Європейська хартія про місцеве самоврядування

Розроблялася Хартія з 1968 p., коли створена РЄ Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів РЄ перейменовано на Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.) виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого самоврядування. Хартія розроблялася 17 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 держав і відкрито до підписання членами РЄ з 15 жовтня 1985 р. Відносна "молодість" цього документа, як і тривалий період його розробки, свідчать про те, що проблема взаємовідносин місцевої і центральної влади є дуже складною не тільки для сучасного етапу політичного розвитку України, а й для давно сформованих і тому краще розроблених демократичних систем, зокрема у країнах Західної Європи.

Спрямовані на захист і посилення незалежності місцевої влади в різних країнах Європи положення цього документа є значним внеском у закладення основ такої Європи, яка б будувалася на принципах демократії і децентралізації влади. Слід враховувати, що в понад піввіковій історії РЄ ця Хартія є одним з небагатьох документів, що має своєю метою сприяти урядам країн-учасниць у виробленні загальних підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим самоврядуванням.

Про пильну увагу РЄ до становлення і функціонування системи місцевого самоврядування в державах-членах як важливого інструменту демократичного розвитку і про важливу роль Хартії в рамках цієї організації свідчить той факт, що в Рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 р.1 щодо вступу України до цієї організації самий процес вступу ув'язувався з виконанням 13 обов'язків і 10 зобов'язань, які підлягали виконанню і важливе місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи (прийняття відповідно до принципів РЄ нової Конституції, рамкового документа про правову політику України з захисту прав людини, рамкового документа про правову й судову реформу, нових кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та цивільно-процесуального кодексів, нових законів про вибори і про політичні партії), відводилося реформуванню системи місцевого самоврядування (на той період для України читай: її легалізації і легітимації).

Це мало знайти своє підтвердження в підписанні і ратифікації, протягом одного року після вступу України в Раду Європи цілого ряду документів РЄ — Хартії про регіональні мови й мови національних меншин, Європейської Соціальної Хартії і Хартії місцевого самоврядування — і здійсненні відповідної політики згідно з принципами цих хартій. Таким чином, ця Хартія є одним з основних наріжних елементів у загальнодемократичних процесах європейської інтеграції, без чітко вираженого визнання і подальшої реалізації яких шлях до об'єднаної Європи закритий.

Слід зазначити, що існує офіційна процедура спостереження Юридичним Комітетом РЄ за виконанням підписаних країною угод, а також практика виведення держав з членів РЄ у разі їх невиконання (негативний досвід Греції з цього приводу вже є). Відповідно до цієї процедури двічі на рік члени української парламентської делегації у складі 12 чоловік мають звітувати перед Юридичним Комітетом про хід виконання взятих зобов'язань.

Систематичне й логічне тлумачення положень цього документа дає підставу вважати, що, вступивши до РЄ в листопаді 1995 p., Україна вже з цього моменту мала визнати й імплементувати положення Хартії як міжнародно-правові стандарти для розвитку системи місцевого самоврядування на своїй території. Так само правомірно стверджувати, що, готуючись до вступу в члени РЄ, Україна мала усвідомлювати важливість цього й інших документів і вже до свого вступу в цю організацію діяти відповідно, гармонізуючи своє законодавство в зазначеному напрямі.

Цим пояснюється пильна увага української громадськості і фахівців до Хартії місцевого самоврядування, до спроб усвідомити й порівняти її положення зі сформованими реаліями. Слід зазначити, що всі підходи відрізняє усвідомлення важливості цього документа. Останній характеризують як "стандарт місцевої демократії для країн-членів Ради Європи", "еталон у вирішенні питань місцевого самоврядування для всіх держав-членів європейської співдружності"2, "один з результатів інтеїрадійних процесів, що проходять у Західній Європі" співвідносять з ним "правовий простір муніципальної діяльності на сучасному етапі демократичного реформування". Передумови створення Хартії

Передумови створення Хартії

Захист та зміцнення місцевої автономії в Європі за допомогою документа, що відображає принципи, яких мають дотримуватись всі демократичні держави Європи, є давнім бажанням прихильників місцевого самоврядування. Більш того, ще на початковому етапі було визначено, що метою такого тексту має бути захист прав тих, чия діяльність у першу чергу пов’язана з будь-якими питаннями щодо захисту місцевої автономії, а саме урядів.

Рада Європи, як гарант прав людини та прихильник принципів демократичного управління, була саме тією організацією, де міг бути розроблений та прийнятий такий документ; тим більш, що ще у 1957 році вона продемонструвала своє розуміння важливого значення органів місцевого самоврядування, створивши для них на європейському рівні представницький орган, відомий як Постійна Конференція місцевих і регіональних влад Європи.

Проекту Хартії було представлено на 6-й Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве самоврядування, які зустрічалися у Римі з 6-8 листопада 1984 року. Після розгляду тексту, міністри висловили одностайну згоду з принципами, що містилися в ньому. Щодо юридичної форми, яку мала прийняти Хартія, більшість міністрів висловилися на користь конвенції.

В світлі висновків Консультативної Асамблеї та Римської Конференції Міністрів, Комітет Міністрів затвердив Європейську хартію місцевого самоврядування в формі конвенції в червні 1985 року. Було також вирішено, що конвенція буде відкрита для підписання з 15 жовтня 1985 року з нагоди 20-ї пленарної Сесії КМРВЄ.

Загальні положення

 

Хартія зобов’язує сторони застосовувати основні правила, які гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність органів місцевого самоврядування. Таким чином, це є демонстрацією на європейському рівні політичної волі надати практичної значущості на всіх рівнях територіального управління принципам захисту демократії, виробленим під час створення Ради Європи, яка вважає своїм завданням забезпечення дотримання засад європейської демократії та захист прав людини в найширшому розумінні цього поняття. Це є відображенням переконання, що ступінь самоврядування, яку мають органи місцевого самоврядування, може вважатись основою справжньої демократії.

Хартія складається з трьох частин. Перша частина містить основні положення, які визначають принципи місцевого самоврядування. В цій частині закріплюється потреба конституційного і законодавчого визнання місцевого самоврядування, визначається концепція та встановлюються керівні принципи щодо природи та спектра повноважень органів місцевого самоврядування. Подальші статті присвячені захисту кордонів місцевих адміністративно-територіальних утворень, забезпечуючи їм можливість мати автономію стосовно утворення своїх адміністративних структур, можливості добору компетентного персоналу та визначення умов здійснення представницького мандата. Дві великі статті спрямовані на обмеження адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування та забезпечення того, щоб вони мали у своєму розпорядженні адекватні фінансові ресурси, у межах, що не становлять загрозу основам їх автономії. Інші положення цієї частини стосуються права органів місцевого самоврядування на співробітництво, утворення асоціацій і застосування судового захисту інтересів місцевого самоврядування.

Частина ІІ містить зібрання положень щодо масштабу зобов’язань, які беруть на себе сторони угоди. З метою збереження домірного балансу між захистом основних принципів та гнучкістю, необхідною для врахування юридичних та інституціональних особливостей різних держав-членів, вона дозволяє сторонам угоди виключати певні положення Хартії з тих, які вони вважають для себе обов’язковими. Таким чином, це представляє собою компроміс між, з одного боку, визнанням того факту, що місцеве самоврядування є важливим чинником структури і організації країни в цілому, і, з іншого боку, завданням захистити мінімум основних принципів, які будь-яка демократична система місцевого самоврядування має дотримуватись. Більш того, зобов'язання сторін можуть поступово розширюватись, в міру того, як ті чи інші перепони для їх виконання будуть усуватись.

Потенційно, принципи місцевого самоврядування, викладені в Хартії, застосовуються до всіх рівнів чи категорій органів місцевого самоврядування у кожній країні-члені, а також, з відповідними змінами, до територіальних влад на регіональному рівні. Однак, з метою врахування особливих випадків, сторонам надана можливість виключати певні категорії влад з під дії Хартії.

Хартія не передбачає створення інституційної системи контролю за її застосуванням, окрім вимоги до сторін надавати усю необхідну інформацію відносно законодавчих змін або інших заходів, здійснених з метою дотримання положень Хартії. Питання створення міжнародної системи нагляду, аналогічної до тієї, що є у Європейської Соціальної Хартії, розглядалося. Однак, було вирішено відмовитись від складного наглядового механізму, враховуючи, що присутність у структурі Ради Європи Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, який має безпосередні контакти з Комітетом Міністрів, забезпечить адекватний політичний контроль відповідності країн-членів вимогам Хартії.

Остання частина документа містить прикінцеві положення, подібні до тих, які часто використовуються в конвенціях, розроблених під егідою Ради Європи.

Європейська Хартія місцевого самоврядування є першим багатостороннім правовим інструментом, який визначає та захищає принципи місцевої автономії, однієї з підвалин демократії, захист та розвиток якої є функцією Ради Європи. Можливо сподіватись, що вона зробить значний внесок у захист та поширення загальноєвропейських цінностей.

 

Проаналізуємо основні положення Хартії, що носять характер міжнародних стандартів, які мають як загальне значення для становлення, розвитку і функціонування системи місцевого самоврядування, так і профільне — у контексті їх реалізації в законодавстві України. Хартія складається з Преамбули та 18 статей, об'єднаних в три частини. Перша частина є основною (статутарною), дві інші носять процесуальний (технологічний) характер.

Преамбула закріплює фундаментальні принципи Хартії, якими є: роль місцевого самоврядування в забезпеченні демократії, ефективного управління та децентралізації влади; роль муніципальних утворень в розвитку Європи; необхідність для муніципалітетів мати широку автономію.

 

· Перша частина містить основні положення щодо місцевої автономії. Зокрема, закріплюється на необхідності конституційного і законодавчого регулювання місцевого самоврядування (ст. 2), визначається поняття місцевого самоврядування (ст. 3), встановлюються принципи організації та діяльності органів місцевого самоврядування (ст.4), наприклад, наявність предметів ведення і повноважень органів місцевого самоврядування, що дозволяють останнім ефективно вирішувати питання місцевого значення.

Інші статті першої частини фіксують необхідність чіткого муніципального поділу (ст.5), самостійного визначення органами місцевого самоврядування своєї структури, право наймати муніципальних службовців для забезпечення діяльності вибраних посадових осіб місцевого самоврядування (ст.6, 7). Цілями ще двох важливих статей є обмеження адміністративного контролю за нормоутворення органів місцевого самоврядування (ст.8) і необхідність забезпечення наповнення місцевих бюджетів (ст.9). Стаття 10 закріплює право органів місцевого самоврядування співпрацювати між собою і створювати міжмуніципальний асоціації, а стаття 11 — можливість судового захисту місцевої автономії.

· Друга частина містить різні положення щодо зобов'язань держав, що підписали і ратифікували Хартію, виходячи з наміру забезпечити баланс між нормами Хартії та інституційно-юридичними особливостями держав. Хартія надає державам право не включати у внутрішнє законодавство деякі положення Хартії при наявності правового обгрунтування (ст. 12). Зазначена стаття також закріплює, що принципи місцевого самоврядування обов'язкові для всіх держав. Таким чином, мова йде про компроміс між необхідністю дотримання фундаментальних принципів місцевого самоврядування та гнучкістю щодо внутрішнього права кожної з держав.

· Третя частина регулює процедурні питання, зміст яких, як правило, стандартно і є в наявності у всіх конвенціях Ради Європи: підписання, ратифікація та набрання чинності (ст. 15), територіальна сфера дії (ст.16), денонсація і нотифіцікація (ст.18, 19).

Слід враховувати, що Хартія є закритим міжнародно-правовим документом, до якого можуть приєднатися тільки держави-члени РЄ шляхом її ратифікації, прийняття або схвалення з подальшою передачею на збереження Генеральному секретареві РЄ відповідного документа про це (ст. 15). Крім того, певний прагматичний інтерес становлять положення ст. 17 Хартії, що закріплюють порядок її денонсації. Важливим при цьому є те, що країна-учасниця не може денонсувати Хартію до закінчення п'ятирічного терміну з дня набрання чинності Хартією для цієї країни. Дане положення, очевидно, спрямоване не тільки на стабільну участь у міжнародному договорі, а й має стимулювати процес детального обмірковування з боку конкретної держави при приєднанні до Хартії.

Важливо зазначити, що нині чинне національне законодавство України про місцеве самоврядування в переважній більшості сприйняло положення Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Реалізуючи свої міжнародно-правові зобов'язання зі становлення місцевого самоврядування, Україна прийняла ряд законодавчих актів національного характеру, що регламентують правовий статус як самого інституту місцевого самоврядування, так і його органів.