Акти місцевого самоврядування

 

Як уже підкреслювалося, визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади, Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюють принципи його правової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу, правова автономність місцевого самоврядування пов’язана як з необхідністю закріплення функцій та повноважень місцевого самоврядування законодавчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні нормативно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти) [38]. Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування та прямо передбачена Конституцією України, стаття 144 якої визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими для виконання на відповідній території. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 26) визначає нормотворчі повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема:

- затвердження статуту територіальної громади;

- прийняття регламенту ради;

- встановлення чисельного складу ради та її органів;

- наділення органів самоорганізації населення власними повноваженнями;

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку території;

- регулювання земельних відносин на відповідній території;

- затвердження місцевого бюджету;

- утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди;

- встановлення місцевих податків та зборів;

- затвердження правил з благоустрою території;

- затвердження символіки тощо.

Цей Закон (стаття 7) також закріплює право територіальної громади приймати обов’язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд з Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворюють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, а її самостійність обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

За допомогою актів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які є обов’язковими для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об’єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо.

Однак проблематика актів місцевого самоврядування, незважаючи на її важливе теоретичне та практичне значення, ще недостатньо розроблена вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов’язаних з визначенням кола суб’єктів місцевої (локальної, муніципальної) правотворчості, ієрархії таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фактично залишаються і питання юридичної сили, предмета, порядку розробки та прийняття найважливішого акта місцевого самоврядування - статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запровадження в муніципальну практику.

 

Статути територіальних громад мають давню традицію і відіграли, свого часу, надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов’язують виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування - комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході, так званих, комунальних революцій (ХІ-ХІІ ст.).

Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя -1014 Феррара - 1055, Піза - 1081, Кремона - 1114), Франції (Сент-Омер - 1127, Бове - П 82, Камбре - 1184, Арбуа - 1282), Англії (Лондон - 1129) виступали своєрідним засобом «юридизації» комунальної форми місцевого самоврядування, а їх метою було закріплення прав (в першу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.

Процес творення статутів (хартій) міст, при цьому, відбувався двома шляхами: в містах, які виборювали свої самоврядні права силою зброї (Італія, Франція), він протікав шляхом кодифікації норм, прийнятих органами міського самоврядування (міськими радами), та норм звичаєвого права; в містах, яким вільності та привілеї були пожалувані зверху, хартії дарувалися верховною державною владою в особі імператора чи короля (Англія, Німеччина, Скандинавські країни) або церковною владою (Франція).

У багатьох середньовічних українських містах роль подібних хартій відігравали так звані «уставні грамоти великих князів литовських та королів польських», якими за часи входження українських земель до Литовсько-Руської держави та Королівства Польського надавалося магдебурзьке право. Як вже зазначалося, пожалування місту магдебурзького права означало відміну дії звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (намісників, воєвод тощо) і запровадження міського самоврядування з виборною адміністрацією та виборним судом. Метою магдебурзьких грамот було закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах міського самоврядування.

Як і хартії західноєвропейських міст, вони визначали систему органів міського самоврядування, їх повноваження та порядок обрання, статус посадових осіб міста.

Сьогодні статути територіальної громади досить поширені в країнах Європи та Америки. При цьому, для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, лише в США сьогодні застосовуються чотири типи статутних документів, в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування[39]:

1) статути загального типу - дозволяють здійснювати органам місцевого самоврядування різноманітні функції;

2) класифіковані статути - регламентують функції місцевого самоврядування залежно від чисельності територіальної громади;

3) необов’язкові статути - передбачають, що органи місцевого самоврядування мають право змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин;

4) статути «місцевих правил» - надають органам місцевого самоврядування свободу у виборі форм діяльності.

Водночас необхідно звернути увагу на те, що мета прийняття статуту суттєво відрізняється в різних країнах.

Так, в США - це вільний вибір територіальною громадою тієї чи іншої моделі місцевого самоврядування («сильна рада», «сильний мер», «мер - сіті-менеджер - рада» тощо)[40].

У Росії статут - це необхідний атрибут муніципального утворення, він є основним нормативно-установчим документом, що визначає його статус. При цьому предмет статуту досить широкий, він визначається Федеральним законом «Про загальні засади організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» і передбачає, зокрема, питання кордонів і складу території муніципального утворення, форм та порядку участі населення у здійсненні місцевого самоврядування, структури і порядку формування органів місцевого самоврядування, найменування і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, статусу депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Тобто впровадження статутів у Росії не обмежується лише вибором певної моделі місцевого самоврядування, його мета полягає також у створенні сприятливих умов для формування первинного суб’єкта місцевого самоврядування - територіальної громади (муніципального утворення).

На відміну від Росії в Україні статут не є необхідним атрибутом територіальної громади. Як і в США, в Україні територіальна громада приймає статут на власний розсуд. Проте мета прийняття статуту в Україні принципово інша, ніж, скажімо, в США чи Росії. Так, вона не може бути пов’язана з вибором моделі місцевого самоврядування - в Україні на законодавчому рівні закріплена єдина уніфікована модель - або з визначенням порядку формування органів місцевого самоврядування чи встановлення їх найменування - ці питання також вичерпно врегульовані законом.

У загальних рисах мета прийняття статуту територіальної громади окреслена в статті 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»: врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.

На жаль, законодавство України обмежується цим загальним посиланням на мету прийняття статуту, не конкретизуючи при цьому регламентація яких саме питань організації та функціонування місцевого самоврядування потребує врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей. Крім того, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях цього Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті деяких питань участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування. Так, наприклад, у статті 9 Закону говориться про можливість визначення в статуті територіальної громади порядку внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, в статті 10 - окремих питань організації діяльності рад, а в статті 13 - про необхідність визначення в статуті порядку організації громадських слухань.

Подібна законодавча невизначеність породжує низку питань, на які немає однозначної відповіді:

1. Чи потрібний статут територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування, детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повноважень та форм роботи?

2. Яке місце в системі актів місцевого самоврядування має займати статут територіальної громади?

3. Які питання мають становити предмет статуту територіальної громади та якою має бути його структура?

4. Якою має бути процедура розробки та прийняття статуту територіальної громади?

5. Які існують гарантії захисту прав територіальної громади при реєстрації її статуту?

На перше запитання відповідь, як видається, може бути лише однозначною: так, статут територіальної громади потрібний, насамперед, з огляду на те, що його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в правовій регламентації окремих питань організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Зокрема, статут сприятиме процесу становлення самодостатньої територіальної громади (процесу комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей - жителів населеного пункту, об’єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набуває першочергового значення і її розв’язання значною мірою буде визначати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Процес становлення територіальної громади пов’язаний з необхідністю вирішення кількох питань, що можна зробити в рамках статуту територіальної громади.

Перш за все, слід юридично визначити територію, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Ні в Конституції, ні в чинному законодавстві України нічого не говориться про територіальну основу місцевого самоврядування. В статуті територіальної громади можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні документи, закріпити адміністративні межі територіальної громади та вирішити проблему розмежування повноважень у системі місцевого самоврядування. Особливо важливе значення це має для так званих «об’єднаних територіальних громад», які мають складну внутрішню структуру, що потребує визначення статусу її складових частин - «внутрішніх територіальних громад».

Крім того, базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузеві законодавчі акти, які визначають окремі повноваження органів місцевого самоврядування, та законодавство про місцеві вибори належним чином не врегулювали ряд важливих питань організації життя територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування, інших елементів системи місцевого самоврядування, які, зокрема, стосуються: статусу комунальної власності, бюджетних та міжбюджетних відносин (особливо на рівні села, селища, міста районного значення), організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними місцевими органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва у реалізації спільних проектів, соціального та правового захисту муніципальних службовців тощо. Всі ці питання можуть бути значною мірою врегульовані в статуті територіальної громади.

Відповідь на друге запитання також може бути однозначною: статут територіальної громади - це основний акт місцевого самоврядування, і він повинен мати більш високу юридичну силу у відношенні до всіх інших актів, які приймаються в системі місцевого самоврядування.

Значно складніше однозначно відповісти на третє запитання. Досвід розробки проектів перших статутів свідчить про наявність різних підходів до визначення їх предмета. Зокрема, спостерігаються спроби відтворити в статуті територіальної громади основні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та галузевого законодавства, що стосуються повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, форм їх роботи.

Це нераціональний підхід: предмет статуту територіальної громади мають становити питання місцевого життя, які, по-перше, достатньо детально не врегульовані чинним законодавством, але визначають умови нормального функціонування територіальної громади та її органів, що свідчить про необхідність їх регламентації на локальному рівні - в системі місцевого самоврядування; по-друге, згідно зі статтею 92 Конституції України, не потребують обов’язкової законодавчої регламентації; по-третє, прямо визначені законом як такі, що підлягають регламентації в статуті.

Такий підхід визначає і відповідну структуру статуту територіальної громади. Наприклад, Статут територіальної громади міста Комсомольська включає такі розділи:

преамбула;

розділ І «Загальні положення»;

розділ II «Система міського самоврядування»;

розділ III «Органи і посадові особи міського самоврядування»;

розділ IV «Органи самоорганізації населення»;

розділ V «Матеріальні і фінансові основи міського самоврядування»;

розділ VI «Гарантії міського самоврядування»;

розділ VII «Заключні положення».

Щодо четвертого запитання висловлюються різні точки зору. Так, пропонується розробку проектів статутів територіальних громад проводити на основі Модельного (Типового) статуту, який був би схвалений відповідним Законом України. До Верховної Ради України було внесено відповідний законопроект в 1999 році.

У 2002 році Міністерство юстиції України розробило проект Примірного статуту територіальної громади, затвердити який планується Постановою Кабінету Міністрів України.

На думку авторів, подібний підхід не враховує всіх аспектів локальної нормотворчості. З одного боку, наявність Типового (Модельного) статуту значно полегшує роботу щодо підготовки проектів статутів конкретних територіальних громад. Це має суттєве значення, особливо з огляду на те, що статут територіальної громади є досить складним юридичним документом. З іншого боку, питання організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні і так вже занадто регламентовані на найвищому - законодавчому рівні. Тому надання Типовому (Модельному) статуту сили закону або постанови Кабінету Міністрів України призведе до практично повної уніфікації при врегулюванні питань, що становлять предмет статуту територіальної громади.

Це призведе до вихолощення самої суті місцевого самоврядування і аж ніяк не сприятиме розвитку місцевої ініціативи - на практиці територіальні органи Міністерства юстиції не будуть реєструвати статути територіальних громад, які хоча б в якійсь мірі не відповідатимуть положенням Типового (Модельного) статуту. Типовий (Модельний) статут потрібний, проте він має бути документом не обов’язкового, а методичного характеру. Більше того, бажано розробити кілька модельних статутів (наприклад, окремо для територіальних громад сіл, селищ, різних за чисельністю населення міст), що дозволить максимально повно врахувати місцеві особливості при розробці статуту конкретних територіальних громади на основі того чи іншого модельного статуту.

За таких умов схвалення Типового (Модельного) статуту територіальної громади Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України (або будь-яким іншим вищим органом державної влади) видається недоцільним. З ініціативою розробки та запровадження модельних статутів мають виступати асоціації та інші об’єднання органів місцевого самоврядування. До речі, розробку Модельного статуту територіальної громади міста вже здійснено в Асоціації міст України за участю експертів Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України та Товариства науковців по сприянню муніципальній реформі.

Подібна практика існує і в зарубіжних країнах. Так, наприклад, в США питаннями Модельного статуту опікується Національна громадянська ліга, яка за 75 останніх років запропонувала сім редакцій Модельного статуту, а її послугами скористалося близько двох тисяч міст [41].

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що статут територіальної громади приймається відповідною радою у звичайному порядку, тобто, таким же чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий підхід принижує роль територіальної громади в регламентації питань місцевого життя і не відповідає значенню статуту територіальної громади як найважливішого акта місцевого самоврядування.

З огляду на зазначене, більш доцільним видається прийняття статуту шляхом місцевого референдуму або сільською, селищною, міською радою кваліфікованою більшістю голосів депутатів (наприклад, дві третини від встановленого числа депутатів).

П’яте запитання виникає внаслідок досить обґрунтованих побоювань неправомірних відмов у реєстрації статутів територіальних громад посиланнями на відсутність тих чи інших положень (інструкцій), які б регламентували порядок реєстрації або на неврахування в тексті статуту тих чи інших положень чинного законодавства. На практиці це може призвести до вихолощення змісту статуту, перетворення його у своєрідний збірник положень чинного законодавства, що стосуються організації і функціонування місцевого самоврядування.

У зв’язку з цим слід підкреслити, що відповідно до ст. 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» єдиною підставою для відмови в державній реєстрації статуту територіальної громади може бути його невідповідність Конституції та законам України.

Важливою гарантією права територіальної громади мати свій статут є передбачена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» можливість оскарження в судовому порядку відмови в його реєстрації. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду в усіх випадках неправомірних, на їх думку, відмов у реєстрації статутів.

На сьогоднішній день, підзаконним нормативно-правовим актом, який регламентує порядок державної реєстрації статутів територіальних громад, є Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. N 1150. Так, згідно вищеназваного Положення, реєстрація статутів територіальних громад сіл, селищ, міст (крім Києва, Севастополя і міст обласного значення) здійснюється здійснюється районними, міськрайонними (у разі утворення) управліннями юстиції, а статутів територіальних громад міст Києва, Севастополя і міст обласного значення - відповідними міськими управліннями юстиції за заявою встановленого зразка. Для реєстрації статуту до реєструючого органу подається заява, форма якої міститься у додатку до вищеназваного Положення. Разом із заявою подаються:

а) статут територіальної громади у двох примірниках;

б) рішення представницького органу місцевого самоврядування про затвердження статуту;

в) протокол пленарного засідання представницького органу місцевого самоврядування, на якому прийнято рішення про реєстрацію статуту;

г) документ про внесення плати за реєстрацію статуту.

Орган, що здійснює реєстрацію статуту, в разі потреби перевіряє відомості, які містяться в поданих документах. Розмір плати за реєстрацію статуту визначається Кабінетом Міністрів України. Заява про реєстрацію статуту розглядається в місячний термін. За результатами розгляду заяви приймається рішення про реєстрацію статуту або відмову в його реєстрації. У разі прийняття рішення про реєстрацію статуту видається свідоцтво про державну реєстрацію статуту територіальної громади встановленого зразка.

Із взірцем Статуту територіальної громади міста Ужгорода можна ознайомитися в даному начальному посібнику.

 

Питання для самоконтролю:

 

1. Назвіть норми Конституції Укрїни, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування.

2. Назвіть норми Конституції Укрїни,в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування.

3. У якій нормі Конституції України дається визначення місцевого самоврядування та форм його здійснення.

4. У чому полягає важливість Європейської хартії місцевого самоврядування для національного законодавства України.

5. Наведіть декілька прикладів законів та підзаконних нормативно-правових актів, що регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

6. Які державні органи в Україні здійснюють державну реєстрацію статуту територіальної громади.

 

РОЗДІЛ 4.