Автономія в Україні. Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим

Автономія (грец. аійоуотеа — незалежність) у політико-правовому значенні форма самоврядування частини терито­рії унітарної, а іноді федеративної держави — територіальна автономія. Автономна територіальна одиниця, як правило, самостійна у вирішенні питань місцевого значення у межах, встановлених центральною владою. У цих рамках населення автономної одиниці користується правами самоврядування, звичайно більш широкими, ніж права адміністративно-тери­торіальних одиниць. Представницький орган автономного ут­ворення представляє специфічні інтереси його населення.

Останніми роками поняття автономії трактується досить широко — як процес налагодження відносин між національ­ностями, спільне вирішення і участь у прийнятті рішень.

Звідси, у широкому значенні слова автономія розумієть­ся як надання будь-якій частині держави або окремим її час­тинам (областям, землям) певної форми самостійності, внут­рішнього самоврядування.

Проте, є й нові підходи, згідно з якими можна говорити про розуміння автономії у вузькому значенні слова, залежно від того, компактно чи розрізнено мешкають національні меншини. На підставі цього критерію існують три концепції автономії в сучасному світі: персональна, кооперативна та національно-територіальна (територіальна)¹.

Див.: Государственное право й международньїе отношения в странах западной демократии. — М., 1993. — С. 46—49.

-492-

Персональна автономія використовується тоді, коли національні меншини розпорошені (Швеція, Норвегія, Фін­ляндія). Ця форма автономії бере свій початок з культурно-національної автономії, проте в сучасний період представ­ники меншин все частіше беруть участь у діяльності центральних органів держави.

Корпоративна автономія пов'язана з певними лінгвіс­тичними спільнотами, яким надаються місця у державному апараті, а державні службовці іншої національності зобов'я­зані знати мову місцевого населення.

Національно-територіальна (територіальна) авто­номія здійснюється лише у випадках компактного розселен­ня національних меншин.

У науці конституційного права розрізняють дві форми та­кої автономії — політичну (законодавчу) та адміністра­тивну.

При політичній автономії її органи в межах наданої їм компетенції мають право приймати відповідні нормативно-правові акти тощо. Ця форма автономії існує у Гренландії і на Фарерських островах у Данії, країні Басків та Каталонії в Іспанії, на Корсиці, у Франції, на Аландських островах (Фін­ляндія), Азорських островах (Португалія), в Курдистані (Ірак), на Філіппінах (Мінданао).

Поряд з політичною існує адміністративно-національ­на автономія; вона широко використовується у Китаї, де 8% національних меншин проживають на 50—60% терито­рії країни. В КНР налічується 104 автономні райони, 29 ав­тономних округів і 70 автономних повітів.

В автономних утвореннях формуються такі самі органи, як у звичайних адміністративно-територіальних одиницях.

Автономні утворення були створені на територіях союз­них республік колишнього СРСР. Під радянською автоно­мією розумілося самостійне здійснення державної влади ра­дянською національною державою або національним утворенням, які входили до складу союзної республіки, у ме­жах компетенції, встановленої її вищими органами держав­ної влади за участю даного автономного утворення.

За формою розрізняли дві форми автономії — держав­ну (політичну) та адміністративну. У свою чергу дер­жавна форма втілювалася у такий вид автономії, як авто-

- 493 -

номна республіка, а адміністративна форма — у два види: автономна область і автономний округ.

Отже, у складі СРСР було 20 автономних республік (16 в РРФСР, 2 в Грузії і по одній в Азербайджані та Узбекиста­ні), 8 автономних областей (4 в РРФСР, по одній в Грузії, Азербайджані і Таджикистані) та 10 автономних округів (всі —

у складі РРФСР).

Основним принципом утворення цих видів автономії, по­ряд з суто комуністичними (вони будувалися на базі рад, на основі соціалістичної власності тощо) принципами, був прин­цип побудови радянської автономії за національною озна­кою. Цей принцип, а також визнання за автономними рес­публіками ознак держави призвели до розпаду СРСР, до дуже негативних наслідків, зокрема до сепаратизму.

Дійсно, формально кожна автономна республіка мала всі ознаки держави: приймала свою Конституцію, мала власну систему законодавства, громадянство, територію, власну систему державних органів. І в той же час така держава не мала основного — свого суверенітету: вона не мала права вільного виходу зі складу союзної республіки, в яку вона входила, а також не мала права вступати у безпосередні від­носини з іноземними державами, не мала права створювати власні Збройні Сили.

Які ж особливості побудови автономії в Україні? В історії України можна виділити два автономні утворен­ня, які існували на її території.

12 жовтня 1924 р. в Україні було створено Молдавську Автономну Соціалістичну Республіку, яка проіснувала до 2 серпня 1940 р. Цій республіці були притаманні всі ознаки, які були властиві й іншим автономним республікам колиш­нього СРСР.

До речі, автономії в Криму не існувало до 1991 р. Крим­ська АРСР була утворена 18 жовтня 1918 р. у складі РРФСР і проіснувала до ЗО червня 1945 р., коли була перетворена на Кримську область у складі РРФСР. 19 лютого 1954 р. на ознаменування 300-річчя возз'єднання України з Росією її було передано Україні.

20 січня 1990 р. у Криму було проведено референдум про відновлення Автономної Республіки Крим у складі СРСР, а 12 лютого 1991 р. Голова Верховної Ради Української РСР Президент України Л. М. Кравчук видав Закон "Про віднов-

-494-

лення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Рес­публіки". В основу відтворення цієї автономії було покладе­но не національно-територіальний, а територіальний прин­цип, про що свідчить п. 1 Закону: "Відтворити Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Республіку в межах те­риторії Кримської області в складі Української РСР". Тим са­мим було закладено ту суперечність, яка дає про себе знати і сьогодні: з одного боку, не було враховано бажання корін­ного населення — кримських татар відтворити свою колиш­ню автономію, яка була побудована на основі національно-територіального принципу, а з другого, — це позбавило б можливості більшість російськомовного та україномовного населення проживати на території Криму, на якій вони жили протягом багатьох років.

28 квітня 1992 р. був прийнятий Закон України "Про статус Автономної Республіки Крим". На жаль, у цьому За­коні були закладені положення, які значно посилювали ста­тус Криму як самостійної незалежної держави. Зокрема, по­ряд з тим, що в ньому визначалося, що Крим є складовою частиною України, віданню цієї Республіки підлягали: участь у зносинах України з іншими державами та міжнародними організаціями; розташування військових баз, дислокація військових частин на території Криму визнавалися можли­вими лише за умови узгодження з Верховною Радою Криму тощо.

6 травня 1992 р. Верховна Рада Криму прийняла Консти­туцію Республіки Крим, яка багато в чому суперечила Кон­ституції України. Так, згідно з главою 7-1 і ст. 75^і Кримська АРСР визнавалася складовою частиною України, яка само­стійно вирішувала питання віднесені до її відання. У ст. 1 Конституції Республіки Крим зазначалося, що на своїй тери­торії Республіка володіє верховним правом, здійснює свої су­веренні права і всю повноту влади на даній території. Всі повноваження Криму, зазначалося у Конституції, здійсню­ються на її території, за винятком тих, які вона добровільно делегує Україні (ст. 2). Закріплювалася територіальна недо­торканність Криму, без зазначення, що вона є частиною те­риторії України (ст. 7). Зазначалося, що Крим самостійно вступає у відносини з іншими державами, визнавалося гро­мадянство Криму (ст. 17).

-495-

Згодом ці положення згідно з вимогою Верховної Ради України було приведено у відповідність з Конституцією Ук­раїни Законом Верховної Ради Криму від 25 вересня 1992 р. До прийняття нової Конституції України 1996 р. статус Автономної Республіки Крим визначався двома актами: Законом України "Про розмежування повноважень між ор­ганами державної влади України і Республіки Крим" від ЗО червня 1992 р. (нова назва — "Про статус Автономної Республіки Крим") та постановою Верховної Ради України "Про статус Автономної Республіки Крим відповідно до дію­чої Конституції та законодавства України" від 24 лютого 1994 р.

Згідно з цими актами визначалися основи правового ста­тусу Автономної Республіки Крим, яка вважалася автоном­ною складовою частиною України, що має широкі права у сфері економіки, використання природних багатств, екології, культури, організації суспільного життя тощо.

Проте, Автономна Республіка Крим як автономна скла­дова частина України не була носієм державного сувереніте­ту. Тому вона не могла вступати у політичні відносини з іно­земними державами.

Конституція України поширювала свою дію на всю тери­торію України, включаючи територію Криму. Виходячи з цього, Конституція Автономної Республіки Крим не могла суперечити Конституції України.

Відповідно до ст. 2 Конституції України територія Украї­ни, включаючи територію Криму, визнавалася єдиною, непо­дільною, недоторканною і цілісною. Будь-які зміни території і державних кордонів України без згоди народу України не допускалися. Разом з тим Україна, як передбачалося за­конодавством про статус Автономної Республіки Крим, та­кож не могла приймати рішення про зміну території Респуб­ліки Крим без її згоди.

Вона не мала свого власного, відокремленого від України громадянства, не могла мати власних військових формувань. Громадянами Республіки Крим визнавалися громадяни Ук­раїни, які постійно проживають у Криму.

Головне управління внутрішніх справ Криму Міністер­ства внутрішніх справ України було безпосередньо підпоряд­ковано Міністру внутрішніх справ України (Указ Президен­те -

та України "Про Головне управління внутрішніх справ у Криму МВС України" від 18 травня 1994 р.).

Автономна Республіка Крим не могла мати власної, ві­докремленої від України, грошової і фінансової системи. Від­повідно до законодавства України вищі органи державної влади Республіки Крим не могли самостійно вирішувати цих та інших питань, що належать до виключного відання дер­жавних органів України.

Конституція Автономної Республіки Крим із згаданими змінами діяла до 4 квітня 1996 р. Законом України "Про Конституцію Автономної Республіки Крим" дія цієї Консти­туції була призупинена.

21 жовтня 1998 р. на другій сесії Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим була прийнята нині чинна Консти­туція Автономної Республіки Крим. За Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" вона набрала чинності одночасно з зазначеним Зако­ном від 23 грудня 1998 р.

Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята 21 жовтня 1998 р. на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, складається з преамбули, 5 розділів, 9 глав та 48 статей.

Преамбула.

Розділ І. Загальні засади.

Глава 1. Конституційні основи статусу та повноваження Автономної Республіки Крим і гарантії Автономної Республі­ки Крим.

Глава 2. Територія, символи і столиця Автономної Рес­публіки Крим.

Глава 3. Забезпечення прав і свобод громадян України, прав національностей в Автономній Республіці Крим.

Глава 4. Забезпечення безпечних і здорових умов життя населення. Охорона навколишнього природного середовища.

Розділ II. Повноваження Автономної Республіки Крим.

Глава 5. Основні повноваження Автономної Республіки Крим.

Розділ III. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Правосуддя і прокуратура в Автономній Республіці Крим.

Глава 6. Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Глава 7. Рада міністрів Автономної Республіки Крим.

- 497 -

Глава 8. Правосуддя та органи прокуратури в Автоном­ній Республіці Крим.

Розділ IV. Місцеве самоврядування в Автономній Рес­публіці Крим.

Глава 9. Правові основи місцевого самоврядування в Ав­тономній Республіці Крим.

Розділ V. Гарантії статусу і повноважень Автономної Республіки Крим.

Статус автономії був також врахований у новій Консти­туції Автономної Республіки Крим, основою якої стала нова Конституція України 1996 р., яка визначила конституційний статус Криму у розділі X "Автономна Республіка Крим".

Згідно зі ст. 134 цього розділу Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

Вона має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та за­тверджує Верховна Рада України не менш як половиною від її конституційного складу.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів Ук­раїни та на їх виконання.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. У межах сво­їх повноважень вона приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, як орган виконавчої влади автономії, що самостійно здійснює виконання функцій і повноважень.

Перш за все, Рада міністрів автономії не входить до сис­теми органів державної виконавчої влади України, оскільки утворюється на частині території України — в межах Авто­номної Республіки Крим, яка водночас є невід'ємною части­ною України.

-498-

Ця обставина безпосередньо відображається на змісті функції і повноважень Ради міністрів, які складаються з двох груп: функції і повноваження з питань, віднесених до відан­ня Автономної Республіки Крим Конституцією України, Кон­ституцією Автономної Республіки Крим і законами України; і державні виконавчі функції: повноваження делеговані зако­нами України відповідно до Конституції України (ч. 1—З ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим).

З питань виконання державних функцій і повноважень Рада Міністрів, її Голова, його заступники, керівники відпо­відних міністерств і республіканських комітетів автономії підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керів­ники місцевих державних адміністрацій — Раді міністрів Ав­тономної Республіки Крим (ч. 5 ст. 35 Конституції Автоном­ної Республіки Крим).

Голова Ради Міністрів представляє Раду Міністрів Авто­номної Республіки Крим у відносинах з Президентом Украї­ни, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади Ук­раїни, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, громадянами, їх об'єднаннями, посадовими особами, органами інших держав, їх регіонів, об'єднань громадян, установ, організацій; з міжнародними організаціями (ч. 1 ст. 36 Конституції Автономної Республі­ки Крим).

Свої особливості має і призначення на посаду і звільнен­ня з посади Голови Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та його заступників.

Зокрема, Голова Ради міністрів призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Рес­публіки Крим за поданням Голови Верховної Ради автономії і за погодженням з Президентом України.

Заступники Голови, міністри і голови республіканських комітетів автономії призначаються на посади Верховною Ра­дою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Ради міністрів автономії.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим не більше двох разів на рік подає Верховній Раді автономії звіт про свою діяльність, а також щокварталу — письмову інформа­цію про стан справ у соціально-економічній та інших сферах Автономної Республіки Крим.

-499-

Якщо за результатами звіту діяльність Ради міністрів у цілому буде визнано Верховною Радою автономії незадовіль­ною, вона має право в порядку, передбаченому Конститу­цією України, прийняти рішення: про відставку (припинення повноважень) Ради міністрів у зв'язку з висловленням недо­віри, або про звільнення з посади Голови Ради міністрів ав­тономії у зв'язку з висловленням недовіри (ч. 7. ст. 37 Кон­ституції Автономної Республіки-Крим).

Нарешті, Верховна Рада Автономної Республіки Крим може висловити недовіру Голові Ради міністрів або окремим членам Ради міністрів автономії у зв'язку з неналежним ви­конанням ними своїх обов'язків, порушенням Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим (ч. 8 ст. 37 Конституції Автономної

Республіки Крим).

Повноваження, порядок формування і діяльності Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Авто­номної Республіки Крим визначаються Конституцією Украї­ни та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, від­несених до її компетенції.

Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Статус Криму дістав своє відображення і в нормативно­му регулюванні. Автономна. Республіка Крим здійснює нор­мативне регулювання з питань: сільського господарства і лі­сів; меліорації і кар'єрів; громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; містобудування і житлового гос­подарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, біб­ліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культур-них заповідників; транспорту загального користування, атвошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітар­ної і лікарняної служб.

З мотивів невідповідності нормативно-правовим актам Верховної Ради України та законам України Президент України може зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх кон-ституційності.

-500-

До відання Автономної Республіки Крим належить: при­значення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Авто­номної Республіки Крим; організація та проведення місцевих референдумів; управління майном, що належить Автономній Республіці Крим; розробка, затвердження та виконання бюд­жету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податко­вої і бюджетної політики України; розробка, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціональ­ного природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадській без­пеці; забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим, охорона і використання пам'яток історії; участь у розробці та реалізації державних програм повернення депортованих народів; ініціювання введення надзвичайної екологічної си­туації в Автономній Республіці Крим або окремих її місце­востях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані інші повноваження.

В Автономній Республіці Крим діє Представництво Пре­зидента України, статус якого визначається Законом Украї­ни "Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим" від 2 березня 2000 р.

Представництво є державним органом, утвореним для сприяння виконанню в Республіці повноважень, покладених на Президента України.

Представництво утворюється Президентом і безпосеред­ньо йому підпорядковується. Очолює його Постійний пред­ставник Президента України в Автономній Республіці Крим.

У Законі визначено повноваження Представництва в ці­лому і Постійного представника Президента України в Авто­номній Республіці Крим.

10 лютого 1998 р. було прийнято Закон України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим", в якому ви­значався склад (100 депутатів), строк повноважень Верхов-

-501 -

ної Ради; статус депутатів; порядок скликання і проведення сесій; повноваження Верховної Ради; порядок прийняття Конституції автономії; статус Голови Верховної Ради, його заступників, Президії, постійних і тимчасових комісій; струк­тура апарату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.