Адміністративне право України: Підручник / Колпаков В. К.

Адміністративне право України: Підручник / Колпаков В. К.

Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, –1999. –736 с.

Остановился 259

Пропущены стр. 198-199, 212-213, 216-217

Плохая 248

ББК 67.9(4УКР)301я73 К61

Рекомендовано управлінням навчальних закладів ГУРОС МВС України (лист від 15 грудня 1998 p. №6/7-2902)

Рецензенти:

ДОДІН Є.В., доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України

КАЛЮЖНИЙ Р.А., доктор юридичних наук, професор

Шеф-редактор видавництва Юрінком Інтер

КОВАЛЬСЬКИЙ B.C., кандидат юридичних наук

Колпаков В. К.

К61 Адміністративне право України: Підручник. — К.:

Юрінком Інтер, 1999. - 736 с. ISBN 966-7302-88-1

Підручник розкриває зміст норм Загальної та Особливої частин Адміністративного права України. Загальна частина розглядає норми, якими закріплюються основні принципи державного управління, регулюється правове положення його суб'єктів, регламентуються процесуально-процедурні питання у сфері державного управління. В Особливій частині розглядаються питання щодо виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів з управління народним господарством, адміністративно-політичною та соціально-культурною сферами.

Розрахований на студентів, професорсько-викладацький склад. Стане у пригоді науковцям, працівникам правоохоронних органів, суду, прокуратури тощо.

ББК 67.9(4УКР)301я73+67.301я73

ISBN 966-7302-88-1

© Колпаков В.К., 1999 © Юрінком Інтер, 1999

 

Передмова

До найважливіших функцій держави Конституція України віднесла забезпечення прав і свобод людини, соціальний, правовий та економічний захист громадян. Саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість державної діяльності, а їх утвердження та забезпечення є головним обов'язком держави.

Реалізація конституційних положень значною мірою залежить від організації державного управління, діяльності відповідних державних органів та їх посадових осіб.

З метою забезпечення реформування системи державного управління, створення умов для побудови демократичної, соціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав людини і громадянина розроблена і втілюється в життя Концепція адміністративної реформи в Україні.

Зміст адміністративної реформи полягає, по-перше, у комплексній перебудові існуючої державно-управлінської системи; по-друге — у розбудові нових інститутів державного управління. Її метою є поетапне створення системи управління, здатної забезпечити становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії.

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право — найважливіша фундаментальна галузь правової системи України. Воно базується на положеннях Конституції України, законодавчих актах Верховної Ради, актах Президента та Уряду країни, актах центральних і місцевих органів державної виконавчої влади і тісно пов'язано з теоретичними положеннями таких суміжних юридичних дисциплін, як теорія держави і права, конституційне (державне) право, цивільне право, кримінальне право, кримінальний процес, кримінологія, трудове право та інших.

Адміністративне право органічно пов'язано з виконавчою владою та державним управлінням. Воно виступає обов'язковим інструментом, за допомогою якого здійснюється реалізація державної виконавчої влади у формі державного управління. Його норми є правовою основою побудови й ефективного функціонування найбільш активної та потужної державної підсистеми — апарату державного управління.

Безпосередньо нормами адміністративного права встановлюються державно-владні управлінські правовідносини та закріплюються права і обов'язки громадян, а також інших суб'єктів, що не мають владних повноважень, у відношеннях з представниками держави; встановлюються організаційні та правові засади функціонування всієї системи державної адміністрації; здійснюється розподіл повноважень між органами державного управління та їх структурними одиницями; визначаються принципи, методи, форми державно-управлінської діяльності.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, якими кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення.

В адміністративному праві традиційно виділяють дві частини — Загальну та Особливу.

Загальна частина адміністративного права об'єднує норми, якими закріплюються основні принципи державного управління, регулюється правове положення його суб'єктів, визначаються методи та форми виконавчо-розпорядчої діяльності, встановлюється адміністративна відповідальність, регламентуються процесуально-процедурні питання у сфері державного управління.

Особлива частина адміністративного права об'єднує норми, якими закріплюються правові основи виконавчо-розпорядчої діяльності держави в адміністративно-політичній сфері, в сферах економіки і соціально-культурного будівництва, підприємництва, міжгалузевого управління, а також забезпечення законності в державному управлінні.

Зміст Загальної та Особливої частин адміністративного права взаємозалежні і складають єдине ціле.

 

Президент України

Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини.

Необхідно зазначити, що за період існування в Україні поста Президента (введено Законом "Про заснування поста Президента Української РСР" від 5 липня 1991 p.) його правовий статус зазнав значних змін. Спочатку він визначався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади, потім як глава держави і глава виконавчої влади і, нарешті, тільки як глава держави.

Такий правовий статус Президента України зумовлений його повноваженнями щодо кожної з гілок влади. Взаємовідносини Президента України і Верховної Ради України визначені статтями 77, 85, 90, 93, 94, 111 та іншими Конституції України. Зокрема, Президент призначає чергові вибори до Верховної Ради (ст. 77); Верховна Рада призначає вибори Президента (ст. 85); Президент може достроково припинити повноваження Верховної Ради (ст. 90); йому належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93); процедура прийняття законів передбачає тісну взаємодію Президента і Верховної ради (ст. 94); Президент може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку імпічменту (ст. 111).

Взаємовідносини з виконавчою гілкою визначаються статтями 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118 та іншими Конституції України. Так, Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих посадах (статті 106, 114, 118); у випадках дострокового припинення повноважень Президента згідно зі статтями 108, 109, 110, 111 Конституції, його обов'язки покладаються на Прем'єр-міністра України (ст. 112); Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і забезпечує виконання його актів (статті 113, 116); Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України (ст. 115). Конституція передбачає процедуру контрасигнації (лат.:

conta — против, signare — підписувати) стосовно актів Президента, виданих у межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 17, 18, 21, 22, 23, 24 ст. 106. Такі акти скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Взаємовідносини з гілкою судової влади визначаються статтями 106, 128, 131 та іншими Конституції України. Зокрема, Президент утворює суди у визначеному законом порядку (ст. 106); здійснює перше призначення особи на посаду професійного судді (ст. 128); призначає трьох членів Вищої ради юстиції (ст. 131).

Таким чином, Конституція України визначає місце і роль Президента України в умовах здійснення державної влади за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Найбільшим обсягом повноважень Президент України наділений у сфері виконавчої влади, їх можна поділити на три групи: а) формування виконавчої влади; б) визначення змісту і спрямування її функціонування; в) забезпечення законності у сфері державного управління.

У межах повноважень щодо формування виконавчої влади Президент України:

• призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

• призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку;

• призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє 'їхні повноваження на цих посадах;

• призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

• призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України;

• утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

• призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань;

• створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Для визначення змісту і напрямів функціонування виконавчої влади Президент України:

• звертається із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

• представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

• очолює Раду національної безпеки і оборони України;

• має право законодавчої ініціативи;

• підписує закони, прийняті Верховною Радою України:

• видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України;

• скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

• є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

• приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

• приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;

• присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

• нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними.

Для забезпечення законності у сфері державного управління Президент України:

• призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

• призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;

• припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;

• призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади;

• здійснює контрольні повноваження як особа, що очолює Раду національної безпеки і оборони України;

• скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

• має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

• утворює суди у визначеному законом порядку. Згідно з п. 18 ст. 106 Конституції Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України, що є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Персональний склад Ради формує Президент України. Її членами можуть бути керівники центральних органів виконавчої влади, а також інші посадові особи, а за посадою, що передбачено ст. 107 Конституції, до неї входять:

Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України. Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України:

Забезпечення діяльності Ради здійснює Секретар Ради, якого призначає Президент України. Він має заступників, яких також призначає Президент. Секретар Ради безпосередньо підпорядковується Президентові України.

Як свідчить практика, крім визначених Конституцією (ст. 107) осіб, до Ради національної безпеки і оборони України входять: Секретар Ради національної безпеки і оборони України; Голова Державного комітету у справах охорони державного кордону України; Міністр промислової політики України; Голова Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України — директор Національного бюро розслідувань України; Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Глава Адміністрації Президента України; Міністр фінансів України; Президент Національної академії наук України; Міністр економіки України.

Головними завданнями Ради є:

• забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері національної безпеки і оборони України;

• аналіз стану і тенденцій розвитку зовнішньо- та внутрішньополітичної ситуації, визначення на цій основі стратегії та пріоритетних напрямів забезпечення національної безпеки і оборони;

• комплексна оцінка та прогноз потенційних і реальних загроз державному, економічному, суспільному, оборонному, інформаційному, ядерному, екологічному та іншим видам і об'єктам безпеки України;

• планування, організація та контроль за здійсненням заходів політичного, економічного, воєнного, соціального, науково-технічного та іншого характеру, адекватних цим загрозам;

• розгляд питань фінансування витрат на національну безпеку і оборону, а також контроль за витрачанням відповідних коштів;

• розгляд проектів законів України та указів Президента України, інших нормативних актів, наказів і директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, концепцій, доктрин, державних програм у сфері національної безпеки і оборони України тощо;

• підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи забезпечення національної безпеки та організації оборони України, у тому числі щодо утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у даній сфері;

• підготовка пропозицій щодо оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, а також щодо оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;

• координація наукових досліджень у галузі національної безпеки і оборони;

• розгляд і вирішення інших актуальних проблем національної безпеки і оборони України.

Відповідно до покладених на неї завдань, Рада координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, а також Комісії з питань ядерної політики та екологічної безпеки при Президентові України, Генеральної військової інспекції при Президентові України, Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України, інших органів у даній сфері, утворених при Президентові України.

Базовими державними науково-дослідними установами аналітично-прогнозного супроводження діяльності Ради є Центр стратегічного планування та аналізу при Раді та Національний інститут стратегічних досліджень, які підпорядковуються Секретареві Ради. Український інститут досліджень навколишнього середовища і ресурсів, підпорядкований Раді, та Національний інститут українсько-російських відносин при Раді.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

З метою забезпечення необхідних умов для здійснення Президентом України своїх конституційних повноважень і відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції України, Президентом утворено постійно діючий орган — Адміністрацію Президента України.

Основними завданнями Адміністрації Президента України є:

• організаційне, правове, консультативне, інформаційне і аналітичне забезпечення діяльності Президента України щодо реалізації ним повноважень гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, здійснення інших конституційних повноважень як глави держави;

• сприяння Президентові України у забезпеченні узгодженого функціонування і взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також у вирішенні кадрових та інших питань, віднесених до повноважень Президента України;

• забезпечення взаємодії Президента України з Верховною Радою України, іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об'єднаннями громадян;

• організація підготовки та опрацювання проектів указів і розпоряджень Президента України, а також проектів законів, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи;

• аналіз соціально-економічних, політичних та правових процесів у державі та внесення відповідних пропозицій Президентові України;

• здійснення за дорученням Президента України та на виконання його повноважень як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, контролю за додержанням актів законодавства України;

• організація протокольних заходів, а також здійснення матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності Президента України.

До складу Адміністрації Президента України входять:

Глава Адміністрації Президента України; Перший помічник Президента України; Перший заступник та заступники Глави Адміністрації Президента України; помічники, радники та консультанти Президента України; Постійний Представник Президента України у Верховній Раді України; Постійний Представник Президента України в Конституційному Суді України; Державно-правове управління; Управління організаційної роботи та кадрової політики; Управління економічної та соціальної політики;

Управління гуманітарної політики; Управління внутрішньої політики; Управління зовнішньої політики; Контрольне управління; Управління документального забезпечення та інформатизації; Управління справами; Канцелярія Президента України, Прес-служба Президента України; Служба Протоколу Президента України; Відділ державних нагород; Відділ громадянства; Відділ помилування; Відділ листів і прийому громадян; Перший відділ.

Доручення Глави Адміністрації Президента України, Першого помічника Президента України, першого заступника та заступників Глави Адміністрації Президента України у визначених Президентом України межах та з питань, що належать до їхніх повноважень, є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

 

Адміністративний примус

Сутність адміністративного примусу. Невід'ємною складовою системи методів державного управління суспільством є метод примусу. Вказаний метод належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами. Авторитарність даного методу незаперечна, проте, нині немає жодної держави, яка б використовувала його як найнеобхідніший засіб управління своїми справами.

Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу — правоохоронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень. Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захисту сформованих державою правовідносин і забезпечення неухильного й точного виконання юридичних норм конкретних галузей права.

Відмінності, що існують між галузевими нормами і тими, які складаються під їх впливом, ступенем суспільної небезпеки галузевих деліктів, зумовили розбіжності в характері й особливостях державних примусових заходів залежно від тієї чи іншої правової галузі.

Внаслідок перелічених обставин, види державного примусу прийнято розглядати як явища, похідні від існуючих галузей права і властиві цим галузям правопорушення, і диференціювати згідно з існуючими правовими галузями.

На цих підставах виділяють: кримінальний примус, цивільно-правовий примус, адміністративний примус.

При аналізі взаємозв'язків галузей права і видів примусу привертає увагу те, що галузей права значно більше, ніж видів державного примусу. Дана обставина пояснюється двома факторами.

З одного боку, появою в матеріальній сфері права комплексних галузей (економічне, житлове, податкове, банківське, морське, митне тощо), які слід розглядати як повноцінні, хоч і специфічні. Очевидно, цей процес є результатом розвитку права і сприяє перетворенню його в об'ємну поліструктурну систему. В цьому розумінні наявність у системі права матеріальних комплексних галузей є ознакою її вдосконалення й достатньо високої інтенсивності регулювання суспільних відносин, а отже, й рівня розвитку.

З іншого, — відсутністю соціальних, а як наслідок і правових передумов збільшення різноманітності примусових заходів захисту правових відносин. Держава не бачить необхідності у конструюванні нових видів примусу. Її інтереси перебувають у площині удосконалення існуючих заходів примусу, підвищення їх ефективності аж до повної реалізації принципу невідворотності покарання за скоєне правопорушення.

Через це захист правових відносин у даних галузях забезпечується, крім використання інших можливостей, вже існуючими видами державного примусу.

Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. Так, застосування заходів адміністративного впливу передбачене навіть за скоєння кримінальних правопорушень (див.: ст. 51 КК).

За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів державно-примусового впливу. Це, наприклад, відшкодовне вилучення предмета, що був засобом чи безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КпАП);

зобов'язання прилюдно попросити вибачення у потерпілого (ст. 241 КпАП), утворення тимчасових надзвичайних органів з передачею їм функцій органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування одночасно на територіях, де введено надзвичайний стан (ст. 19 Закону "Про надзвичайний стан") та ін.

Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінального чи цивільно-правового примусу. Наприклад, це штраф, який визначається кримінальним (ст. 32 КК) і адміністративним (ст. 27 КпАП) законодавством як грошове стягнення, а цивільним законодавством як вид забезпечення виконання зобов'язань (ст. 178 UK). Проте у перелічених видів грошового штрафу відмітні як правова природа, так і юридичні умови й наслідки їх застосування. Саме тому всі види штрафів, які застосовуються у відповідних сферах державного примусу, наділяються додатковими характеристиками, що дозволяють правозастосовнику безпомилково розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові.

Отже, заходи державного примусу залежно від галузі застосування наділяються відповідними ознаками. Відмітні ознаки адміністративного примусу, що дозволяють розпізнати заходи адміністративного впливу серед інших державних примусових заходів, такі:

• якщо всі види державного примусу рівнозначні за своєю сутністю відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінальний примус практично рівнозначний кримінальній відповідальності), то адміністративний примус і адміністративна відповідальність — різні правові явища. З одного боку, вони співвідносяться між собою як ціле й частина, а поняття "адміністративний примус" значно ширше, ніж поняття "адміністративна відповідальність", інакше кажучи, адміністративна відповідальність є частиною адміністративного примусу. З іншого боку, адміністративна відповідальність може бути наслідком кримінального примусу;

• як правило, заходи адміністративного примусу застосовуються органами державного управління та їх посадовими особами. Дана функція органів державного управління та їх посадових осіб фіксується у відповідних адміністративно-правових нормах. Так, право кримінальної міліції повертати неповнолітніх до місця їх постійного проживання чи навчання, доставляти їх в органи внутрішніх справ у випадках здійснення адміністративних правопорушень передбачене Законом від 24 січня 1995 p. "Про органи і служби у справах неповнолітніх" (ст. 5); право посадових осіб Державного комітету України у справах захисту прав споживачів на вилучення неякісної продукції, опломбування приміщень і вимірювальних приладів передбачене Положенням про названий комітет (ст. 6). Окрім органів державного управління, правом застосування заходів адміністративного примусу володіє прокуратура. Так, згідно зі ст. 8 Закону "Про прокуратуру України" від 5 листопада 1991 p., посадові особи і громадяни зобов'язані з'являтися на виклик до прокуратури і давати відповідні пояснення. У випадку ухилення від явки, вони, за постановою прокурора, доставляються у примусовому порядку;

• для адміністративного примусу характерна множинність органів і посадових осіб, яким надано право на його застосування. Так, тільки право накладання адміністративних стягнень мають більш як 35 суб'єктів (див.: статті 218-244 КпАП);

• правообмеження, що настають у результаті застосування заходів адміністративного примусу, менш відчутні, менш суворі за силою примусового впливу, ніж ті обмеження, що виникають при застосуванні заходів кримінального примусу;

• засоби адміністративного впливу на правопорушників врешті-решт є профілактикою злочинної поведінки;

• заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись як щодо правопорушників чи осіб, від яких можна чекати здійснення правопорушення, так і щодо осіб, які належать до категорії законослухняних, не здійснюють і не збираються здійснювати будь-яких проступків. У другому випадку застосування примусових заходів обумовлюється виникненням екстремальних умов, наприклад, епідемій, епізоотій, введенням надзвичайного стану (так, згідно з п. 1 ст. 23 Закону України "Про надзвичайний стан" від 26 червня 1992 p. при введенні такого стану може бути встановлена заборона перебувати на вулицях і в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток);

• адміністративний примус відзначається складною багатоцільовою спрямованістю заходів впливу. Це, по-перше, покарання за скоєний вчинок; по-друге, заходи припинення правопорушень; по-третє, заходи попередження правопорушення; по-четверте, заходи забезпечення право-слухняної поведінки суб'єктів правовідносин. Із останньої, четвертої, позиції випливає, що застосування адміністративно-примусових заходів, звернене не лише до конкретних суб'єктів, щодо яких вони застосовані, а й до інших осіб. Дана особливість закріплена нормативне. В ст. 23 КпАП сказано, що метою адміністративного стягнення є попередження скоєння правопорушень як самим правопорушником, так й іншими особами;

• застосування заходів адміністративного примусу передбачається різними за юридичною силою нормативними документами. Це: а) закони, наприклад "Про міліцію";

б) положення, наприклад про Державний комітет України у справах захисту прав споживачів; в) правила, наприклад "Загальні правила прикордонного режиму";

• заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб. Зокрема, неналежне виконання своїх функцій органами державної виконавчої влади і виконавчими органами місцевого самоврядування на територіях, де введено надзвичайний стан, є підставою для припинення їх діяльності (ст. 19 Закону "Про надзвичайний стан"); до громадської організації за порушення діючого законодавства можуть застосовуватись такі адміністративно-примусові заходи впливу, як примусовий розпуск, тимчасова заборона чи припинення діяльності, штраф тощо (ст. 28 Закону "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 p.);

• усі заходи адміністративного примусу мають примусово-обов'язковий, державно-владний характер; вони застосовуються від імені держави і в інтересах держави.

Заходи даного виду можуть бути а) індивідуальними або персоніфікованими і б) загальними, що не мають чітко визначеного конкретного адресата.

Прикладом індивідуальних або персоніфікованих заходів (адресованих конкретній особі) можуть служити правила адміністративного нагляду. Ці правила являють собою систему обмежень і встановлюються щодо конкретних осіб, звільнених з місць позбавлення волі і схильних до протиправних вчинків1.

Прикладом загальних заходів (що не мають конкретного адресата) можуть служити заходи контролю на безпеку, які застосовуються в авіації щодо ручної поклажі, багажу, вантажу, а також пасажирів.

2. Коли потрібно забезпечити необхідний правопорядок у надзвичайних (екстремальних) умовах.

Надзвичайні умови, що викликають необхідність застосування адміністративно-попереджувальних заходів, можуть бути найрізноманітнішими: пожежа, епідемія, повінь, землетрус, аварія, нещасний випадок тощо.

Найбільш рельєфно заходи даної групи представлені в Законі "Про надзвичайний стан". Це встановлення особливого режиму в'їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення комендантської години та ін. Сюди ж слід віднести заходи карантинного та обсерваційного характеру, закриття кордонів із суміжною державою і т. д.

Запобіжні адміністративні заходи. Даний вид заходів (у юридичній літературі іноді називають "адміністративно-запобіжними") належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.

Сама назва цих заходів вказує на їх цільове призначення: запобігання неправомірної поведінки. Їх призначення як заходів запобігання полягає в: а) припиненні протиправної поведінки; б) усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки; г) створенні необхідних умов для

можливого в майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності (складання протоколу про адміністративне правопорушення).

Як адміністративно-запобіжні заходи різними органами державного управління та їх посадовими особами можуть застосовуватись адміністративно-технічні, адміністративно-санітарні, адміністративно-фінансові засоби впливу, а також адміністративне затримання особи (фізичної особи), адміністративне затримання майна та інші.

Запобіжні адміністративні заходи можуть застосовуватись як самостійні, наприклад, припинення функціонування пункту громадського харчування у зв'язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил, так і в цілому з іншими заходами адміністративного примусу, наприклад, з адміністративними стягненнями.

Одні заходи адміністративного запобігання через їх специфічне призначення, застосовуються досить часто, наприклад, вимога до громадянина чи посадової особи припинити правопорушення (п. 1 ст. 11 Закону України "Про міліцію" від 25 грудня 1990 p.); інші — не так часто, наприклад, обов'язкові до виконання приписи господарюючим суб'єктам про припинення порушення прав споживачів (п. 1 ст. 5 Закону України "Про захист прав споживачів" у редакції від 15 грудня 1993 p.); треті — порівняно рідко, наприклад, застосування працівниками міліції вогнепальної зброї як крайнього заходу (ст. 15 Закону "Про міліцію").

Заходи адміністративного запобігання, як правило, закріплюються в нормативному порядку. Найрельєфніше вони зафіксовані в ст. 260 КпАП України (заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення). У ній, зокрема, говориться: "з метою запобігання адміністративних правопорушень, коли вичерпані інші заходи впливу, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення при неможливості складання його на місці скоєння правопорушення, якщо складання протоколу є обов'язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення допускається: адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд і вилучення речей і документів".

Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень. Найбільш чітко виражену, в розумінні правової регламентації, класифікаційну групу заходів адміністративного примусу складають примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях, тобто заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Головною особливістю подібних заходів примусу є те, що вони застосовуються виключно як заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень і містяться в адміністративно-правових санкціях.

В юридичній літературі до третьої групи адміністративно-правових заходів найчастіше включають тільки адміністративні стягнення.

Такий підхід звужує сферу застосування адміністративно-примусових заходів даної групи, залишаючи за її рамками заходи впливу адміністративних санкцій, які не належать до адміністративних стягнень.

Зокрема, ст. 24 КпАП передбачає застосування до неповнолітніх у віці від 16 до 18 років за здійснення адміністративних правопорушень примусових заходів впливу, які не є стягненнями; в санкції ст. 46 КпАП міститься міра відповідальності, яка не передбачена як вид адміністративного стягнення (вилучення радіаційне забруднених предметів).

До юридичних осіб, у порядку відповідальності за порушення нормативно-правових положень можуть застосовуватися заходи впливу, які законодавець в одних випадках визначає як стягнення (ст. 28 Закону "Про об'єднання громадян"), а в інших — як "заходи адміністративного характеру" (ч. 10 ст. 2 Закону "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня

1997 p.).