Конституційні загальні засади

Закріплення, організації та здійснення

Державної влади в Україні

Конституція України 1996 р. Диференційовано підходить до проблеми законодавчого закріплення, а потім і організації та функціонування державної влади в країні.

Загальні питання закріплення та організації цієї влади ві­дображені у розділі І "Загальні засади".,Щодо визначення у Конституції конкретних питань закріплення, організації та здійснення державної влади, то вони відображені в окремих розділах, присвячених як принципові народного сувереніте­ту, так і організації та функціонуванню окремих гілок дер­жавної влади.

Такий підхід відповідає законодавчій практиці сучасного конституціоналізму. Зокрема, конституційні норми, які міс­тять термін "державна влада", звичайно небагатослівні. Іно­ді слово "влада" замінюється терміном "суверенітет" (ст. 1 Конституції Італії 1947 р.), щоб подолати багатозначність цієї категорії, оскільки різні гілки державної влади (законо­давча, виконавча та судова) розглядаються з точки зору

-274-

г

юридичного підходу як належність відповідних органів, а не народу.

Проте стислість конституційних формулювань про дер­жавну владу зовсім не зменшує їх значення, оскільки одним із головних завдань будь-якої конституції є регулювання за­конодавчого закріплення на вищому рівні належності дер­жавної влади, а також засобів її організації та діяльності.

Конституційно-правові норми більшості держав світу свідчать, що структура конституційного інституту державної влади в його розгорнутому вигляді складається з положень, які об'єднують такі групи конституційних норм:

— про джерело і засоби закріплення влади та її соціаль­них носіїв (у переважній більшості конституцій — народ);

— про характер державної влади (залежно від форми державного режиму — демократична або авторитарна);

— про мету та принципові напрями державної влади;

— про загальні конституційні засади розподілу та струк­тури державної влади (принцип розподілу влади у більшості країн світу або єдність влади в органах типу рад);

— про систему органів, які здійснюють державну владу, їх компетенцію, функції, форми та методи діяльності¹.

Розкриття змісту державної влади — лише перший крок для з'ясування законодавчого засобу закріплення в Консти­туції України джерела цієї влади, а також самої її реалізації.

Щодо сутності народного суверенітету, то з позицій полі-тико-правового підходу він є конституційно-правовим інсти­тутом і політичним явищем водночас.

За своєю юридичною природою народний суверенітет є виявом конституційно-правових відносин, а народ — суб'єк­том народного суверенітету. У політичному відношенні народ — соціальна спільнота, незалежно від етнічного чи національ­ного походження громадян України.

Народний суверенітет в Україні виявляється як через державну волю її громадян, яка реалізується через конститу­ційні інститути народного волевиявлення, вибори, всеукраїн­ський референдум, інші форми безпосередньої демократії, так і через єдиний представницький орган усього народу — Верховну Раду України. Це основні форми реалізації народ-

Докладніше див.: Сравнительное конституционное право / Под ред. Ковлера А. Й., Чиркина В. В., Юдина Ю. А. — С. 419—420.

-275-

ного суверенітету, які законодавчо закріплені у розділах III, IV та V Конституції України.

У процесі реалізації своїх суверенних прав народ здій­снює представницьку функцію.

Народному суверенітетові притаманні всі ознаки консти­туційно-правового інституту, норми якого характеризуються структурною відокремленістю, комплексністю і об'єднують­ся на основі відповідних принципів, які мають певну специ­фіку щодо інших інститутів конституційного права. Фактич­ні відносини між народом і державою з приводу реалізації належної йому державної влади становлять специфічний предмет суверенітету. Його конституційно-правове регулю­вання здійснюється як нормативно-правовими актами, так і іншими формами конституційного права: конституційними звичаями, прецедентами і договорами. Проте нормативно-правові акти є головними у цій системі конституційного права.

Першоосновою правового регулювання народного суве­ренітету є його закріплення і регламентація на рівні консти­туційних норм, які не лише проголошують народний сувере­нітет, а й передбачають певний механізм його здійснення, щоб виключити можливість використання народу як інстру­менту досягнення державних цілей політичними силами всу­переч волі й інтересам народу.

Законодавче регулювання форм реалізації народного су­веренітету має на меті створення механізму його функціону­вання, а також гарантій правового захисту. Система цього законодавства складається із законів про вибори народних депутатів України, Президента України, законів про статус народного депутата, всеукраїнський та місцеві референдуми тощо.

Народний суверенітет безпосередньо залежить від інсти­туту громадянства, оскільки лише громадяни України скла­дають український народ як суб'єкт (носій, виразник) народ­ного волевиявлення. Тобто людина і громадянин України мають різну за обсягом правосуб'єктність.

Громадяни України є суб'єктом прав і свобод, які не властиві іншим особам, що користуються правами і свобода­ми (ст. 24, 25, ч. 2 ст. 33, 36, 38, 39, 46, частинами 2 і З ст. 53, 54, 55, ч. 2 ст. 67, 70 та 71).

-276-

Водночас народний суверенітет не може цінуватись вище за права і свободи людини. Треба погодитися з думкою дея­ких учених про те, що там, де соціальна вартість прав люди­ни нижча від прав держави, нації, народу, там немає реаль­ного народного суверенітету. Тому забезпечення народного суверенітету не повинно призводити до знецінювання прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності і пріоритету у державній діяльності.

Принципи народного суверенітету здійснюються демо­кратичною державою через всю систему її органів. Народ є джерелом державної влади, а народний суверенітет — дже­релом державного суверенітету. Останній обмежений лише необхідністю додержання основних невід'ємних прав і сво­бод людини і громадянина.

Як зазначалося, саме встановлена народом державна влада є найбільш легітимною. Проте цього не досить для ви­значення оптимальної організації державної влади.

Щодо конституційного застосування принципу розподілу влади, який виявляється у побудові структури державної влади, її організації, системі органів, які здійснюють держав­ну владу, їхніх компетенції, функціях, формах та методах ді­яльності, то всі ці питання уявляється правильним висвітли­ти окремо. Такий підхід обґрунтовується тим, що Конституція закріплює згадані групи конституційних норм по-різному. Зокрема, норми, основою яких є принцип народ­ного суверенітету, викладено досить стисло, як правило, у розділі І Основного Закону України. Норми другої групи за своїм змістом більші за обсягом.

Іншими словами, ці складові частини, елементи консти­туційного інституту державної влади характеризують у кон­ституціях країн світу, та й у Конституції України, ті чи інші його сторони з неоднаковим ступенем деталізації: зміст дея­ких елементів вичерпується іноді двома статтями, регулю­ванню інших присвячуються навіть окремі розділи конститу­цій. Так, ст. 5 Конституції України пов'язує визначення джерела державної влади з формою державного устрою Ук­раїни та її державним режимом.

Згідно зі статтями 1, 2 і 5 Конституції Україна є суверен­ною і незалежною демократичною республікою. Який з цих принципів є вихідним щодо визначення носія і джерела державної влади?

-277-

Для Конституції Франції, де республіканська форма правління вже давно традиційна, основою для визначення носія державної влади є саме вона. Тому принципи закріп­лення цієї влади народом викладено дуже стисло: "Правлін­ня народу, за волею народу і для народу" (ст. 2).

Для України, яка за багато років вистраждала свою неза­лежність і державний суверенітет, вихідним для визначення джерела державної влади є саме суверенітет держави. Вихо­дячи з цього, у ч. 2 ст. 5 Основного Закону України записа­но: "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ". Цією самою частиною законодавче закріп­люються засоби здійснення влади: "Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування".

Такий підхід до форм здійснення державної влади типо­вий для багатьох конституцій. Так, у абзаці 1 ст. 20 Консти­туції ФРН зазначається, що вся державна влада "виходить від народу і здійснюється ним шляхом виборів і голосування, тобто безпосередньо і через обрані ним органи".

Важливо, що Конституція України надає народові право бути гарантом організації і здійснення саме закріпленої у ній державної влади, оскільки остання похідна від конституцій­ного ладу, який закріплює Основний Закон держави. "Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, — за­значається у ч. З ст. 5 Конституції, — належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами".

Щодо мети та загальних функцій, тобто принципових на­прямів діяльності державної влади в Україні, то вони досить чітко визначені у преамбулі та статтях 3, 8, 10—13 та 19 Конституції України. Метою України, а звідси й державної влади, є прагнення розвивати та зміцнювати демократичну, соціальну й правову державу, забезпечувати права і свободи людини та гідні умови її життя, піклуватися про зміцнення громадської злагоди на землі України.

Відповідно до загальної мети державної влади перед дер­жавою виникає коло завдань, на розв'язання яких вона спря­мовує матеріальні ресурси, ідеологічні та політичні зусилля. Це основні напрями діяльності держави, в яких виявляються її сутність завдання й мета і які є функціями держави, що здійснюються за допомогою державної влади.

-278-

Функції держави тісно пов'язані між собою, а також з та­кими суспільними відносинами, на які держава намагається впливати відповідно до своїх потреб, своєї політики. Щодо методів здійснення функцій держави, то вони залежать від компетенції і форм діяльності системи державних органів, яка будується на підставі розподілу влад. Саме органи орга­нізовують здійснення функцій держави у межах своєї компе­тенції.

Державні функції, звичайно, не ототожнюються з функ­ціями її органів, оскільки перші — це основні напрями діяль­ності держави, якими зумовлена робота державного апарату і кожного з його органів, а другі, тобто функції відповідного державного органу, свідчать про його соціальне призначення як частини механізму держави і конкретизуються у компе­тенції, тобто у предметах відання, правах та обов'язках. Так, відповідно до компетенції Верховної Ради України як єдино­го законодавчого органу держави розрізняють представниць­ку, законодавчу, контрольну та установчу функції цього органу.

Кожна функція держави має притаманні лише їй форми та методи здійснення. Основними формами здійснення функ­цій держави звичайно вважаються правотворча, правоза-стосовна та правоохоронна діяльність, у цілому правове ре­гулювання і безпосередня організаторська робота щодо здійснення правових настанов. Методами здійснення цих функцій є переконання, заохочення та примус.

Змістом тієї чи іншої функції держави є сам процес впли­ву держави за допомогою державної влади завдяки практич­ній діяльності органів держави на певні групи (групу) спорід­нених суспільних відносин.

Кожна конкретна функція держави поєднує зміст, форми та методи діяльності відповідної гілки єдиної державної вла­ди (законодавчої, виконавчої та судової), застосування якої пов'язане з особливостями конкретного об'єкта державного впливу.

Щодо видів функцій держави, то їх звичайно поділяють на кілька груп залежно від соціального призначення, сфер діяльності, тривалості здійснення тощо.

З огляду на предмет нашого дослідження вважаємо за доцільне розкрити зміст перших двох видів функцій.

-279-

За соціальним призначенням державної діяльності виді­ляють такі функції, які характеризують призначення держа­ви, найбільш загальні напрями її діяльності на певному етапі розвитку. Вони здійснюються не окремими державними ор­ганами, а різною мірою багатьма ланками державного апара­ту. Крім того, основні функції мають комплексний характер, їх об'єктом є широке коло споріднених суспільних відносин, на які і впливає певний вид державної діяльності.

До основних функцій держави цього виду належать, на­приклад, функції охорони прав і свобод людини і громадяни­на, захисту правопорядку, законності тощо.

За сферами діяльності держави її основні функції поділя­ються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні здійснюються у ме­жах держави, бо в них виявляється внутрішня політика. До цієї групи належать такі функції: регулювання економічних відносин; охорона прав і свобод людини і громадянина; пра­вопорядок, законність; соціальне обслуговування населення; охорона та раціональне використання природних ресурсів тощо. Зовнішні функції забезпечують здійснення зовнішньої політики держави. До них належать: оборона країни, підтри­мання міжнародного миру, міжнародне економічне співробіт­ництво тощо.

Державні функції у чинній Конституції України законо­давче закріплені у таких статтях.

Ст. З Основного Закону зазначає, що людина, її життя, здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визна- І ються в Україні найважливішою соціальною цінністю. Тому права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. З Конституції).

В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8 Конституції).

Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення економічної та інформаційної безпеки є най­важливішими функціями держави, справою всього Україн­ського народу (ст. 17 Конституції). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зо­бов'язані діяти лише на основі, в межах повноважень та у

-280-

спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції).

Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість еконо­міки (ч. 4 ст. 13 Конституції).

Держава гарантує свободу політичної діяльності, не за­бороненої Конституцією і законами України (ч. 2 ст. 15 Кон­ституції).

Забезпечення економічної безпеки і підтримання еколо­гічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави (ст. 18 Конституції).

Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонуван­ня української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (ч. 2 ст. 10 Конституції).

Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної те релігійної само­бутності всіх корінних народів і національних меншин Украї­ни (ст. 11 Конституції).

Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних'потреб українців, які проживають за межами держа­ви (ст. 12 Конституції).

Говорячи про основні конституційні вимоги щодо закріп­лення у Конституції України засад поділу та структури державної влади, треба мати на увазі, що Основний Закон досить послідовно визначає процес закріплення державної влади народом відповідно до ст. 5 Конституції, у якій йдеть­ся про владу взагалі, єдиним джерелом якої є народ (перша стадія), закріплює положення про її поділ на основі виробле­них конституційною практикою країн світу стандартів ч. 1 ст. 6 Конституції (друга стадія) і, нарешті, визначає у цілому систему органів, що здійснюють державну владу (третя ста­дія), — ч. 2 ст. 6 Конституції України.

Відтак можна сказати, що на першій стадії народ дає вла­ду органам держави, на другій ділить її на три форми, а на третій стадії розподіляє цю владу відповідно до існуючої сис­теми органів державної влади, оскільки відповідно до ч. З ст. 5 Конституції України право визначати і змінювати кон­ституційний лад в Україні належить виключно народові: і не

-281-

може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Конституції України "державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законо­давчу, виконавчу та судову". Поділ влади означає не лише її розосередження, розподіл та демонополізацію, а й дійсне, ре­альне взаємоврівноваження, за якого жодна з трьох влад не у змозі обмежувати або підпорядковувати собі інші і виму­шена діяти на основі взаєморозуміння та співробітництва.

Положення цієї частини ст. 6 Конституції України спря­моване на те, щоб запобігти піднесенню однією з влад над іншими, утвердженню авторитаризму і диктаторського ре­жиму у суспільстві. Воно передбачає вже зазначену вище систему стримувань і противаг, спрямовану на те, щоб звес­ти до мінімуму можливі помилки в управлінні, однобокість підходу до розв'язуваних питань. У кінцевому підсумку, воно також забезпечує раціоналізацію та оптимізацію діяльності держави, всіх її структур і на цій основі сприяє підвищенню ефективності управління державними справами.

Розподіл влади — не застиглий стан відокремлених дер­жавних структур. Це працюючий механізм, який досягає єд­ності на основі складного процесу погоджень і спеціальних правових процедур, передбачених у разі конфліктних ситуа­цій. Власне із законодавчого закріплення принципу розподі­лу державної влади і починається сама її організація. Почат­ком організації державної влади є законодавче закріплення загальної системи органів, які здійснюють цю владу. Згідно з ч. 2 ст. 6 Конституції України складовими цієї системи є ор­гани законодавчої, виконавчої та судової влади.

У цій же частині у первинному вигляді закріплено осно­ви системи стримувань і противаг. Згадані органи здійсню­ють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Щодо системи органів, які здійснюють державну владу в Україні, то вона вимагає конкретного визначення побудо­ви, складу та організації представницького законодавчого органу, закріплення внутрішньої структури парламенту, встановлення його функцій і компетенції та правового стату­су депутатів; визначення основних форм діяльності Верхов­ної Ради та парламентських процедур.

-282-

У Конституції України визначається структура, статус, компетенція виконавчої влади, вирішується питання про вза­ємовідносини глави держави і уряду, уряду і Верховної Ради України, дається відповідь на питання, пов'язані з конститу­ційною відповідальністю органів виконавчої влади, із здій­сненням парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади.

Конституція України відповідає на питання, пов'язані зі статусом судової влади: встановлює принципові положення щодо судової системи, визначає види юрисдикції судів, від­повідає на питання, пов'язані з підлеглістю судів, діяльністю прокуратури, адвокатури, органів, що забезпечують вико­нання судових рішень.

Окремим і досить складним є питання про статус Прези­дента як глави держави. Формула Конституції України "гла­ва держави" спрямована на те, щоб наголосити у статусі Президента на його провідній ролі саме в організації держав­ної влади, формуванні держави, забезпеченні єдності в діях усього державного апарату, зняття та вирішення тих чи інших непорозумінь у системі державного механізму, об'єд­нанні зусиль державних і самоврядних структур для най­більш ефективного здійснення політики держави.