Функції, доручені місцевим органам влади центральною владою (делеговані).

Особливо великі труднощі виникають з визначенням першої групи функцій, тобто тих функцій, які за своєю природою мають належати місцевим органам влади. Слід констатувати: поділ функцій між державою і місцевим самоврядуванням має здійснюватися на основі принципів доцільності та ефективності. Функції мають покладатися на той рівень влади, який їх реалізує краще, доцільніше й ефективніше.

Дослідники вважають, що «функції представницьких органів місцевого самоврядування здебільшого тотожні з функціями територіальних громад». До таких функцій належать: політична, представницька, нормотворча, фінансово-бюджетна, контрольна, матеріально-технічна. На думку інших дослідників, цей перелік потрібно доповнити ідеологічною функцією, яка полягає у «формуванні волі та інтересів територіальних громад»; установчою функцією, яку місцеві ради здійснюють відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» мають право вирішувати питання про кількісний склад ради, затверджувати структуру виконавчих органів ради, давати згоду на утворення органів самоорганізації населення.

Функції представницьких органів місцевого самоврядування одержали юридичне закріплення у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування. Основними з цих функцій є: залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого і загальнодержавного значення; управління комунальною власністю, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку певної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист; захист прав місцевого самоврядування.

Зауважимо, що, на думку вітчизняних дослідників, «існують також відмінності в функціях рад базового і регіонального рівнів», які полягають, по-перше, в тому, що на ради регіонального рівня покладаються функції забезпечення збалансованості бюджетів місцевого самоврядування, по-друге, покладаються функції здійснення управління об’єктами спільної комунальної власності територіальних громад. Вважаємо, що такий розподіл функцій рад є недоцільним, оскільки функції того чи іншого рівня розглядаються як прояв їх сутності.

Власні функції місцевого самоврядування в Конституції України визначені як право «самостійно вирішувати питання місцевого значення». Державні функції, делеговані місцевому самоврядуванню, повинні забезпечити однакові для жителів України соціальні умови життєзабезпечення.

Основні функції – політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну – органи місцевого самоврядування здійснюють саме через виконавчі органи рад. Політична функція територіальних громад полягає у забезпеченні реалізації громадянами – членами територіальних громад –конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами, бо з виконавчого комітету будь-якої ради починається підготовча робота до проведення місцевих виборів. Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» виконавчим комітетам рад надає право утворювати виборчі дільниці, дільничні виборчі комісії, керівникові виконавчого органу ради – підписувати списки виборців.

За своєю сутністю економічна функція «являє собою один із напрямів локальної діяльності муніципальних структур з вирішення економічних питань місцевого життя» як вважає О. Батанов. До повноважень виконавчих органів рад належать: підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм; забезпечення діяльності підприємств комунальної сфери, побутового обслуговування, сільськогосподарського виробництва. Тобто за п. 2, ст. 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» це і є «забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів».

Соціальна функція охоплює низку заходів, спрямованих на забезпечення встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення; надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, малозабезпеченим громадянам похилого віку; значного обсягу повноважень у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту. «За своєю сутністю соціальна функція територіальних громад являє собою основні напрямки і види їх діяльності у соціальній галузі».

Статтею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено й екологічну функцію: «органічною складовою муніципального життя територіальних громад є піклування про охорону природи, тобто збереження і раціональне використання землі, надр, вод, лісів, охорона рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря тощо».

Важлива функція виконавчих органів рад – їх контрольна функція, особливістю якої є те, що за чинним законодавством контроль виконавчих органів здійснюється від імені двох суб’єктів – власне місцевого самоврядування і держави в тих випадках, коли де йдеться про виконання делегованих повноважень.

Функціональні процеси, які охоплюють діяльність місцевого самоврядування, за рішенням питань місцевого значення іманентні місцевому самоврядуванню і мають місце незалежно від конкретної форми його реалізації. Їх можна поділити на чотири групи:

– адміністративно-організаційні;

– фінансово-економічні;

– задоволення матеріальних потреб місцевого співтовариства;

– соціальні.

В. Фадєєв виокремлює такі основні функції місцевого самоврядування:

· забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення;

· управління муніципальною власністю, фінансовими ресурсами місцевого самоврядування;

· забезпечення розвитку території муніципального самоврядування;

· забезпечення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових та інших послугах;

· охорона громадського порядку, забезпечення режиму законності на території місцевої громади;

· захист інтересів і прав місцевого самоврядування, гарантованих законодавством.

Н. Ємельянов, розглядаючи функції місцевого самоврядування як засіб реалізації його повноважень виокремлює такі з них:

§ управління муніципальною власністю;

§ призначення і збір місцевих податків;

§ захист навколишнього середовища;

§ суспільна безпека і порядок;

§ суспільний транспорт;

§ муніципальні в'язниці;

§ протипожежна служба;

§ охорона здоров'я;

§ пологові будинки;

§ амбулаторне лікування і надання першої допомоги в надзвичайних ситуаціях;

§ харчовий контроль;

§ цивільна оборона;

§ дошкільне навчання;

§ початкова і середня освіта;

§ перепідготовка, курси для іммігрантів, освіта для інвалідів; допомога молодим матерям, хворим;

§ будинки відпочинку;

§ громадські центри для ув'язнених, а також для людей похилого віку;

§ соціальне страхування;

§ служба зайнятості;

§ міське планування;

§ будівництво дешевого житла і земельна політика в цій галузі; суспільна інформація;

§ охорона навколишнього середовища; очищення води; наведення порядку на вулицях; догляд за кладовищами;

§ культура і спорт, релігія, преса, радіо, телебачення;

§ дороги і транспорт; розподіл газу; опалювання в районах; постачання електроенергії; водопостачання;

§ торгівля; туризм;

§ театри і концертні зали, музеї, галереї, бібліотеки, парки і зони відпочинку.

У світовій практиці склалися різні підходи до законодавчого закріплення функцій за місцевим самоврядуванням: від регламентованого законом визначення конкретних завдань місцевого самоврядування в британській системі до концепції «довіреності місцевим органам самоврядування», яка використовується в Данії та включає законодавчо регламентовані, структурно регульовані функції.

Реалізація функцій органів місцевого самоврядування можлива передусім при наявності відповідних матеріально-фінансових ресурсів у цих органах. Сукупність таких матеріальних та фінансових засобів становить економічний (матеріально-фінансовий) механізм здійснення функцій органами самоврядування усіх рівнів, який забезпечує їх господарську самостійність, служить насамперед задоволенню потреб населення певної території, створенню належних умов його життєдіяльності.

До складу такого матеріально-фінансового механізму належить: муніципальна власність; фінанси місцевого самоврядування; майно, що перебуває у комунальній власності або передане в управління органам місцевого самоврядування, майно державної власності. Для втілення в життя прийнятих рішень органами місцевого самоврядування потрібна певна фінансово-матеріальна база, фінансові ресурси цих органів повинні відповідати наданим їм повноваженням.

Питання про класифікацію функцій органів місцевого самоврядування є досить важливим. При класифікації функцій необхідно враховувати різноманітність сфер застосування кожної з них, а також особливості форм і методів їх реалізації.

Основною причиною відсутності єдиного варіанту класифікації функцій є критерії, які покладено в основу класифікації. Оскільки єдиний універсальний принцип класифікації знайти нелегко, головна роль у виборі критерія належить саме визначенню функцій. Через те що функції місцевих органів влади – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності, критеріями класифікації виступають основні елементи цієї діяльності: об’єкти, суб’єкти, способи, засоби, форми, сфери діяльності, вирішення питань місцевого значення.

Таким чином, залежно від об’єктів або найважливіших сфер місцевого життя необхідно розрізняти такі функції органів місцевого самоврядування: політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. Враховуючи спрямованість муніципальної діяльності органів місцевого самоврядування, тобто сферу реалізації функцій об’єктні функції поділяються на внутрішні та зовнішні.

Внутрішні функції відображають діяльність цих органів переважно вертикального характеру: управління конкретними сферами місцевого життя, зовнішні об’єктні функції, на відміну від внутрішніх, узагальнюють діяльність позатериторіальної, відносно підвідомчої території, і горизонтального характеру, відносини з органами самоврядування різних рівнів, державними органами тощо.

Зовнішні функції є похідними від внутрішніх, адже зумовлюють їх саме внутрішні проблеми, які набувають глобального характеру. Внутрішні та зовнішні функції охоплюють різні сфери діяльності цих органів, зокрема, зовнішні функції розкривають роль органів місцевого самоврядування у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.

Способи, засоби, методи муніципальної діяльності пере6увають в певній послідовності та є необхідною умовою для реалізації функцій місцевого самоврядування, тобто за муніципальною технологією функції розподіляють на: бюджетно-фінансові, матеріально-технічні, інформаційні, функції планування та програмування розвитку відповідних територій, нормотворчі, функції соціального контролю. Ці функції є загальними для всіх сфер місцевого життя та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Вони тісно пов’язані з класифікацією функцій за об’єктами, реалізація яких можлива лише завдяки системі технологічних функцій.

Таким чином, вирізняють різноманітні функції органів місцевого самоврядування, які пропонуємо об’єднати у вигляді такої їх класифікації (рис. 1.4):

Рис. 1.4. Функції органів місцевого самоврядування

1) за об’єктами:

· політична;

· економічна;

· соціальна;

· культурна;

· екологічна;

· контрольна;

· представницька;

· нормотворча;

· фінансово-бюджетна;

· матеріально-технічна;

· установча;

· ідеологічна;

2 ) за суб’єктами:

· представницьких органів місцевого самоврядування;

· виконавчих органів рад;

3 ) залежно від поділу між рівнями влади:

· власні – функції, передані місцевим органам влади в межах місцевих інтересів;

· делеговані – функції, доручені місцевим органам влади центральною владою;

4 ) залежно від поділу питань місцевого значення:

· із забезпечення соціальних умов кожного з жителів (охорона здоров'я, освіта, соціальне і побутове обслуговування, водо- і енергопостачання тощо);

· із забезпечення умов життя населення місцевого співтовариства в цілому (охорона громадського порядку, інформаційні служби, благоустрій, транспортне обслуговування і т. п.);

· із забезпечення діяльності населення адміністративно-територіального утворення як суб'єкта влади (встановлення обов'язкових до виконання на території муніципального утворення норм, регулювання його соціально-економічного розвитку і т.п.);

здійснення прав власника щодо муніципальної власності;

5 ) щодо конкретної форми їх реалізації:

· адміністративно-організаційні;

· фінансово-економічні;

· задоволення матеріальних потреб місцевого співтовариства;

· соціальні;

6 ) залежно від способів муніципальної діяльності:

· управління муніципальною власністю, фінансовими ресурсами місцевого самоврядування;

· забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення;

· забезпечення розвитку території муніципального утворення;

· забезпечення задоволення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових та інших послугах, пов'язаних зі щоденними потребами місцевої громади;

· охорона громадського порядку, забезпечення режиму законності на території місцевого співтовариства;

· захист інтересів і прав місцевого самоврядування, гарантованих законодавством.

7 ) щодо способів використання функції поділяються на:

· внутрішні, які відображають діяльність органів місцевого самоврядування переважно вертикального характеру, здійснюють керівництво конкретними сферами місцевого життя;

· зовнішні, які узагальнюють діяльність позатериторіального, стосовно підвідомчої території і горизонтального характеру, відносини з органами самоврядування різних рівнів, державними органами тощо;

9) за сферою:

· бюджетно-фінансові;

· матеріально-технічні;

· інформаційні;

· планування та програмування розвитку відповідних територій;

· нормотворчі;

· контролю.

Лише реалізація комплексу основних функцій органів місцевого самоврядування, які взаємопов’язані і становлять єдину цілісну систему, сприятиме ефективному функціонуванню місцевого самоврядування. Тому пропонуємо схему механізму реалізації функцій органів місцевого самоврядування (рис. 1.5).

Механізм реалізації функцій органів місцевого самоврядування тісно пов'язаний з їх повноваженнями та компетенцією. Правове підтвердження функції місцевого самоврядування знаходять в власних повноваженнях. Повноваження місцевого самоврядування залежать від їх компетенції. Спостерігаємо безпосередній зв’язок функцій і компетенції будь-якого органу держави, у тому числі і органів місцевого самоврядування.

Саме через компетенцію реалізуються функції органів місцевого самоврядування, але це відбувається щоразу через визначений перелік прав і обов’язків. Функція ніби розподіляється на права і обов’язки, оскільки вона не може впливати на правовідносини. Так, всі органи місцевого самоврядування здійснюють економічну, соціальну, культурну та інші функції, але компетенція органів кожного рівня різна.

Основна різниця між функціями і компетенцією полягає в тому, що компетенція передбачає можливе у діяльності певних суб’єктів, а функція уособлює реальний, фактичний зміст їх роботи.

Отже, механізм здійснення функцій органів самоврядування є комплексною системною категорією яка включає: правовий (нормативно-регулятивний), організаційний, економічний (матеріально-фінансовий) механізми, які взаємопов’язані та мають спільну мету – реалізацію муніципальної влади в процесі вирішення питань місцевого значення та здійснення делегованих і власних повноважень органів місцевого самоврядування у межах чинного законодавства.

 

 

 

 

Рис. 1.5. Механізм реалізації функцій органів місцевого самоврядування

 

Узагальнюючи дослідження функцій органів місцевого самоврядування необхідно наголосити на тому, що функції органів місцевого самоврядування – це основні напрями і види їх діяльності, які відрізняються певною стабільністю. Функції сприяють оптимальному поєднанню місцевих та загальнодержавних інтересів. Органи місцевого самоврядування саме через функції справляють постійний вплив на муніципальні відносини, маючи на меті найефективніше вирішення питань місцевого значення. Дослідивши органічний зв’язок функцій та компетенції, ми дійшли висновку, що компетенція передбачає міру належного і можливого у діяльності органів місцевого самоврядування, а функція – це певна частина реального, фактичного змісту їх роботи.