосередньо чи опосередковано не тільки народом України загалом, але й на рівні територіальних громад. Таким чином, Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного положення прямо випливає, що місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою) і його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Така конституційна характеристика ролі місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади[24].

В окремих працях вітчизняних та зарубіжних вчених подібний висновок заперечується. Зокрема, стверджується, що право на місцеве самоврядування «не має свого позадержавного джерела і не є властивим правом територіальної громади», а органи місцевого самоврядування розглядаються як «конституційно встановлена організаційно-правова форма реалізації участі громадян в управлінні державними справами і реалізації своїх суб’єктивних прав у цій сфері»[25]. Висловлюються думки стосовно того, що органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють частку громадських справ «з дозволу держави», а саме місцеве самоврядування - це «влада, похідна від державної влади, яка діє з дозволу держави»[26].

Подібна позиція, звичайно, має право на існування, вона свідчить про прихильність відповідних вчених до державницької концепції місцевого самоврядування. Проте, по-перше, в «чистому вигляді» ні громадівська, ні державницька теорії місцевого самоврядування не відтворені ні в Європейській хартії місцевого самоврядування, ні в Конституції України (як, до речі, і в законодавстві більшості європейських країн).

По-друге, Конституція України, про що свідчить детальний аналіз її положень, регулює питання місцевого самоврядування, виходячи переважно з концептуальних положень громадівської теорії, хоча і з використанням окремих позицій державницької теорії. На користь такого висновку свідчать такі положення Конституції України:

І. Щодо громадівської теорії:

1. Органи місцевого самоврядування не включені до системи органів державної влади (ст.ст. 5, 19, 38, 47, 55,56,71).

2. Місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається державою (ст. 7).

3. Місцеве самоврядування гарантується державою (ст.7).

4. Служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби (ст. 38).

5. Місцеве самоврядування визначається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140).

ІІ. Щодо державницької теорії:

1. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (ст. 5).

2. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19), тобто за принципом «Дозволено лише те, що передбачене законом».

3. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (ст. 140), тобто зберігається функціонування місцевого самоврядування на регіональному рівні.

4. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ст. 143).

Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальні і фінансові гарантії місцевого самоврядування.

Таким чином, місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне явище, яке тісно пов’язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої за рядом ознак:

по-перше, місцеве самоврядування - це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, ніж державна влада. В науковій літературі виділяють такі основні ознаки й особливості публічної самоврядної (муніципальної) влади в Україні:

а) основою генезису муніципальної влади є локальний інтерес; б) вона структурується в системі публічної влади у формі публічної самоврядної влади в умовах легітимації та легалізації державою такого інтересу; в) характеризується більшою часткою демократизму, ніж влада державна, внаслідок того, що її первинним суб’єктом є територіальні громади, що складаються з жителів певних територій, і конституюється з основною метою – вирішення питань місцевого значення; г) носить підзаконний характер, тому що легалізується й регламентується публічною державною владою; д) функціонує у сфері місцевого самоврядування, має суб’єктно-об’єктний склад і структурну організацію, представленою безпосередньо територіальними громадами, органами, що вони створили, або органами, що діють опосередковано, від їхнього імені; е) її становлення й позитивний розвиток обумовлюються й, у свою чергу, викликають і посилюють процеси децентралізації та деконцентрації державної влади, що виступають в умовах її формування якісно новими методами здійснення публічної влади, які не тільки формують компетенційну базу муніципальної влади, але й більш «олюднюють», «гуманізують» саму публічну владу, роблять її більш наближеною до громадян держави; є) її реалізація істотно розширює сферу свободи індивіда, його соціальної дії, формуючи істотний сегмент його соціальної взаємодії, у результаті якої здійснюються колективні права особистості; ж) складається й діє у вигляді складнішого соціального механізму взаємопрояву й взаємообліку багаторівневих і різнопланових інтересів широкого кола неперсоніфікованих суб’єктів, котрі здійснюють свою життєдіяльність на певній території, з метою реалізації своїх тактичних і стратегічних настанов, цілей та інтересів[27].

по-друге, місцеве самоврядування має особливий об’єкт управління, сфера його компетенції порівняно з державною владою суттєво обмежена. Як правило, компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, які пов’язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження щодо вирішення яких делегуються органам місцевого самоврядування. За попередніми розрахунками органам місцевого самоврядування законодавчо делеговано більше 100 повноважень органів виконавчої влади, що являє собою доволі широкий діапазон спільної діяльності двох підсистем системи публічної влади. Однак в даний час ці повноваження не забезпечені в повній мірі необхідними фінансовими ресурсами (трансфертами) з державного бюджету. У зв’язку з цим видаткова частина місцевих бюджетів збільшується. Така ситуація приводить до значного зниження якості послуг та постійному зменшенню матеріальних ресурсів комунальної власності територіальної громади міста. В кінцевому результаті породжується економічна і політична нестабільність регіону[28].

по-третє, місцеве самоврядування - це публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, тоді, як державна влада - це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію. Отже місцеве самоврядування – право особливого суб’єкта – територіальної громади та ї жителів.

Водночас слід зазначити, що конституційне положення, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної автономності в державі, у відношенні до державної влади. Взаємозв’язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у тому, що:

1) і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції);

2) органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Більш детальне нормативне визначення місцевого самоврядування дається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Конституційне нормативне визначення місцевого самоврядування дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європейській хартії місцевого самоврядування. Насамперед слід підкреслити, що, на відміну від Хартії. Конституція України на перше місце ставить не місцеві власті (органи місцевого самоврядування), а територіальну громаду - первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Це випливає з положень громадівської теорії місцевого самоврядування і обумовлює певну специфіку конституційної концепції. Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

Подібний підхід до визначення кола суб’єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Таким шляхом формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом - «зверху», актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави і, в силу цього, мають «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці - це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб’єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним.

Разом з тим слід підкреслити, що Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) говорить про місцеве самоврядування як про право місцевих властей будь-якого територіального рівня, що передбачає його запровадження і в штучних адміністративно-територіальних одиницях. Європейська хартія регіонального самоврядування[29] (ст. 3) закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здатність найбільш великих територіальних утворень всередині держави брати на себе під свою власну відповідальність і в інтересах свого населення суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіарності. В цьому плані можна зробити висновок про певну невідповідність конституційних положень принципам європейських нормативних документів.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція України гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, оскаржувати рішення органів і посадових осіб місцевого самоврядування до суду.

Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачають органічну єдність самостійності і відповідальності при вирішенні всіх питань місцевого значення, які віднесені до сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під «самостійністю» треба розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних структур вирішувати питання місцевого значення, але й необхідність вирішення їх відповідно до Конституції та законів України. Іншими словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав і обов’язків територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. В свою чергу, діяльність під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування передбачає, що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть потрійну відповідальність:

а) перед територіальною громадою (жителями відповідного населеного пункту);

б) перед державою;

в) перед фізичними та юридичними особами.