Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади в Україні є мі­ністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Мі­ністерство чи інший центральний орган державної виконав­чої влади очолює міністр або керівник, якого призначає за поданням Прем'єр-міністра України Президент України.

Спрямовує і координує роботу міністерств, інших цен­тральних органів виконавчої влади Прем'єр-міністр (ч. 10 ст. 106, ч. 5 ст. 114 та ч. 9 ст. 116 Конституції).

Конституція України окремо не закріплює правовий ста­тус вищеперелічених посадових осіб центральних органів ви­конавчої влади. І це цілком закономірно, оскільки їх діяль­ність нерозривно пов'язана з роботою Кабінету Міністрів.

Більш конкретно це питання висвітлюється у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган дер­жавної виконавчої влади, затвердженому Указом Президен­та України від 12 березня 1996 р.¹, а також в окремих поло­женнях про відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади².

В офіційний обіг впроваджено нову назву — "центральні органи виконавчої влади", яка замінила стару — "централь­ні органи державного управління", що тлумачилася нерідко до­вільно і не відображала змісту виконавчої державної влади.

На жаль, у зазначених актах давалося лише родове по­няття органу виконавчої влади, тому досить важко було з'ясувати функціональне призначення окремих видів органів цієї влади, а також визначити їх систему.

¹ Урядовий кур'єр. — 1996. — 28 березня.

² Див., наприклад: "Положення про Міністерство юстиції" від ЗО грудня 1997р.

418-

 

Ця прогалина була усунута Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р., згідно з яким до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, дер­жавні комітети (державні служби) та центральні органи ви­конавчої влади зі спеціальним статусом.

Керівників центральних органів виконавчої влади у вста­новленому порядку призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повноваження керів­ників центральних органів виконавчої влади на цих посадах припиняє Президент України.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впро­вадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відпо­відає за розробку і реалізацію державної політики, спрямо­вує і координує здійснення центральними органами виконав­чої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відпо­відним міністром. Міністр на виконання вимог законодав­ства в межах наданих повноважень визначає політичні прі­оритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Порядок виконання обов'язків міністра у разі його тимча­сової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України¹.

Керівники центральних органів виконавчої влади, які входять до складу Кабінету Міністрів України: Міністр аграрної політики України, Міністр внутрішніх справ Украї­ни, Міністр екології та природних ресурсів України, Міністр економіки України, Міністр палива і енергетики України, Міністр закордонних справ України, Міністр культури і мис­тецтва України, Міністр України з питань надзвичайних си­туацій та у справах захисту населення від наслідків Чорно-

Див.: Указ Президента України "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р.

14*

-419-

бильської катастрофи, Міністр оборони України, Міністр ос­віти і науки України, Міністр охорони здоров'я України, Мі­ністр праці та соціальної політики України, Міністр транс­порту України, Міністр фінансів України, Міністр юстиції України.

Державний комітет (державна служба) є централь­ним органом виконавчої влади. Його діяльність спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропози­ції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у ви­значеній сфері діяльності, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулю­вання з питань, віднесених до його відання. Державний ко­мітет очолює його голова.

До державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України, належать такі державні комітети: архівів України; будівництва, архітектури та житлової політики України; з водного господарства; по земельних ресурсах; зв'язку та інформатизації України; з енергозбереження; у справах релігій; інформаційної політики, телебачення і радіо-вювлення України; лісового господарства України; молодіж­ної політики, спорту і туризму України; у справах національ­ностей та міграції; промислової політики України; у справах ветеранів; у справах охорони державного кордону України; стандартизації, метрології та сертифікації України; статисти­ки України; Вища атестаційна комісія України; Національне космічне агентство України; Пенсійний фонд України; Го­ловне контрольно-ревізійне управління; Державне казначей­ство України.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього мо­же встановлюватися спеціальний порядок утворення, реор­ганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших пи­тань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним ста­тусом: Антимонопольний комітет України; Державна подат-

-420-

кова адміністрація України; Державна митна служба Украї­ни; Державний комітет України з питань регулятивної полі­тики та підприємництва; Національна комісія регулювання електроенергетики України; Державна комісія з цінних папе­рів та фондового ринку України; Державний департамент України з питань виконання покарань; Фонд державного майна України; Служба безпеки України; Управління дер­жавної охорони України; Головне управління державної служби України.

До цієї групи органів також належать: Державна авіацій­на адміністрація України; Державна адміністрація залізнич­ного транспорту України; Державна адміністрація морського і річкового транспорту України; Державна адміністрація ав­томобільного транспорту України; Державна адміністрація ядерного регулювання України.

У системі центральних органів виконавчої влади діяль­ність деяких комітетів спрямовується і координується Кабі­нетом Міністрів через відповідних міністрів, зокрема:

через Міністра екології та природних ресурсів України:

Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет України по земельних ресурсах; Держав­ний комітет лісового господарства України;

через Міністра економіки України:

Державний комітет будівництва, архітектури та житло­вої політики України; Державний комітет України з енерго­збереження, Державний комітет промислової політики Ук­раїни, Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України;

через Міністра праці та соціальної політики України:

Державний комітет України у справах ветеранів;

через Міністра фінансів України:

Головне контрольно-ревізійне управління, Державне каз­начейство України;

через Міністра юстиції України:

Державний комітет України у справах релігій.

Кабінет Міністрів України вносить подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади.

Центральні органи виконавчої влади діють на підставі по­ложень, які затверджує Президент України.

Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положеннями про ці орга-

-421-

ни. Не допускається прирівнювання будь-яких посад в орга­нах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Мініст­рів України.

Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників призначає на посади Президент України за по­данням Прем'єр-міністра. Повноваження керівника та його заступників припиняє Президент України. Керівник цен­трального органу виконавчої влади може мати не більше од­ного першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на Міністерство охорони України, Міністер­ство внутрішніх справ України і Службу безпеки України.

Указом Президента України "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р. встановлено, що організаційне, екс­пертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-тех­нічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України та міністерств організовується відповідно Держав­ним секретарем Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств.

Державний секретар міністерства організовує забезпе­чення діяльності міністра та поточну роботу з виконання по­кладених на міністерство завдань, подає міністрові пропо­зиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, під­приємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління, очолює апарат міністерства. Державний секре­тар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує за погодженням з міністром структуру міністерства, а також за погодженням з Міністерством фінансів України — штатний розпис та кошторис видатків міністерства, призначає на по­сади та звільняє з посад відповідно до законодавства праців­ників центрального апарату міністерства та керівників тери­торіальних підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління.

Кандидатури для призначення на посади працівників пат­ронажних служб у центральних апаратах міністерств вно­сяться відповідно Прем'єр-міністром України, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр міністрами та міністрами.

Державні секретарі міністерств мають першого заступни­ка та заступників.

-422-

г

Державних секретарів міністерств, їх перших заступни­ків та заступників призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняє з посади Президент України.

Державні секретарі міністерств призначаються на посади на строк повноважень Президента України.

Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники є державними службовцями, їх посади у вста­новленому порядку належать до відповідних категорій посад державних службовців.

Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники входять до числа керівників відповідних мініс­терств.

Порядок подання пропозицій щодо призначення на поса­ди та звільнення з посад державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників визначає Президент України за поданням Кабінету Міністрів України.

Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники можуть бути звільнені з посад лише в разі нена­лежного виконання обов'язків, неможливості виконувати свої обов'язки за станом здоров'я, набрання чинності обви­нувальним вироком суду щодо них та в інших випадках, пе­редбачених Законом України "Про державну службу".

Припинення повноважень Кабінету Міністрів України, зміни в його складі не можуть бути підставою для звільнен­ня з посад державних секретарів міністерств, їх перших за­ступників та заступників. Звільнення з посад керівників ін­ших центральних органів виконавчої влади також не тягне за собою звільнення з посад їх перших заступників та за­ступників.

У зв'язку із введенням посад державних секретарів мініс­терств, їх перших заступників та заступників цим Указом пе­редбачено ліквідувати інститут перших заступників та за­ступників міністрів.

Главі Адміністрації Президента України було також дано розпорядження розробити за участю Державного секретаря Кабінету Міністрів України та внести у двомісячний строк пропозиції щодо створення ефективної системи взаємодії між Адміністрацією Президента України, Секретаріатом Ка­бінету Міністрів України та державними секретарями мініс­терств у виконанні покладених на них завдань. Для поліп-

-423-

шення організації та прискорення проведення в Україні адмі­ністративної реформи, координації заходів, здійснюваних відповідними органами державної влади, забезпечення опе­ративної підготовки пропозицій щодо уточнення концепту­альних засад цієї реформи та шляхів їх реалізації була вве­дена посада Уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи.

Указом Президента України "Про Примірне положення про державного секретаря міністерства" від 14 липня 2001 р. було затверджено Примірне положення про держав­ного секретаря міністерства.

Фінансування видатків на забезпечення діяльності цен­тральних органів виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Гранична чисельність працівників центральних органів виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів Ук­раїни.

Структуру міністерства затверджує державний секретар міністерства за погодженням з міністром. Структуру іншого центрального органу виконавчої влади затверджує його ке­рівник.

Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затвер­джує державний секретар міністерства за погодженням з Міністерством фінансів України. Штатний розпис, кошторис видатків іншого центрального органу виконавчої влади за­тверджує керівник цього органу за погодженням з Міністер­ством фінансів України.

Проте, Указом Президента України від 17 січня 2002 р. були обмежені повноваження державних секретарів — їх було підпорядковано міністрам. Цей указ, зокрема, позбавив держсекретарів прав подавати Прем'єр-міністру кандидатури своїх заступників, призначати керівників територіальних під­розділів міністерств, а також зобов'язав їх погоджувати з мі­ністрами регламент роботи підрозділів і кадрові перестанов­ки в апараті, які раніше вони здійснювали самостійно. Нагадаємо, що спочатку держсекретарі були незалежні від міністрів.

Спрямування і координація діяльності центральних орга­нів виконавчої влади здійснюються міністром шляхом визна­чення у спеціальному директивному наказі стратегії діяль­ності й основних завдань цих органів та одержання від них

-424-

щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, ви­значених спеціальним директивним наказом міністра.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються у порядку, встановленому законодавством.

Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої вла­ди здійснює у встановленому порядку керівник центрального органу виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служ­би, інспекції). Ці органи діють у складі відповідного цен­трального органу виконавчої влади.

Урядові органи державного управління здійснюють:

— управління окремими підгалузями або сферами діяль­ності;

— контрольно-наглядові функції;

— регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб.

Керівники урядових органів державного управління при­значаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Мі­ністрів за поданням керівника відповідного центрального ор­гану виконавчої влади.

Положення про урядовий орган державного управління затверджується Кабінетом Міністре України.

У своїй діяльності центральні органи виконавчої влади реалізують державну політику у внутрішній галузі або сфері, керуючись Конституцією України, законами, постановами Верховної Ради України і розпорядженнями Президента Ук­раїни, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів-України, а також Положеннями про відповідні Міністерства та Державні комітети, спеціальні відомства.

Центральні органи виконавчої влади узагальнюють прак­тику застосування законодавства з питань, що належать до їхньої компетенції, розробляють пропозиції про вдосконален­ня законодавства та у встановленому порядку вносять їх на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України.

У межах своїх повноважень вони організують виконання відповідних нормативних актів, здійснюють контроль за їх реалізацією.

- 425 -

Міністри та голови Державних комітетів України забез­печують формування і проведення в життя державної полі­тики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керів­ництво відповідними міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабі­нету Міністрів, Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністра Ук­раїни готують питання на розгляд Кабінету Міністрів; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем'єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем'єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з органами, організаціями в Україні та за її межами; здійснюють керівництво визначеним для них міністерством, іншим центральним органом виконав­чої влади; затверджують структуру, штатний розклад, поло­ження про структурні підрозділи очолюваних ними мініс­терств, інших центральних органів виконавчої влади, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству, дер­жавному комітету організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про призначення своїх перших заступників та за­ступників; призначають на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними центральних органів виконав­чої влади, керівників, заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.

Компетенція центральних органів виконавчої влади ви­значена у відповідних Положеннях про ці органи.

Загальними для всіх їх правами та обов'язками є: участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, створення механізму її реа­лізації; розробка проектів Державної Програми економічного і соціального розвитку України, Державного бюджету Украї­ни; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науко­во-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; розробка цільових перспективних програм, спрямо­ваних на поглиблення економічної реформи; реалізація дер­жавної стратегії розвитку відповідних галузей; здійснення, у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери уп­равління центральних органів виконавчої влади; розробка внутрішніх фінансово-економічних та інших нормативів, ме-

-426-

ханізмів їх впровадження; формування та реалізації інвести­ційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структур­ної перебудови економіки тощо.

Більш конкретні повноваження, властиві певному цен­тральному органу виконавчої влади, закладено у відповідно­му Положенні про цей орган.

Так, основними повноваженнями Міністерства юстиції України є: забезпечення реалізації державної правової полі­тики, підготовка пропозицій щодо проведення в Україні пра­вової реформи; підготовка разом з відповідними державними органами та науковими установами проектів концепцій,/на­прямів розвитку законодавства та їх наукового обгрунтуван­ня з урахуванням світового досвіду; розробка за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України і з власної ініціативи проектів законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади тощо¹.

Специфічними повноваженнями наділене й Міністерство внутрішніх справ України. Зокрема, воно має такі права та обов'язки: забезпечує реалізацію державної політики щодо боротьби зі злочинністю, визначає основні напрями діяль­ності органів внутрішніх справ; організує роботу органів внутрішніх справ з охорони громадського порядку; безпосе­редньо проводить роботу з виявлення, розкриття і розсліду­вання злочинів, що мають міжрегіональний, міжнародний ха­рактер; веде боротьбу з організованою злочинністю та наркобізнесом і злочинами у сфері економіки; забезпечує профілактику правопорушень; бере участь у наукових кримі­нологічних і соціологічних дослідженнях, у розробках на їх основі державних програм боротьби зі злочинністю і охоро­ни правопорядку; організує інформаційно-аналітичне забез­печення діяльності органів внутрішніх справ тощо².

¹ Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Указом Президента України ЗО грудня 1997 р.

Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом Президента України 17 листопада 2000 р. № —1138 / / Офіційний вісник указів Президента України. — 2000. — № 42. — С. 17-74.

-427-

Отже, можна констатувати, що правоохоронні органи реалізують в основному внутрішні функції держави із забез­печення прав і свобод людини і громадянина; боротьби зі злочинністю, корупцією і т. ін., здійснюючи при цьому пра-вовиконавчу та правоохоронну діяльність, меншою мірою — правотворчість.

Згідно з адміністративною реформою в Україні здійсню.-ється структурна перебудова апарату міністерств.

Так, у Міністерстві юстиції України замість ЗО управлінь створено чотири департаменти: правової політики, нормо-проектування, правових послуг, судовий департамент. Ко­жен з них виконує властиві лише йому функції і вирішує завдання у здійсненні законодавства, спрямованого на бо­ротьбу з корупцією та із злочинністю.

Це підтверджує той факт, що не можна визначати одна­кові повноваження для всіх без винятку міністерств, оскіль­ки не дає змоги з'ясувати їх взаємовідносини з іншими мі­ністерствами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади, бо може призвести до неузгодженості під час розв'язання конкретних справ.

Досить показовим щодо цього є досвід Німеччини. Так, регламент Федерального уряду надає особливі права ряду міністерств. Зокрема, міністр фінансів має право схвалювати понадбюджетні і позабюджетні витрати що "дає можливість здійснювати фіксальний контроль за іншими галузями і уря­дом у цілому".

Міністр персонально відповідає за стан справ у власному центральному органі виконавчої влади. Він також бере участь у роботі Кабінету Міністрів України — органі загаль­ної компетенції. І ефективність роботи цього колегіального органу можлива лише за умови злагодженої роботи всього уряду у цілому і кожного члена Кабінету Міністрів зокрема.

У цьому зв'язку доцільно було б закріпити загальновиз­нані в усьому світі принципи колективної, індивідуальної і солідарної відповідальності міністрів.

Перший з них означає, що всі міністри несуть колектив­ну відповідальність перед Президентом незалежно від їхньої позиції при прийнятті урядом того чи іншого рішення. Колективна відповідальність міністрів має поєднувати­ся з індивідуальною відповідальністю кожного за доручену сферу діяльності.

-428-

Нарешті, принцип солідарності означає, що міністри не­суть солідарну відповідальність за політику і рішення уря­ду, навіть якщо будь-який міністр формально не брав участі у прийнятті того чи іншого рішення або був проти нього. Мі­ністр, який не згоден з рішенням, яке прийнято кабінетом, повинен або прийняти його, або подати у відставку. Член уряду не має права публічно критикувати діяльність уряду і в той же час залишатися у його лавах. Цей принцип конкре­тизовано, зокрема, у "Питаннях процедури для міністрів" британського кабінету міністрів. Згідно з п. 87 члени уряду "повинні забезпечити, щоб їх заяви відповідали колективній політиці уряду і не розкривали рішень, які не опубліковані". Міністри "повинні виявляти особливу обережність, коли це стосується питань, які належать до компетенції інших мініс­терств". З цих питань бажана попередня консультація з від­повідним міністром. Необхідно також щоразу консультувати­ся з прем'єр-міністром, перш ніж у своїй доповіді торкнутися питань, "які стосуються дій уряду в цілому або мають кон­ституційний характер¹.

Міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади у процесі вирішення покладених на них завдань взаємодіють з місцевими органами виконавчої вла­ди, органами Автономної Республіки Крим, органами місце­вого самоврядування, представницькими органами, а також з відповідними органами інших держав.

У процесі реалізації своїх повноважень центральні орга­ни виконавчої влади мають право: залучати спеціалістів цен­тральних та місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій до розгляду питань, що на­лежать до їхньої компетенції; одержувати у встановленому законодавством порядку від інших центральних органів ви­конавчої влади, органів місцевого самоврядування, представ­ницьких органів інформацію, документи і матеріали, статис­тичні дані для виконання покладених на них завдань.

Організовуючи функціонування відповідного центрально­го органу виконавчої влади, його керівник розподіляє обов'язки між заступниками, визначає ступінь їх відпові-

Сравнительное конституционное право. — С. 640, 641.

- 429 -

дальності, а також відповідальність інших працівників за стан справ у тій чи іншій галузі або сфері.

Для погодженого вирішення питань компетенції міністер­ства, державного комітету, відомства у цих органах утворю­ються колегії у складі керівника відповідного центрального органу державної виконавчої влади, його заступників за по­садою, а також інших керівних працівників цього органу. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішен­ня колегії проводяться в життя наказами відповідного цен­трального органу виконавчої влади.

У міністерствах, державних комітетах, центральних орга­нах зі спеціальним статусом з урахуванням специфіки їх діяльності утворюються дорадчі та консультативні органи, склад яких і положення про них затверджує Кабінет Мініст­рів України.

Міністерства та інші центральні органи державної вико­навчої влади на підставі загального Положення про міністер­ство, інший центральний орган державної виконавчої влади України в межах своїх повноважень та на виконання актів законодавства видають накази, організовують і контролюють

їх виконання.

У випадках, передбачених законодавством, рішення мі­ністерства, іншого центрального органу виконавчої лади є обов'язковим для виконання центральними і місцевими орга­нами державної виконавчої влади, органами місцевого само­врядування, представницькими органами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності і

громадянами.

Нормативно-правові акти міністерства та інших цен­тральних органів виконавчої влади підлягають державній ре­єстрації у Міністерстві юстиції України у порядку, встанов­леному законодавством.

Міністерство, інший центральний орган держаної ви­конавчої влади у разі потреби видають разом з Іншими цен­тральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представниць­кими органами спільні акти.

-430-