Глава 5. Адміністративно-деліктне право 5.1. Адміністративне правопорушення

Поняття адміністративного правопорушення. Правопорушення, як це випливає з самого терміна, є порушенням права, акт, що суперечить праву, його нормам, закону. Скоїти правопорушення — означає порушити право.

Кожне окреме правопорушення як явище реальної дійсності завжди конкретне і має риси, що дозволяють розмежовувати кримінальні правопорушення (злочини), адміністративні правопорушення, порушення цивільного, трудового законодавства тощо.

Конкретність кожного правопорушення полягає в тому, що воно здійснюється конкретною особою, у певному місці, у певний час, порушує конкретну норму конкретної галузі права, характеризується точно визначеними ознаками.

Вивчення правопорушень та інших правових явищ, які з ними пов'язані, належить до найважливіших завдань будь-якої правової галузі. Не є винятком щодо цього й адміністративне право, більше того, тільки адміністративне й кримінальне законодавство містять статті, в яких закріплене поняття відповідного правопорушення. У Кримінальному кодексі України це ст. 7 "Поняття злочину", в Кодексі України про адміністративні правопорушення — ст. 9 "Поняття адміністративного правопорушення".

У законодавстві інших галузей права подібних статей немає. Тому визначення відповідних видів правопорушень можна знайти лише в науковій літературі.

Загальне поняття адміністративного правопорушення, як вже зазначалося, дає ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення. В ній розкривається його матеріальний зміст, юридична природа і соціальна сутність, а також визначаються важливі ознаки.

Відповідно до даної статті, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність.

Необхідно зазначити, що до прийняття нині діючого Кодексу (прийнято 7 грудня 1984 p., введено в дію 1 червня 1985 p.) законодавство України визначення адміністративного правопорушення не містило. У рамках колишнього СРСР поняття адміністративного правопорушення на законодавчому рівні вперше було сформульоване в Основах законодавства СРСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, що були прийняті 23 жовтня 1980 p. До цього часу визначення адміністративного правопорушення було тільки в науковій літературі.

При аналізі ст. 9 КпАП привертає увагу те, що законодавець одночасно вживає й ототожнює два терміна і відповідно два поняття: "адміністративне правопорушення" і "адміністративний проступок". Раніше вважалось, що адміністративні проступки — особливий різновид адміністративно-правових порушень.

Подальший її аналіз дозволяє виділити ознаки адміністративного проступку (правопорушення).

По-перше, це виключно вчинок, тобто дія (наприклад, дрібне хуліганство, ст. 173) чи бездіяльність (ухилення від реєстрації чи нереєстрації вогнепальної зброї, ст. 192). Звідси випливає, що думки, бажання чи інші вияви психічної діяльності юридичного значення не мають.

По-друге, до ознак адміністративного правопорушення належить його протиправність, тобто заборона адміністративно-правовими нормами відповідного вчинку як такого, що завдає шкоди чи загрожує небезпекою. Суть протиправності полягає в тому, що конкретний вчинок визнається адміністративним правопорушенням (проступком), якщо воно передбачене як таке чинним адміністративним законодавством.

По-третє, важливою ознакою адміністративного правопорушення є винність. Винність передбачає наявність у особи відповідного власного психічного ставлення до відповідного вчинку і його наслідків. Законодавець вважав за необхідне вказати на форми вини, які мають юридичне значення. Це умисел (вина у формі умислу) і необережність (вина у формі необережності). Умисел може бути прямим чи. непрямим (евентуальним). Необережна вина проявляється у формі самовпевненості чи недбалості.

По-четверте, обов'язковою ознакою адміністративного правопорушення є адміністративна карність. Карність означає, що за здійснення конкретного вчинку адміністративним законодавством передбачається відповідне покарання. Дана ознака дозволяє відмежувати правопорушення від інших протиправних (заборонених адміністративно-правовими нормами) вчинків, здійснення яких не спричинює застосування адміністративних стягнень.

Так, правила користування засобами морського транспорту досить великі і містять значну кількість приписів, які зобов'язують особу здійснювати чи не здійснювати певні дії. Проте порушення тільки двох пунктів з цих правил (пошкодження внутрішнього обладнання і куріння у невстановлених місцях на судні) спричиняє накладення адміністративних стягнень (ст. 115 КпАП).

По-п'яте, юридичною ознакою адміністративного правопорушення є об'єкт посягання. Це діяння, що посягають на державний чи громадський порядок, власність, права, свободи громадян, на встановлений порядок управління. Конкретні об'єкти, посягання на які роблять діяння адміністративним правопорушенням, визначені статтями 41—212 Особливої частини КпАП.

Дослідження юридичної природи адміністративного правопорушення, з'ясування його сутності й змісту пов'язане з питанням його громадської безпеки.

Як відомо, кримінальне законодавство визначає як злочинні тільки громадське небезпечні вчинки, тобто відносить громадську безпеку до об'єктивних властивостей злочину (ст. 7 КК).

На відміну від цього визначення злочину, визначення адміністративного правопорушення (ст. 9 КпАП) не вказує на його громадську небезпеку. Більше того, термін "громадське небезпечний вчинок" стосовно адміністративних правопорушень законодавець не вживає. Звідси випливає припущення, що громадська небезпека не визнана універсальною властивістю усіх адміністративних правопорушень (проступків), а матеріальною, загальною їх ознакою є те, що вони "посягають на...", тобто завдають збитків (заподіюють шкоду) державному і громадському порядку, власності, правам і свободам громадян, установленому порядку управління.

Водночас підстав для ствердження, що адміністративні правопорушення не належать до діянь громадське небезпечних, не так багато, як для того, щоб зробити протилежні висновки.

Багаторічна дискусія з цього приводу за участю спеціалістів у галузі адміністративного, кримінального, цивільного права, теорії права, кримінології підстав для однозначного висновку не дає. Отже, з даного питання в юридичній науці найрельєфніше визначились дві позиції.

Прихильники оцінки адміністративного правопорушення як явища громадське небезпечного (Н. Дурманов, Б. Здравомислов, М. Строгович, І. Самощенко, Н. Алек-сандров, О. Якуба, Г. Петров, А. Клюшниченко та ін.) спираються на твердження про те, що злочини — це якісно особливий вид правопорушень, а їх основна матеріальна властивість полягає у громадській небезпечності. Причому громадська небезпека повно характеризує виключно злочини. Тому для інших правопорушень дана ознака не обов'язкова.

Визначення злочину як громадське небезпечного злочину міститься в ч. 1 ст. 7 КК, а в ч. 2 цієї ж статті фіксується, що не є злочином дія чи бездіяльність, які хоч формально і містять ознаки будь-якого вчинку, передбаченого Особливою частиною даного Кодексу, але через малозначущість не є громадське небезпечними. Отже, зазначають вони, у праві чітко закріплено, що малозначущий протиправний вчинок не є громадське небезпечним і не може розглядатися як злочин.

Виходячи з цього положення, можна зробити два висновки.

Перший: ознака суспільної небезпеки властива тільки злочинам, інші правопорушення позбавлені цієї якості.

Другий: адміністративні правопорушення (проступки) не являють собою суспільної небезпеки; це суспільне шкідливі, антигромадські явища. Тому й відрізняються злочини від адміністративних правопорушень тим, що злочини — діяння суспільне шкідливі, а адміністративні правопорушення — діяння лише шкодочинні.

Прихильники оцінки адміністративних правопорушень як діянь, що являють собою певну суспільну небезпеку (А. Трайнін, А. Сахаров, М. Шаргородський, А. Піонтков-ський, Н. Малеін, Є. Додін, Л. Коваль та ін.) виходять з матеріальної єдності усіх правопорушень. І злочини, й адміністративні правопорушення, й дисциплінарні провини, й цивільні правопорушення є до певної міри суспільне небезпечними діяннями. Тому суспільна небезпека — це ознака, властива їм усім без винятку. Відмінність полягає лише в ступені суспільної небезпеки.

Злочини мають підвищений ступінь суспільної небезпеки. Адміністративним (та іншим) правопорушенням вона властива "меншою", "невеликою", "невисокою", "незначною" мірою і не досягає того рівня, з якого починається застосування заходів кримінальної репресії.

Підтвердження цієї позиції, на думку її прихильників, міститься в ч. 2 ст. 1 КК, де йдеться про те, які суспільне небезпечні діяння є злочинними. Звідси випливає обґрунтований висновок, що поняття суспільне небезпечного діяння значно ширше поняття злочину, тобто далеко не всі суспільне небезпечні діяння є злочинами.

Підкріплюють дану точку зору дві обставини.

По-перше, злочини і адміністративні правопорушення як соціальні явища дуже близькі між собою, а межі між ними досить рухливі й надто умовні. Тому нерідко перші з них перетворюються на другі й навпаки. Іншими словами, досить розповсюджені випадки, коли одне й те саме діяння на одному проміжку часу може розцінюватись як злочин, а на іншому — як адміністративний проступок, що тягне за собою покарання.

Так, у 1956 році була встановлена адміністративна відповідальність за дрібне хуліганство. Навіть якщо хуліганські вчинки протягом року здійснювались однією й тією ж особою два, три і чотири рази, винний щоразу притягався лише до адміністративної відповідальності. У 1960 році за третє дрібне хуліганство, здійснене протягом року, була введена кримінальна відповідальність. 26 липня 1996 року була встановлена кримінальна відповідальність за повторне дрібне хуліганство. У 1997 році кримінальну відповідальність за дрібне хуліганство відмінили.

Нині, як і в 1956—1960 роках, дрібне хуліганство тягне за собою лише адміністративні санкції.

Чи можна з цього зробити висновок, що в 1969 році суспільне небезпечним діянням стало третє дрібне хуліганство, в 1966 році — уже друге, а до 1977 року це правопорушення втратило суспільне небезпечний характер? Чи відображають наведені правові метаморфози реальну зміну соціальної значущості відповідних діянь? Ні. За вказаний проміжок часу властивості дрібного хуліганства майже не змінилися, а от їх правова оцінка змінилася суттєво.

Отже, все залежить від волевиявлення законодавця, вираженого у праві й зумовленого соціально-політичними та іншими потребами суспільства, а також ситуацією, що в ньому склалася.

Тому мав рацію М. Шаргородський, коли ще в 1968 році писав, що між різними категоріями правопорушень об'єктивно існує лише кількісна відмінність у ступені суспільної небезпеки, а якісну відмінність надає законодавець'.

По-друге, про суспільну небезпеку того чи іншого правопорушення можна робити висновок з урахуванням його поширення та результативності боротьби з ним. Тут важко не погодитися з Л. Ковалем, який у зв'язку з цим відзначає, що окремо взяті дрібні проступки, такі, як проїзд у громадському транспорті без квитка, торгівля у невстановленому місці тощо, можливо, й не мають чітко вираженої суспільної небезпеки. Однак у своїх сукупності та поширенні вони, без сумніву, набувають суспільне небезпечного характеру1.

Додати до цього можна тільки таке. Встановлюючи адміністративну відповідальність за ті чи інші діяння, законодавець обов'язково бере до уваги їх поширення і необхідність боротьби не з окремо взятими випадками, а з явищами, які не можна розцінювати як прояв обставин, що випадково складися, через виникнення небезпеки для суспільних відносин, які відповідають інтересам держави. Якби це було не так, то не було б необхідності боротися з такими діяннями, як торгівля у невстановлених місцях тощо.

Незважаючи на тривалість дискусії щодо проблеми суспільної небезпеки адміністративних правопорушень, можна констатувати спільність поглядів її учасників у визнанні негативного характеру усіх правопорушень. Негативна ж оцінка не може полягати в чомусь іншому, крім шкоди і суспільної небезпеки. Тому виникає необхідність з'ясувати співвідношення таких понять, як "шкодочинність" і "суспільна небезпека".

Отже, суспільна небезпека правопорушень (злочинів і адміністративних проступків) полягає саме в тому, що вони завдають шкоди правопорядку, громадським і особистим інтересам. Шкідливі наслідки мають як кримінальні, так і адміністративні правопорушення. Нешкідливих або байдужих для держави, суспільства, громадян правопорушень не існує. Не може бути правопорушень суспільне "корисних" або суспільне "безпечних". Усі вони тільки суспільне небезпечні, а відрізняються лише ступенем завданої шкоди, тобто ступенем шкодочинності, й саме тому різні за ступенем суспільної небезпеки.

Відмінність адміністративного правопорушення від злочину і дисциплінарного проступку. Розмежування злочинів, адміністративних і дисциплінарних правопорушень має не лише теоретичне (навчальне, пізнавальне), а й велике практичне значення.

Правильне вирішення цього питання у кожному конкретному випадку має принциповий характер, оскільки прямо пов'язане з визначенням засобів і форм державного впливу. Цілком очевидно, що якщо особа за здійснення адміністративного правопорушення буде притягнута до кримінальної відповідальності, чи навпаки, за вчинення злочину — до адміністративної, — іміджу правової системи буде завдано шкоди.

Принципові основи розв'язання проблеми відмежування адміністративних правопорушень від злочинів містяться в ст. 9 КпАП і ст. 7 КК України.

Частина 2 ст. 9 КпАП визначає, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені даним кодексом, настає лише в тому випадку, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть кримінальної відповідальності.

Частина 2 ст. 7 КК вказує на найбільш загальний критерій відмежування проступків від злочинів — несуттєвість діянь. Тут слід зауважити, що несуттєвість (мала суспільна небезпека) діяння являє собою властивість не однієї, а усіх сторін складу правопорушення. Запитання, чи є діяння несуттєвим, вирішується з урахуванням усіх його суб'єктивних і об'єктивних ознак (завданих збитків, місця, способу, засобів, характеру провини, мотиву, мети, особливих якостей суб'єкта тощо).

Отже найголовнішим критерієм розмежування адміністративних правопорушень є ступінь суспільної небезпеки. Керуючись саме цим критерієм, законодавець відносить одні діяння до проступків, інші — до злочинів, і включає їх склад до відповідних кодексів.

Викладене дозволяє назвати й першу ознаку, за якою розмежовують злочини й адміністративні проступки. Цією ознакою буде введення складу правопорушення або в Кодекс України про адміністративні правопорушення, або в Кримінальний кодекс.

Злочин — це діяння, яке передбачене кримінальним законом. Адміністративний проступок — діяння, передбачене нормою адміністративного права. Склад будь-якого злочину може бути встановлений лише законом. Склад адміністративних проступків — як законами, так і підзаконними актами. Так, Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державні адміністрації (від 21 серпня 1995 p.) надає цим органам державної виконавчої влади повноваження затверджувати правила, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, ст. 152 (порушення правил благоустрою), ст. 159 (порушення правил торгівлі на ринках), ст. 182 (порушення тиші в громадських місцях) КпАП України.

Це друга характерна ознака.

Третя характерна ознака полягає в тому, що за скоєння адміністративних правопорушень і злочинів встановлені різні за юридичною природою, характером втрат, які зазнає правопорушник, важкості наслідків заходи державного примусу.

За скоєння адміністративних правопорушень передбачені адміністративні стягнення. Ст. 24 КпАП до них відносить: 1) попередження; 2) штраф; 3) сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом правопорушення; 4) конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання); 6) виправні роботи; 7) адміністративний арешт; 8) видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України.

За скоєння кримінальних злочинів передбачені покарання. До них ст. 23 КК, зокрема, відносить: позбавлення волі, заслання, вислання, штраф тощо, а ст. 24 КК встановлює виняткову міру покарання — смертну кару.

Згідно зі ст. 23 КпАП адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання правопорушника і попередження правопорушень. Тому заборонні норми КпАП сформульовані таким чином карається саме правопорушення, а не винна особа, до якої застосовується покарання.

Згідно зі ст. 22 КК, покарання - це перш за все кара за вчинений злочин. Покарання виступає як за досягнення виправної і превентивної мети покарання. Нока рання тягне за собою судимість.Четверта характерна ознака полягає в тому що кримінальні справи розглядають тільки суди, і лише суд в ™ чає і призначає те чи інше покарання за злочин. Право розглядуй адміністративні справи КпАП надає понад 30 суб'єктам (статті 218-244). П'ята характерна ознака полягає в пріоритеті кримінальної відповідальності. Одне й те саме діяння не може бути одночасно і злочином, і адміністративним проступком, чітко встановлено, що адміністративна правопорушення, передбачені цим що ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до чинного законодавства кримінальної відпорна правоохоронна практика свідчить, адміністративного проступку законодавець установлює пріоритет кримінальної відлові палкості якщо діяння містить ознаки й злочину, й проступку воно знається злочином, а винний притягаєтья до більш суворої відповідальності. Накласти саме діяння й адміністративне стягнення не можна, газом особи до не перешкоджає порушенню за даним фактом кримінальної справи. Отже, адміністративне стягнення накладене раніше за те саме діяння, повинне бути або відмінене. або враховане при обранні судом міри покарання. правопорушення які завжди кваліфікуватися як адміністративні - безбілетний проїзд в автобусі, знищення торгівля у невстановлених місцях, недбале зберігання паспорта, що спричинило його втрату. В подібних ситуаціях перед правозастосовувачем навіть не виникає питання про розмежування проступку й злочину.

Разом з цим, відомо багато правопорушень, які залежно від ряду обставин можуть розглядатися або як проступок, або як злочин. У таких випадках, щоб полегшити розмежування складів проступків і злочинів, забезпечити правильне застосування санкцій, законодавець закріплює у складах конкретні ознаки.

Так, незаконне полювання (ст. 161 КК) кваліфікується як злочин, якщо діяння вчинене повторно, після притягнення винного до адміністративної відповідальності (ст. 85 КпАП);

Порушення правил щодо боротьби з хворобами та шкідниками рослин кваліфікується як злочин (ст. 158 КК), якщо таке діяння призвело до тяжких наслідків. Якщо таких наслідків немає, то діяння розцінюється як адміністративне правопорушення (ст. 105 КпАП);

Порушення правил охорони ліній зв'язку і пошкодження лінійних і кабельних споруд зв'язку є адміністративним правопорушенням, передбаченим ст. 147 КпАП. Якщо ж ці дії спричинили переривання зв'язку, то вони розцінюються як злочин (ст. 2051 КК);

Потрава посівів і пошкодження насаджень, скоєні навмисно, які завдали значної шкоди, — діяння, що тягне за собою кримінальне покарання (ст. 159 КК), а скоєні ненавмисно — адміністративне покарання (ст. 104 КпАП);

Кримінальне каране порушення правил безпеки руху та експлуатації транспорту (ст. 215 КК) відрізняється від адміністративне караного (статті 123, 124, 125, 128) такою ознакою, як завдання потерпілому легких або середньої тяжкості тілесних ушкоджень або суттєвих матеріальних збитків;

Статтею 180 КпАП передбачена адміністративна відповідальність за доведення неповнолітнього до стану сп'яніння батьками, особами, що їх замінюють, іншими особами, а в ст. 208 КК йдеться про кримінальну відповідальність за доведення неповнолітнього до стану сп'яніння особою, у службовій залежності від якої перебуває неповнолітній. Тут схожі проступок і злочин розмежовуються за такою ознакою, як характер стосунків між винними і потерпілим.

Проступок і злочин розрізняються також за способом скоєння діяння, формою провини, мотивом правопорушення та іншими ознаками.

Значна подібність виявляється між адміністративними та дисциплінарними правопорушеннями. І ті й інші є незлочинними правопорушеннями. Їх розслідування, застосування санкцій за їх скоєння здійснюються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності. Ступінь суспільної небезпеки адміністративних і дисциплінарних правопорушень практично рівнозначний. Підтверджує дану обставину те, що особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за адміністративні правопорушення несуть дисциплінарну відповідальність.

Мають вони й інші схожі риси (винність, протиправність). Однак це різні правові явища. Суть відмінностей між ними у такому.

По-перше, вони мають неоднакову правову природу й нормативну базу. Адміністративні проступки зафіксовані в законодавстві про адміністративні правопорушення, яке в даний час кодифіковане. Тут дано поняття адміністративного правопорушення, описані конкретні їх склади, встановлена підвідомчість, детально регламентуються процесуальні питання.

Дисциплінарні ж проступки прямо або опосередковано називаються в нормативному матеріалі адміністративного, трудового, виправно-трудового та інших галузей права. Визначення дисциплінарного проступку є тільки в науковій літературі. Під ним розуміється протиправне порушення трудової або службової дисципліни. Опис конкретних складів дисциплінарних проступків, за досить рідкісними винятками, наприклад прогул (п. 4 ст. 40 КЗпП), відсутнє.

По-друге, суб'єктом дисциплінарного проступку є член трудового колективу (робітник, службовець), а суб'єктом контролю і примусу — керівник цього колективу.

Суб'єктом адміністративного правопорушення є громадянин або посадова особа, у якого немає стійких організаційних зв'язків із суб'єктами контролю і примусу.

По-третє, дисциплінарний проступок складається з порушення тих зв'язків, що покладені на особу як на члена трудового колективу й у зв'язку з його роллю в цьому колективі. Тому дисциплінарна провина — завжди порушення наявної в організації дисципліни.

Адміністративне ж правопорушення полягає в порушенні загальнообов'язкових правил, встановлених для всіх громадян незалежно від того, де вони працюють і яку виконують роботу. Правда, у ряді випадків трудові й адміністративно-правові обов'язки можуть збігатися. Це стосується водіїв, робітників торгівлі тощо. У таких випадках скоєні ними порушення є одночасно дисциплінарними і адміністративними.

По-четверте, за дисциплінарні проступки санкції до винного застосовуються керівником того колективу, членом якого є правопорушник (директором підприємства, ректором вузу, командиром частини), або вищестоящим начальником. За адміністративні правопорушення стягнення накладаються суб'єктом функціональної влади.

По-п'яте, за дисциплінарні проступки накладаються дисциплінарні стягнення. Відповідно до ст. 147 КЗпП це догана і звільнення. Даний перелік стягнень не вичерпний. Частина 2 цієї ж статті визначає, що законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть передбачатися й інші дисциплінарні стягнення.

За адміністративні правопорушення накладаються адміністративні стягнення. Їхній перелік (також не вичерпний) міститься в ст. 24 КпАП. Інші, крім перелічених у даній статті, адміністративні стягнення, на відміну від дисциплінарних, можуть бути встановлені винятково законодавчими актами. Відповідно до чинного законодавства (ст. 15 КпАП) за адміністративне правопорушення може бути накладене дисциплінарне стягнення.