Роль органів місцевого самоврядування в забезпеченні прав громадян

Головним завданням чинної Конституції України є створення фундаментальних підвалин для державно-правового за­безпечення якнайповнішої реалізації прав і свобод громадян. Конституція України створює абсолютні потенційні умови для реалізації правового статусу (прав і свобод людини, їх гарантій) громадян, визначаючи запорукою такої реалізації зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. З Конституції України). Конституція України, не вважаючи органи місцевого самоврядування складовими частинами державного механізму, залишає питання про їх відповідальність щодо реалізації прав і свобод громадян відкритим. Згідно зі ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто можна зробити висновок, що органи місцевого самоврядування мають служити здійсненню народом влади, яка іманентне йому належить. З огляду на це очевидно, що вже на рівні Конституції України допущена прогалина щодо врівноваження обсягу відповідальності органів держави і органів місцевого самоврядування за реалізацію прав і свобод громадян. Тобто Конституція України встановлює відповідальність держави в особі всіх органів, що входять до її механізму, за стан реалізації прав і свобод громадян, але такої відповідальності органів місцевого самоврядування не встановлює.

Можливо, що не на рівні (процесі) прийняття Конституції України треба було б розвинути цю конституційну норму до її сприйняття у вигляді формули «держава відповідає перед людиною за свою діяльність щодо якнайповнішої реалізації її прав і свобод».

Слід погодитись, по-перше, з думкою відомого вітчизняного правознавця, члена-кореспондента Академії правових наук України П. М. Рабіновича, що «основні права людини — це певні можливості людини, котрі необхідні для її існування та розвитку...», а по-друге, з його думкою, що «у різних ор­ганізаціях (зокрема міжнародно-правових) та в національному законодавстві, в науковій, публіцистичній літературі досить часто вживається висловлювання «права і свободи людини». Проте відмінність між правами і свободами як соціальними явищами, а також між відповідними поняттями (якщо не вважати їх тотожними) ще й донині однозначно не з'ясована навіть на загальнотеоретичному рівні. Тому терміни «права» і «свободи» практично використовуються як синоніми. І якщо зміст поняття прав людини розкривається тут через філософську категорію «можливостей», то така його інтерпретація обіймає мабуть також і поняття свобод людини»1.

Конституційна установка про відповідальність держави перед людиною за забезпечення реалізації її прав і свобод має бути найголовнішою методологічною основою дослідження глибинної суті Конституції України. Адже в цій установці, на яку, на жаль, надто мало звертають уваги фахівці, юристи, політологи, соціологи тощо, втілена квінтесенція Основного Закону нашої держави.

Варто подивитися на просторову конструкцію тексту ст. З Конституції України під іншим кутом, тобто поза межами технології законодавчого конструювання, і визначити спрямованість конституційного регулювання: «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави».

Очевидно, що конституційне регулювання цієї статті спрямоване на взаємовідносини людини і держави, причому людина у всьому комплексі її соціального прояву поставлена над державою, держава посідає залежне від людини становище, оскільки відповідальна перед нею за свою діяльність у зв'язку із утвердженням і забезпеченням прав і свобод людини.

Зміст і спрямованість діяльності держави мають бути націлені, передусім, на досягнення стану абсолютної реалізації прав і свобод її громадян, як можливостей їх соціального і біологічного розвитку. Держава не існує без такої її складової, як громадяни, вона не може існувати без того, що в такий недалекий від нас час називали людським фактором, оскільки він є наповнювачем всіх її установ і інституцій. Отже, без людини з усім її «багажем» прав і обов'язків не може існувати зв'язок «громадянин — держава», держава насамперед повинна дбати про розвиток правового статусу особи. Тут знову слід підтримати думку П. М. Рабіновича, що особливості і тенденції розвитку правового статусу особи в державі соціально-демократичної орієнтації полягають у збільшенні обсягу (кількості) прав людини, що закріплюються в юридичних нормах, у рівності правового статусу всіх громадян, у відсутності соціальне необгрунтованих юридичних привілеїв та винятків, у збагаченні соціального (зокрема матеріального) змісту юридичних прав особи і, нарешті, у посиленні соціальної та державної захищеності, гарантованості правового статусу особи.

Про проекцію правового статусу особи на державотворчу практику, діяльність держави в особі всіх її органів треба завжди пам'ятати, оскільки ця проекція відтворює глибинний зміст взаємовідносин людини і держави. Людина зі своїми правами і обов'язками є основним об'єктом діяльності держави, яка здійснює цю діяльність всією системою органів зьох гілок влади), що складають її механізм.

Людина всім обсягом належних їй прав і обов'язків, своїм правовим статусом «проявляє» державу, робить її такою, яку і відчувають у повному розумінні цього слова. Питання про Першорядність людини перед державою не існує. Людина як гота завжди першорядна. А це значить, що закріплення державою її правового статусу в юридичних нормах, як і сама держава, є другорядним. Тому при філософсько-правовому аналізі відносин «людина — держава» зрозумілим стає, що першоєдність людини є визначальним чинником для розуміння їх процесів, які відбуваються в державі. І це, на наш погляд, кожен є фундаментальною методологічною основою для всіх масних досліджень у галузі права і держави.

Згідно зі ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи довільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох л, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

А кому не зрозуміло, що абсолютна більшість цих питань місцевого значення так чи інакше стосується реалізації прав свобод громадян? Адже основоположні права громадян — а освіту, на працю, на відпочинок, на медичне обслуговування тощо — реалізуються у відносинах, що виникають в основ-ому на місцевому рівні.

Чинне законодавство про місцеве самоврядування, зокрема Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 трав-я 1997 року, захищає в абсолютній більшості своїх норм «інтереси територіальних громад», від порушення яких встановлює відповідальність перед територіальними громадами та посадових осіб місцевого самоврядування. Проте, окреслюючи цю відповідальність перед територіальними громадами, закон поширює її і на обмеження прав і свобод громадян. Згідно зі ст. 75 цього Закону органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами і територіальна громада у будь-який час може достроково припини -и повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Треба погодитись з тим, що конституційна конструкція «держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави» за своїм юридичним обсягом значно ширша за конструкцію Закону України «Про місцеве само­врядування» про обмеження прав і свобод громадян. На нашу думку, слід внести відповідні зміни до чинного законодавства про місцеве самоврядування з метою більш предметного регулювання відповідальності і участі органів місцевого самоврядування в реалізації прав і свобод громадян. Можливо була б доцільною розробка законопроекту про реалізацію прав і свобод людини, в якому відповідальність держави і органів місцевого самоврядування за реалізацію прав і свобод громадян могла бути закріпленою у більш врівноваженому стані, з певним визначенням видів діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування щодо цього.

З урахуванням викладеного можна дійти висновку, що стан реалізації прав і свобод людини прямо залежить від ефективності діяльності системи органів держави і системи органів місцевого самоврядування. Тобто наскільки ці системи відповідають у своїй статиці і динаміці завданню якнай­повнішої реалізації правового статусу людини. З огляду на це можна стверджувати, що стан реалізації прав громадян є визначальним чинником оцінки побудови і ефективності діяльності системи органів державної влади, передусім, органів виконавчої влади і системи органів місцевого самоврядування. Більш того, стан реалізації прав громадян визначає також оптимальність внутрішньої структури кожного окремого органу держави і органу місцевого самоврядування.

А оскільки, на нашу думку, компетенція органів держави і органів місцевого самоврядування є визначальною підвалиною для побудови їх зовнішньої і внутрішньої структури, слід врегулювати питання цього взаємозв'язку на законодавчому рівні або принаймні на рівні нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України.

На нашу думку, при прийнятті і внесенні змін до нормативних актів, що визначають правове положення органів держави (законодавчого органу, органів виконавчої, судової влади тощо), органів місцевого самоврядування слід приділяти агу і розробляти норми, що стосуються місця і ролі кожно-окремого такого органу в реалізації прав і свобод громадян, конституційні основи і вимоги теорії і практики право і державотворення в Україні вимагають свідомого ставлення до реалізації правового статусу особи, якнайповнішої деталізації методів, способів, видів реалізації прав і свобод громадян.

Оскільки правова система України і зараз багато в чому не-тягар спадщини правової системи Радянського Союзу, в якій преорітетом були інтереси не особи, а держави, слід було, нашу думку, на законодавчому рівні означити і внормувати ранті реалізації прав людини, тобто розробити і прийняти закони «Про гарантії реалізації прав і свобод людини».

Ми не вважаємо, що пропозиції стосовно розробки і прий-їття вищенаведених законів можуть істотно змінити стан галізації прав і свобод громадян, проте вони як юридичні гарантії можуть допомогти забезпечити реалізацію цих прав.

Але у зв'язку з цим варто навести позицію Конституційного Суду України, викладену в його рішенні у справі за конституційним поданням 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 58, 60 Закону України «Про державний бюджет країни на 2001 рік» та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 2,3,4,5,8,9 ч. 1 ст. 58 Закону України «Про державний бюджет України на 2001 рік» і підпункту 1 пункту 1 закону України «Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів» (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій) від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002 (справа № 1-15/2002), яка полягає в тому що, Конституція України проголосила країну соціальною, правовою державою, в якій людина, її життя і здоров'я визнаються найвищою соціальною цінністю, а права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Тому утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

 

3. Правові аспекти взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

 

Взаємодія між місцевими органами державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох чинників.

Однак найсуттєвіший вплив справляють конституційно-правові засади влади на місцях, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільні територіальні основи та об’єкти управлінської діяльності, функціональні особливості, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.

Сьогодні в українських наукових юридичних колах вже сформовано сучасний погляд на місцеве самоврядування як елемент громадянського суспільства, форму організації публічної влади недержавного походження. З прийняттям чинної Конституції України та законів «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про місцеві державні адміністрації», взаємовідносини між підсистемами публічної влади на місцях отримали досить міцну правову основу. Однак проблема оптимізації взаємовідносин між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування досі є однією з найгостріших.

Вирішення означених питань є важливою складовою адміністративно територіальної та муніципальної реформ. Зокрема потребують удосконалення форми і методи взаємодії між місцевими держадміністраціями ти органами місцевого самоврядування, залишається невирішеною проблеми делегованих повноважень, зберігає гостроту питання приведення системи органів публічної влади на місцях у відповідність до міжнародних (насамперед європейських) стандартів.

Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще будь-яких структур державної виконавчої влади, особливо на первинному рівні адміністративно-територіального поділу держави.

Однією з особливостей української моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й перебирають на себе основний обсяг повноважень із здійснення управління відповідними територіями, зокрема районами і областями. Згідно з Конституцією районні та обласні ради визначаються як органи місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад, проте без власних виконавчих органів, функції яких відповідні ради вимушені делегувати місцевим державним адміністраціям. Це, призводить до виникнення однієї з найскладніших проблем – проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Характер взаємовідносин між місцевими органами державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох чинників. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих взаємовідносин справляють конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.

Безперечно, головна причина проблем, що постає у взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, полягає у недосконалості чинного законодавства України, що регулює їх діяльність. Це досить яскраво ілюструє аналіз норм законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» в частині, якою визначаються повноваження органів місцевого самоврядування та держадміністрацій. Неважко помітити, що багато повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій збігається, що призводить до виникнення конфліктів між ними через різне розуміння меж здійснення функцій та повноважень. Такі проблеми постають у відносинах між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами.

Акти Президента України і Кабінету Міністрів України доповнюють окремі положення згаданих законів, пристосовуючи структури місцевих органів виконавчої влади до нових потреб державного управління. Слід зазначити, що навіть найдосконаліше законодавство не виключне компетенційних суперечок між місцевими органами державної влади та органами самоврядування. Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є судовий розгляд справ з даного приводу.

Сьогодні Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію ти закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій й повноважень між місцевими держадміністраціями та органа ми місцевого самоврядування. Він здійснює контроль актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів Верховної Ради АРК, і в тому числі щодо розмежування функцій і повноважень влади на місцях. Самі місцеві адміністрації чи органи місцевого самоврядування не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу своїх спорів, але можуть направляти до нього подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції та законів.

Важливу роль у розв’язанні проблемних питань взаємодії місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відіграє Президент України. Так, починаючи майже від самого проголошення Незалежності України при президентах України діяли різні консультативно-дорадчі органи, що опікувалися питаннями оптимізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування: Рада регіонів та Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, Національна рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів і місцевого самоврядування, Комісія з питань адміністративно-територіального устрою та інші. За підтримки Президента України було створено Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України.

Указом Президента України № 241/2008 від 20 березня 2008 р. було затверджено Положення про Національну раду з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Цей орган став Спадкоємцем попередніх інституцій і увібрав у себе більшість їх функцій і урахуванням сучасних вимог та особливостей.

Однак, слід зауважити, що попередні консультативно-дорадчі органи па практиці виконували суто політичну роль та не мали вирішального ті пиву на створення необхідних умов для розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, а лише призводили до погоджених дій з окремих питань їх функціонування.

Мається на увазі, що персональний склад цих органів формується переважно згори, які очолюють центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, є головами великих міст країни. Це в багатьох випадках формалізує діяльність цього органу. Важливо, щоб у цьому органі були ширше представлені сільські, селищні і міські (міст районного значення) голови, депутати місцевих рад.

Підвищення ефективності діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування не може бути досягнуто без створений якісної правової основи їх функціонування. Саме на законодавчому рівні має бути закріплено механізм взаємовідносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, процедури передачі й реалізації делегованих повноважень.

Взаємодія місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування має здійснюватися на основі принципів, закріплених у Конституції України та конкретизованих у чинному законодавстві.

Першу групу таких принципів становлять засади конституційного ладу України: принципи народного і державного суверенітету, демократизму, унітаризму, визнання і гарантованості місцевого самоврядування, соціальної, правової держави, законності, гласності тощо.

Друга група загальних принципів також стосується організації діяльності майже всіх органів публічної влади, але не має ознак, притаманних основам конституційного ладу України: професіоналізм (компетентність), економічність, ефективність, самостійність, рівний доступ громадян до державної та муніципальної служби, поєднання виборності та призначуваності, колегіальності та єдиноначальства, поєднання загалі, державних і місцевих інтересів, єдність і цілісність державної території, поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади, збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних цінностей тощо.

Спеціальні принципи стосуються виключно взаємовідносин між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування і не можуть без суттєвого коригування застосовуватися до інших органів публічної влади. До них слід віднести принципи: правової організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій; належний контроль з боку місцевих державних адміністрацій за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень виконавчої влади, законодавче забезпечення механізму цивілізованого розв’язання конфліктів, взаємної підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення, ефективності взаємодії, паритетності взаємовідносин, взаємного контролю за виконанням делегованих повноважень, наукової організації взаємодії, багатоманітності форм і методів взаємодії, ефективності та економічності взаємодії, відповідальності тощо.

У цілому принципу взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування складають систему. Вони діалектично пов’язані між собою і для досягнення високих результатів мають втілюватися тільки в комплексі.

Розмежування повноважень на місцевому рівні слід здійснювати у спосіб визначення переліку сфер суспільного життя, які доцільно віднести до компетенції місцевого самоврядування, залишивши вирішення інших питань за місцевими держадміністраціями. Крім виключних повноважень кожної зі сторін, слід обов’язково виокремити й сфери спільної дії. До того ж слід виходити з принципу субсидіарності й намагатися передати у відання місцевого самоврядування максимально можливе коло справ підкріпивши його необхідною фінансовою основою. При цьому необхідно додержуватися правила: влада більш високого територіального рівня може втручатися у сферу влади більш низького рівня лише тією мірою, якою остання продемонструвала свою неспроможність.

У перспективі систему регіональної влади необхідно реформувати не стільки в напрямі розподілу повноважень, скільки в напрямі радикальної зміни в самій системі організації публічної влади на місцевому й регіональному рівнях, що супроводжується зміною юридичної природи обласних і районних рад, створенням виконавчих органів обласних і районних рад, зміною статусу обласних державних адміністрацій. При цьому доречно використати позитивний досвід організації регіональної влади у європейських країнах, зокрема модель адміністративного устрою і структуру регіонального адміністрування у Франції, Італії та Польщі, які досягли суттєвих успіхів на цьому шляху протягом 70-90-х років XX ст. [6, c. 118].

Обласні та районні Держадміністрації мають перетворитися на представництва державної влади (президента, уряду) на місцях, на органи, що здійснюють контрольно-наглядові функції за діяльністю органів місцевого самоврядування та забезпечують виконання в межах регіону загальнодержавних функцій виконавчої влади, які не можуть бути передані органам місцевого самоврядування.

Наділення районних і обласних рад правом утворювати власні виконавчі комітети, функціонування на цьому рівні структур центральної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, що матимуть свій окремий апарат, забезпечить «локальний поділ влади», утворення дієвої системи місцевого самоврядування із самостійними повноваженнями, в межах яких можливо реально управляти територією, поєднуючи загальнодержавні, регіональні та місцеві інтереси.

Але жорстке розмежування повноважень для вирішення питань місцевого значення і державних повноважень неможливе. Завжди залишатиметься сфера справ «прикордонної зони», в межах якої органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування «приречені» на тісну взаємодію на принципах взаємозамінюваності та взаємодоповнюваності.

Тож, існують і інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Так, наприклад, компетенційні суперечки можна погоджувати на різних нарадах, у спеціально створюваних комісіях, через особисті контакти представників місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Перспективним слід визнати і спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних сферах суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати договори, що можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов’язки.

Сьогодні вже мають місце приклади взаємодії між місцевими держадміністраціями і місцевим самоврядуванням, що базуються на чіткій науковій методології і втілюються в різноманітних організаційно-правових формах. Це і розробка стратегій регіонального розвитку і укладання програм соціально-економічного та науково-технічного розвитку окремих територій. При цьому відповідні органи влади мають творчо підходити до наявних форм і методів взаємодії, зважаючи на місцеві особливості.