Глава 2. Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі держави 2. 1. Предмет і метод адміністративного права

Соціальне призначення і система адміністративного права. Адміністративне право — це найоб'ємніша, наймобільніша, найнестабільніша і найскладніша з усіх існуючих юридичних галузей. Немає такої сфери державного або суспільного життя, якої б не зачіпали питання адміністративно-правового регулювання. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні особи.

Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносини між громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування, громадською організацією також будуються в рамках адміністративно-правових приписів. Правила внутрішнього розпорядку, дорожнього руху, водокористування, санітарно-гігієнічні, пожежної і радіаційної безпеки, а також багато інших є сферою впливу адміністративних установлень. Норми адміністративного права зберігають відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.

Уже ст. 41 Особливої частини КпАП передбачає адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6 Цивільного кодексу прямо вказує, що захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється в адміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження якого грунтуються на адміністративному акті, безпосередньо створює, змінює і припиняє громадянські права того, кого представляють (ст. 62 ЦК).

З курсу "Теорії держави і права" відомо, що вся правова система поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головними групами:

1) Профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) — державне, адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальні аналоги;

2) Спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне, виправно-трудове право;

3) Комплексні — господарське, сільськогосподарське, природоохоронне, житлове, морське тощо.

До профілюючих віднесені галузі, які концентрують у собі головні й вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби. Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх галузей права. Правові режими у інших галузей грунтуються саме на цих вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаментальних. У зв'язку з цим треба підкреслити, що в умовах адміністративної реформи значно підвищується його роль як особливого інструмента в кардинальній перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан, який у своїй фундаментальній праці "Французьке адміністративне право" (М., 1988, с. 21) зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини. Думка західного вченого в принципі справедлива і для наших умов. Службова роль адміністративного права — юридичного "супутника" державного управління і виконавчої влади — зберігається в період реформування державних інститутів.

Адміністративне право є однією з провідних галузей у правовій системі України, а також складним соціально-юридичним утворенням, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоювати державні інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.

Необхідність такої галузі права зумовлена потребами регулювання процесів і відносин, які складаються в суспільстві. За допомогою адміністративного права, а точніше — адміністративно-правових норм, держава впливає на суспільні відносини і перетворює їх на відносини державно-управлінські або на адміністративно-правові.

Прикладом такого регулювання може бути Указ Президента України від 2 грудня 1995 p. "Про впорядкування святкування пам'ятних дат і ювілеїв". Суспільні відносини, пов'язані з відзначенням пам'ятних дат і ювілеїв, історичних подій існували завжди (різного роду ювілейні заходи, вшанування, урочисті збори, демонстрації тощо). Але до прийняття названого нормативного акта ці відносини фактично правовими нормами не регулювалися. Тільки в окремих випадках приймалися адміністративні рішення індивідуального характеру щодо конкретних пам'ятних подій.

Даний Указ в адміністративному порядку врегулював відзначення пам'ятних дат, історичних подій, ювілеїв підприємств, закладів та установ державної форми власності, а також ушанування пам'яті видатних людей. Зокрема, визначено, що святкування пам'ятних дат й історичних подій, які мають загальнодержавне значення, проводиться за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Таким чином, неправові суспільні відносини під впливом норм адміністративного права перетворилися на адміністративні правовідносини.

Соціальне призначення адміністративного права не обмежується перетворенням неправових відносин на правові. Це складніший процес. Значно частіше за допомогою адміністративного права змінюються, реконструюються, реформуються вже існуючі адміністративно-правові відносини. Так, Указ Президента України від 3 лютого 1998 p. "Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності" спрямований на зміну встановлених раніше адміністративно-правових відносин.

Таке регулювання (перетворення неправових відносин на адміністративно-правові або змінена встановлених раніше адміністративно-правових відносин) здійснюється в два етапи. Перший — правотворчий, на якому здійснюється прийняття відповідної адміністративно-правової норми. Другий — правозастосовчий. Наявність норми ще не є достатнім для настання правовідносин. Необхідно, щоб виникла відповідна подія або дія (юридичний факт) і була застосована норма адміністративного права.

Тут треба підкреслити, що безпосереднім об'єктом адміністративно-правового впливу з боку держави є не будь-які суспільні відносини, а тільки відносини управлінського характеру, що виникають у сфері державного управління.

Отже, соціальна природа адміністративного права двоєдина: з одного боку, адміністративне право виражає управлінську волю держави; з другого — є засобом організуючого впливу на управлінські відносини у сфері державного управління.

Система адміністративного права — це внутрішня побудова галузі. Для детермінації внутрішніх складових галузі найчастіше застосовуються два критерії: масштабність дії норм та правова природа норм.

В адміністративному праві виділяють загальну, особливу і спеціальну частини.

Загальна частина об'єднує норми, що закріплюють основні принципи управління, правове становище суб'єктів, форми і методи їх діяльності, адміністративний процес, способи забезпечення законності в державному управлінні.

Особлива частина — норми, що регулюють управління народним господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом, зв'язком тощо.

Спеціальна частина — норми, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб'єктів управління конкретними сферами. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю тощо.

В адміністративному праві виділяють правові інститути:

державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого самоврядування та інші.

Зміст адміністративного права становить безперервний ланцюг відносин, що виникають у глибині економічних і соціальних процесів, які перетворюються через діяльність державних органів на адміністративні правовідносини.

Предмет адміністративного права. Предмет правового регулювання (далі — предмет права) будь-якої правової галузі становлять суспільні відносини, які нею регулюються. Отже, предмет адміністративного права — це сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного управління.

Суспільні відносини є результатом діяльності людей у сфері державного управління. Саме через них виявляються характер, призначення, спрямованість і мета управління. Вони є загальними й існують в усіх соціальних системах і підсистемах, для яких характерне державне управління. Проте, хоч у якій сфері вони не виникали б і хто б у них не вступав, вони завжди є відносинами між керуючими і керованими, між суб'єктом і об'єктом управління.

Важливою характеристикою управлінських відносин, що складаються у сфері державного управління, є їх системність. Як складне системне утворення вони взаємодіють з іншими підсистемами суспільства і відчувають на собі їх вплив. У той же час вони самі впливають на інші підсистеми.

Управлінські відносини як результат людської діяльності, в основі якої лежить вольовий та усвідомлений початок, є суб'єктивними, цілеспрямованими, вольовими і усвідомленими. Проходячи крізь свідомість людей, вони являють собою наслідок взаємодії волі та свідомості.

Предметом адміністративного права є не всі управлінські відносини, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій.

Таким чином, відносини, що становлять предмет адміністративного права, характеризуються такими особливостями:

• виникають тільки в результаті державно-управлінської (владної) діяльності;

• в них обов'язково бере участь виконавчо-розпорядчий орган держави;

• завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави.

Відносини, що регулюються адміністративним правом, мають місце у різних сферах державного управління: це економіка, культура, комунальне господарство, охорона здоров'я, освіта, внутрішні справи, оборона тощо. Сфери соціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяльності здебільшого автономні, тому спільне між ними, наприклад, комунальним господарством і морським транспортом, відшукати важко. Однак адміністративно-правові відносини у зазначених сферах близькі за своєю суттю. Ріднить їх те, що вони виникають з питань організації їх діяльності і для цього застосовуються ідентичні методи та форми.

Метод адміністративного права. Поряд з предметом, важлива роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу регулювання суспільних відносин або методу адміністративного права. Саме поняття предмета і методу правового регулювання дають повну характеристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.

У загальній теорії права під методом правового регулювання розуміють прийоми юридичного впливу (точніше:

поєднання цих прийомів), які в концентрованому вигляді виражені в правовому становищі суб'єктів.

Виходячи з цього, теорія права визнає існування двох первинних (найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методу координації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які створюються тією чи іншою галуззю права.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, від компетентних державних органів. Тому статус суб'єктів, їхнє становище в правовідносинах насамперед характеризується субординацією або підпорядкованістю.

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання. За такого регулювання джерелом юридичної енергії рівною мірою є будь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується, у першу чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.

Зрозуміло, що в правовій дійсності зазначені методи у чистому вигляді не зустрічаються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення і модифікація. Однак у будь-якому з варіантів один з двох розглянутих методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє вирішальний вплив на формування і характер правового режиму.

Найбільш реально первинні методи виражені в адміністративному праві (централізоване регулювання) і цивільному праві (децентралізоване регулювання). Саме ця обставина надає вказаним галузям значення провідних або профілюючих з юридичної точки зору.

Регулювання відносин у сфері державного управління здійснюється за допомогою адміністративно-правового методу. Під цим методом слід розуміти сукупність прийомів (способів, засобів), впливу, що містяться в адміністративно-правових нормах, на відносини в сфері державного управління, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне підвладне становище суб'єктів у правовідносинах.

Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового методу регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають назву "владовідносини", або "відносини влади і підпорядкування".

Дана теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули "влада-підпорядкування" означає, що одна сторона управлінських відносин юридичне владна, а друга — юридичне підвладна. Таким чином, владовідносини не передбачають (і не виключають) організаційної підпорядкованості між суб'єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними один від одного. Однак рішення одного з них є обов'язковими для виконання другим, тобто вирішення усіх питань, що виникають між ними, здійснюється на засадах одностороннього волевиявлення суб'єкта, воля якого є похідною від волі держави.

Прикладом таких правовідносин можуть бути відносини між податковою адміністрацією і будь-якими іншими суб'єктами адміністративного права, що зобов'язані сплачувати податки.

Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, які містить у собі адміністративно-правовий метод регулювання, показує, що їх зміст складається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.

Приписи — покладення прямого юридичного зобов'язання чинити ті чи інші дії в умовах, які передбачені нормою.

Так, п. 11 Положення про обласну, Київську, Севастопольську міські державні адміністрації містить таку норму:

у разі відсутності голови державної адміністрації його обов'язки виконує перший заступник голови державної адміністрації, а у разі відсутності останнього — один із заступників голови.

Стаття 9 Закону "Про надзвичайний стан" приписує:

при оголошенні через засоби масової інформації Указу Президента України про введення надзвичайного стану народні депутати України зобов'язані прибути на засідання Верховної Ради України без спеціального виклику і в найкоротший строк. Органи державної влади зобов'язані сприяти негайному прибуттю народних депутатів на засідання Верховної Ради України.

Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, а саме: покладення прямих юридичних обов'язків не чинити тих чи інших дій в умовах, передбачених правовою нормою.

Так, ст. 8 Закону "Про правовий статус іноземців" визначає, що вони не можуть призначатися на окремі посади або займатися певною трудовою діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці посади або заняття такою діяльністю пов'язане з належністю до громадянства України.

Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, ті чи інші дії, або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.

Так, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить дозвіл міністерствам одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади і самоврядування документи, матеріали, статистичні дані, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Стаття 22 Закону "Про надзвичайний стан" передбачає, що на період надзвичайного стану можуть запроваджуватись такі заходи:

1) встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де запроваджено надзвичайний стан;

2) обмеження руху транспортних засобів і їх огляд;

3) посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства;

4) заборона проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, а також видовищних, спортивних та інших масових заходів;

5) заборона страйків.

Приписи, заборони і дозволи використовуються для регулювання суспільних відносин не тільки адміністративним і цивільним правом, а й іншими правовими галузями. Відрізняються вони між собою лише за ступенем або питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного прийому. Дослідження даного питання свідчать, що для одних галузей найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, для інших — адміністративно-правовому. Через це будь-які спроби сконцентрувати особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно земельних, фінансових, природоохоронних, трудових, митних та інших відносин, неодмінно вели до визнання наявності одного з двох методів.

Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулювання суспільних відносин, треба звернути увагу ще на одну важливу обставину. Проаналізовано лише ядро даного метода, найбільш концентрована його частина, сутність. Проте не можна не помітити, що "межі", у певному розумінні, розмиті. На цих "межах" владність і однобічність адміністративно-правового регулювання проявляється не так ясно і чітко, як у "центрі".

Норми адміністративного права справляють регулюючий вплив не тільки за допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У результаті застосування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго, управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто відносини, характерні для цивільно-правового методу регулювання.

На основі адміністративно-правових норм можуть виникати договірні зв'язки між суб'єктами правовідносин. Вони ведуть до укладення відповідних угод. Такі угоди одержали назву "адміністративних договорів".

Так, в Указі Президента від 9 січня 1996 p. "Про додаткові заходи щодо матеріального і морального заохоченню працівників вугільної промисловості" містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об'єднанням галузевих профспілок:

• визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових окладів;

• установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород;

• передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та високопродуктивної праці;

• підготувати законопроекти, якими передбачити пільги щодо оподаткування...

Аналіз цього Указу, який має яскраво виражений адміністративно-правовий характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов'язаний в адміністративно-правовому порядку, тобто за допомогою видання відповідних адміністративно-правових актів, визначити умови оплати праці, встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород, підготувати відповідні законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому необхідно всі ці питання погодити з об'єднанням галузевих профспілок. Іншими словами, Кабінет Міністрів зобов'язаний (саме так приписано адміністративно-правовою нормою) вступити з об'єднанням профспілок у договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими нормами: по-перше, основою для його укладення є адміністративно-правова норма; по-друге, він вступає в силу тільки у тому випадку, якщо буде прийнято відповідний адміністративно-правовий акт; по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що відміняє попередній. Тобто, договірні відносини передують виникненню "стандартних" адміністративно-правових відносин, а потім ніби опиняються всередині цих адміністративних правовідносин.

Повертаючись до адміністративно-правового методу регулювання управлінських суспільних відносин, треба зупинитися на деяких його особливостях, що випливають із суті державного управління, як дії владної і здійснюваної за допомогою системи особливого виду органів — органів державного управління. Виділимо з них такі:

По-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найбільш характерними є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульованих відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень відносно другої сторони. Остання зобов'язана підкоритися приписам, що виходять від носія розпорядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних суб'єктів.

По-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне значення. Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню другої. Пояснюється це перш за все тим, що юридично-владні приписи віднесені до компетенції відповідних суб'єктів виконавчої влади.

По-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються адміністративним правом, найбільш типовим є такий взаємозв'язок між керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої (наприклад, у нижчестоящого органу виконавчої влади). Тобто, складається такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємного (тобто договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така особливість, зокрема, свідчить про те, що адміністративно-правове регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції, повноважень вирішувати в односторонньому порядку, але відповідно до вимог законів і адміністративно-правових норм, що виникають у рамках регульованих управлінських відносин, питання, незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають.

По-четверте, владність і односторонність, як найбільш суттєві ознаки адміністративно-правового регулювання, не виключають використання в необхідних випадках дозвільних засобів, у результаті яких можуть виникати управлінські відносини рівності. Але використання дозволів також приписується адміністративно-правовим нормам (наприклад, у вигляді відповідних дозволів).

Таким чином, суть методів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин може бути зведена до такого:

а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних умов і належним чином, передбаченим даною адміністративно-правовою нормою. Недотримання такого порядку не викликає за собою юридичних наслідків, на досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом про адміністративні правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з дня скоєння вчинку. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати винуватця до адміністративної відповідальності;

б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної відповідальності). Так, заборонено направлення скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги; винні посадові особи несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;

в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, даний метод розраховано на регулювання поведінки посадових осіб, причому останні не мають права уникати такого вибору. Це "жорсткий" варіант дозволу, що дає можливість прояву самостійності при вирішенні, наприклад, питання про застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного впливу (стягнення), або вивільнення його від відповідальності;

г) надання можливості діяти (або не діяти) за своїм бажанням, тобто чинити або не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії у визначених нею умовах. Як правило, це має місце при реалізації суб'єктивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м'якший варіант дозволу. У зв'язку з цим треба підкреслити, що фактично дозвільні варіанти керуючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на вчинення певних дій. Дозвільний метод є найбільш перспективним.

Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, які нерідко характеризуються як владовідносини. За таким визначенням приховане те, що у всіх варіантах регулюючого впливу адміністративне право виявляє себе владно, незалежно від конкретної форми вираження владності (припис, заборона або дозвіл).