Повноваження та функції місцевого самоврядування

 

Становлення місцевого самоврядування в Україні розпочалося після прийняття Європейської Хартії про місцеве самоврядування саме з проголошених принципів правової, організаційної та фінансової автономії органів місцевого самоврядування. На цей час органи місцевого самоврядування складаються з виборного законодавчого та виконавчого органу, які разом забезпечують здійснення комплексу владних повноважень та адміністративних функцій водночас.

Представницькими (законодавчими) органами у системі місцевого самоврядування є ради – сільські, селищні, районні у містах (у разі їх створення), міські, районні та обласні. Головними ознаками представницьких органів є: виборність депутатів населенням, яке має право голосу; колегіальність (повноваження стають чинними при обранні не менше 2/3 депутатів від загального складу ради); рішення ради поширюється на всю територію громади, на якій її обрано; поєднання інтересів громади та держави.

Система місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування поділяється на дві підсистеми – базового та регіонального рівня. Базова підсистема включає сільські, селищні, міські та районні у місті ради. Регіональна ж підсистема рад складається із обласних та районних рад, які утворюються на території відповідних областей і районів [194, с. 158]. Відмінність між представницькими органами базового рівня і представницькими органами регіонального рівня полягає у тому, що ради базового рівня представляють інтереси конкретних територіальних громад а ради регіонального рівня – лише їх спільні інтереси.

Виконавчими органами рад базового рівня згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами органи. Статус виконавчих органів рад поширено на відділи і управління, тоді як раніше вони вважалися структурними підрозділами виконавчих комітетів рад.

Якщо розглядати сутність правової автономії органу місцевого самоврядування, то вона полягає в наявності власних повноважень, визначених Конституцією України або законами України. В Європейській Хартії зазначається, що ці повноваження мають бути повними і виключними, тобто такими, які не належали б водночас іншим органам.

У бюджетному кодексі України немає чіткого законодавчо закріпленого розмежування повноважень різних органів влади. Немає також визначення сутності терміна «повноваження» ні в Бюджетному кодексі ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». В законі тлумачиться лише термін «делеговані повноваження».

В економічній енциклопедії повноваження трактуються як право юридичної чи фізичної особи на здійснення різних видів економічних операцій, а також на представництво від інших осіб здійснювати такі операції, що затверджено у законодавчому порядку.

Також висловлюються думки, що повноваження місцевого самоврядування – це закріплені нормативно-правовими актами його права та обов’язки, які визначають межі самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження комунальною власністю, управління місцевими фінансами, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку відповідної території, а також створення умов для надання послуг для задоволення потреб населення та здійснення контролю за дотриманням законодавства.

Відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження органів місцевого самоврядування поділяються за своєю правовою природою на дві групи: власні повноваження, в межах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність перед законом, та делеговані законом органам місцевого самоврядування окремі повноваження органів державної виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Згідно зі ст. 143 Конституції України делеговані повноваження надаються органам місцевого самоврядування.

Отже, делеговані повноваження місцевого самоврядування являють собою сукупність повноважень органів державної влади, що тимчасово передаються суб’єктам місцевого самоврядування.

У ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження визначаються як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад. Однак, якщо проаналізувати розділ ІІ закону, то можна зробити висновок, що відповідно до нього делеговані повноваження надаються лише виконавчим органам місцевих рад.

Ухвалення Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» створило певну невизначену ситуацію у питанні надання делегованих повноважень. Так, за Конституцією України (ст. 140) до органів місцевого самоврядування належать міські, сільські, селищні ради та їх виконавчі органи, а також районні й обласні ради. Отже, згідно з Конституцією України делеговані повноваження надаються як радам, так і їх виконавчим органам. Але у гл. 2 розд. II Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що делеговані повноваження надано тільки виконавчим органам міських, сільських та селищних рад, власне про ради вже не йдеться.

Під власними повноваженнями звичайно розуміють велику частину питань місцевого значення, яка законом безпосередньо віднесена до відання територіальних громад та їх органів і не належить до відання жодного з органів державної влади. Тобто до власних повноважень віднесені всі права і обов’язки щодо забезпечення життєдіяльності населення на самоврядній території – у місті, селищі, селі (їх об’єднанні). Це загальні повноваження з соціально-економічного розвитку територіальної громади, фінансового забезпечення, управління комунальною власністю і земельними відносинами, а також окремих напрямків соціального обслуговування: житлово-комунального, побутового, охорони здоров’я, освіти, транспортного, та ін. Делеговані повноваження, які залишаються державними і передаються лише органам місцевого самоврядування, передбачають здебільшого функції обліку і контролю за виконанням законодавства, норм і регламентів органів влади вищого рівня, а також повноваження, спрямовані на виконання конституційних норм соціального забезпечення чи законів соціального захисту.

Державні органи влади були недостатньо послідовними визначаючи матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, встановлюючи порядок формування місцевого бюджету. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», майже не згадується про фінансову основу місцевого самоврядування для виконання власних повноважень і державних делегованих в законах про бюджетну систему та законах про річні бюджети.

У сучасній світовій практиці повноваження місцевого самоврядування законодавчо поділяються на три групи:

§ повноваження, передбачені законодавством, які виконуються в обов’язковому порядку;

§ добровільні (факультативні), які здійснюються місцевою владою на власний розсуд;

§ делеговані державою повноваження.

Розглянувши викладені підходи до узагальнення повноважень органів місцевого самоврядування України, пропонуємо їхню класифікацію (рис. 1.2):

– за рівнем компетенції – власні (постійні), договірні (передані за договором), делеговані (тимчасові);

– за режимом здійснення – загального чи конкретного характеру;

– за суб’єктами муніципального права – представницькі органи (сільські ради, селищні ради, ради районні у містах, міські ради, районні ради, обласні ради), виконавчі органи (виконавчі комітети, виконавчі відділи, виконавчі управління);

за сферами застосування – соціально-економічного і культурного розвитку; бюджету, фінансів та цін; будівництва; житлово-комунального господарства; побутового, торговельного обслуговування; забезпечення законності, правопорядку; управління комунальною власністю; регулювання земельних відносин; соціального захисту населення; освіти, охорони здоров’я; зовнішньоекономічної діяльності; вирішення питань адміністративно-територіального устрою.

 

Рис. 1.2. Класифікація повноважень органів місцевого самоврядування України

Повноваження органів місцевого самоврядування залежать від їх компетенції. У нормативно-правових актах чинного законодавства, які регулюють питання місцевого самоврядування, як уже зазначалося, терміни «повноваження» та «компетенція» не визначені. Більшість вчених тлумачать компетенцію органів місцевого самоврядування як сукупність прав, предметів відання і повноважень, якими наділені органи та посадові особи щодо цих предметів відання згідно з чинним законодавством. До компетенції відносять також відповідальність, завдання, що виконуються органом. Існують й інші точки погляди стосовно трактування складових компетенції. Однак вважаємо, що найбільш точним є визначення компетенції, яке називає її елементами сукупність прав і повноважень, якими наділені самоврядні органи і посадові особи згідно з чинним законодавством.

У межах своїх повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, що належить до їх компетенції в межах як власних, так і делегованих повноважень. Тому розглянемо основні елементи, з яких складається компетенція органів місцевого самоврядування.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» виокремлює загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, що дає змогу вирішувати питання, віднесені Конституцією України, та іншими законами України до їх відання, та виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, якою передбачено вирішення більше п’ятдесяти питань.

Компетенція органів місцевого самоврядування, яка відповідає політичним, економічним і соціальним умовам життя суспільства є однією з найважливіших передумов ефективного використання можливостей самоврядування в управлінні економічними і соціальними процесами. Правильно визначена компетенція органів місцевого самоврядування підвищує ефективність використання матеріальних, фінансових, правових, організаційних та інших засобів для виконання завдань, які постають перед ними.

З повноваженнями та компетенцією органів місцевого самоврядування безпосередньо пов'язані їх функції.

Тлумачити функції територіальних колективів необхідно як за змістом, так і за формою, тому що ці категорії мають велике методологічне значення для науки і практики. За змістом – це основні напрямки муніципальної діяльності територіальних колективів. Але будь-якому змісту завжди відповідає визначена детермінована ним форма, тобто система організації, структура змісту, засоби зв'язку його елементів. Тому за формою функції територіальних громад є видами діяльності, що реалізуються переважно в межах місцевого самоврядування. О. Батанов також пропонує визначення функцій територіальних громад як основних напрямків і видів муніципальної діяльності цих спільнот, пов'язаних з реалізацією права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, що виражають волю й інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції України і законів України.

Враховуючи роль повноважень органів місцевого самоврядування, завдань, які виконуються в процесі муніципальної діяльності цих органів, можна дати таке тлумачення функцій місцевого самоврядування. Функції органів місцевого самоврядування – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні місцевих та загальнодержавних інтересів.

У результаті проведеного дослідження сутності поняття «функції органів місцевого самоврядування» можна зробити такі висновки:

– функції органів місцевого самоврядування – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності;

– функції органів місцевого самоврядування зумовлені їх природою, завданнями та цілями, на досягнення яких спрямована їх діяльність;

– у функціях проявляється постійний, цілеспрямований вплив населення, органів місцевого самоврядування на муніципальні відносини з метою найефективнішого вирішення питань місцевого значення, тому функції відрізняються своєю стійкістю і стабільністю;

– функції сприяють оптимальному поєднанню місцевих та загальнодержавних інтересів, найефективнішій реалізації соціально-економічного потенціалу територій;

– у своїй сукупності функції відображають можливості й ефективність роботи органів місцевого самоврядування, підкреслюючи соціальне призначення цих органів та процес здійснення поставлених перед ними завдань.

Визначення переліку функцій, які покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування України, є досить складним питанням. Функції органів місцевого самоврядування може бути розділено на дві основні групи:

функції, які цілком передані місцевим органам влади в межах місцевих інтересів (власні);