Його склад, основні функції та повноваження

Виконавчу владу в Україні здійснює згідно зі ст. 113 Кон­ституції Кабінет Міністрів України. Він є вищим органом у системі органів виконавчої влади, яку становлять Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки •Крим, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Як вищий колегіаль­ний орган у системі органів виконавчої влади Кабінет Мі­ністрів здійснює виконавчу владу безпосередньо та через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Визначення Кабінету Міністрів як вищого органу вико­навчої влади відображає його роль і місце не лише у системі органів виконавчої влади, а й у системі державної влади Ук­раїни в цілому і характеризує його діяльність як органу, який здійснює виконання законів Верховної Ради України та нормативних актів Президента України.

На жаль певні складності виникають з проблеми органі­зації виконавчої влади, здійснюваної Кабінетом Міністрів України, і формуванням цього органу, які пояснюються іс­нуючою формою правління, а також відображають, на жаль, існуючу боротьбу між законодавчою гілкою влади і Прези­дентом.

Парламентський варіант розв'язання цього питання про­тягом майже шести років базувався на презумпції верховен­ства Верховної Ради України щодо органів виконавчої влади і перш за все до Кабінету Міністрів. Але така позиція фак-

-388-

тично нічого не залишала від розподілу влад у його юридич­ному розумінні і перетворювала уряд не на виконавчий ор­ган державної влади, а на виконавчий апарат Верховної Ра­ди, позбавляючи його логічно потрібної самостійності і незалежності.

Президентський підхід виявлявся у тому, що Кабінет Мі­ністрів України є вищий орган виконавчої влади, підзвітний Президентові України. У даному варіанті яскраво простежу­валося прагнення закріпити незалежність виконавчої влади в межах буквального розуміння принципу розподілу влад. Така позиція, якщо доводити ідею незалежності виконавчої влади до логічного кінця, є обгрунтованою і має право на іс­нування. Вона виявляє прагнення виконавчої влади захисти­ти себе від постійного втручання законодавчої влади у її власну сферу діяльності, від прагнення парламенту перетво­рити Кабінет Міністрів України на власний робочий орган, позбавити його практично всіх атрибутів самостійної гілки єдиної державної влади.

В період, коли Президент України згідно з Конституцією, мав статус глави держави і глави виконавчої влади, він здійснював організацію виконавчої влади. Проте і в цей час практична реалізація цього повноваження Президентом зіт­кнулася з цілою низкою складних проблем. По-перше, не бу­ло з'ясовано, що таке виконавча влада і в чому її відмінність від діяльності колишніх виконавчо-розпорядчих органів, хоч це питання могло бути розв'язане шляхом прийняття вже згадуваного Закону про виконавчу владу. По-друге, не було підготовлено і прийнято пакета законодавчих актів щодо за­кріплення правових засад цієї влади. Зокрема, це стосується проект Закону "Про Кабінет Міністрів України" починаючи з 1995 р. і по цей час.

Зі зміною статусу Президента України, коли він згідно з Конституцією України є главою держави, тобто не входить до жодної гілки влади, питання про сутність, правові засади виконавчої влади, як окремої гілки державної влади по суті залишалося не вирішеним до кінця.

Так, Конституція Україн не містить положення, які б ви­значали саме характер виконавчої влади, оскільки розділ VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади" висвітлює лише питання щодо системи виконавчої влади. Про те, хто формує цю систему, у розділі нічого не сказано.

-389-

У той же час, організацію і діяльність органів цієї гілки влади згідно з Конституцією визначає Верховна Рада Украї­ни, а формує її Президент України (ч. 12 ст. 92 і ч. 10 ст. 106 Конституції).

У свій час досить логічно зазначалося, що "характер ор­ганізації будь-якої установи природно і неминуче визначаєть­ся змістом діяльності цієї установи"¹. Це положення є прин­циповим і в сучасний період.

Дійсно, для з'ясування питання про правову природу ви­конавчої влади доцільно проаналізувати повноваження тих органів, які стосуються її організації та функціонування.

Стаття 116 Конституції України, яка закріплює компе­тенцію Кабінету Міністрів України як вищого органу у сис­темі органів виконавчої влади, відповіді на нього не дає.

Повноваження законодавчого органу при вирішенні цього питання не з'ясовано.

Що стосується ролі повноважень Президента України у визначенні правового статусу згаданої гілки державної вла­ди, то очевидно доцільно виходити з того, що за формою правління Україна є, як уже зазначалося, напівпрезидент-ською республікою. Форма напівпрезидентського правління, яка притаманна Україні, безпосередньо впливає і на здій­снення главою держави повноважень у сфері виконавчої влади, найважливішими з яких є участь у формуванні і діяльності уряду.

В Україні відповідно до частин 10 і 15 ст. 106 Конституції України Президент України одноособове призначає за по­данням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій органів вико­навчої влади.

Такі повноваження підтверджуються міжнародною прак­тикою багатьох держав. Наприклад, у Росії одним з таких актів є Указ Президента "Про структуру федеральних орга­нів виконавчої влади" від 10 січня 1994 р. Майже у всіх кра­їнах Латинської Америки право президента видавати акти стосовно організації і діяльності уряду ніякими іншими орга­нами не обмежується.

¹ Див.: Ленин В. Й. Полн. собр. соч. — Т. 6. — С. 99.

-390-

Проте, слід врахувати й те, що, згідно з ч. 12 ст. 92 Кон­ституції України виключно законодача влада в особі Верхов­ної Ради законами України визначає організацію і діяльність органів виконавчої влади. Тому виникає закономірне запи­тання, як може інший орган, який не знає специфіки діяль­ності виконавчої влади, вирішувати питання правового ста­тусу всіх елементів системи цієї влади, зокрема Кабінету Міністрів.

У такому підході яскраво виявляється життєвість хибної практики радянської доби, сутність якої полягала у повному нехтуванні легітимністю створення відповідного державного органу, і практично здійснювалась шляхом вольового рішен­ня заснування такого органу без розробки правової основи його організації та діяльності. Власне саме цим пояснюються непоодинокі приклади, коли протягом майже 50 років окремі міністерства існували без відповідних Положень про них (наприклад, міністерства фінансів в СРСР і союзних респуб­ліках).

Крім того, слід врахувати ту обставину, що практично проекти законодавчих актів про організацію відповідної лан­ки виконавочої влади (зокрема, про Кабінет Міністрів) ква­ліфіковано готують самі ці органи, оскільки будь-які коміте­ти Верховної Ради України краще за них це не зроблять.

Якщо буквально розуміти положення згаданої частини ст. 92 Конституції, то на практиці законодавчий орган має прийняти близько 50—60 законів, зокрема про Кабінет Мі­ністрів України, про міністерства, державні комітети, інші центральні відомства, а також про місцеві державні адмініст­рації в областях, районах, містах Києві і Севастополі. Таким чином, Верховна Рада України фактично не зможе вирішува­ти виключно законами інші питання власної компетенції. Крім того, про яку, хоч би відносну самостійність за своєю сутністю гілки державної влади — виконавчої — можна го­ворити. Це, безумовно, призведе до порушення балансу за­конодавчої і виконавчої влади.

У той же час, про яку організацію і діяльність виконавчої влади з боку Верховної Ради може йтися, якщо цей законо­давчий орган не має права призначати і звільняти з посади міністрів та інших керівників центральних органів виконав­чої влади, оскільки це виключне право Президента.

-391-

Між тим згадані повноваження Президента України з ор­ганізації і дяльності виконавчої влади безпосередньо випли­вають з форми правління в Україні.

Відомо, що глава держави в президентських республіках, виступаючи, як правило, як глава держави, водночас е єди­новладним носієм виконавчої влади і главою уряду. Тому він самостійно призначає та звільняє з посади членів кабінету, визначає його політику і структуру.

Інша справа напівпрезидентська республіка, якою є і Ук­раїна. У таких державах право глави держави призначати і звільняти міністрів, безпосередньо впливати на організацію і діяльність уряду має більш обмежений характер, оскільки уряд формується з урахуванням співвідношення партійних сил у парламенті, а його главою є прем'єр-міністр. Проте та­ка модель не характерна для України, оскільки чітко визна­ченої президентської або парламентської більшості у Верхов­ній Раді поки що немає.

Взагалі ж сутність напівпрезидентської моделі зводиться насамперед до міцної президентської влади, здійснюваної в умовах дещо меншої сутності розподілу влад, ніж у прези­дентських республіках. Глава держави у напівпрездентській республіці не обов'язково є єдиновладним носієм виконавчої влади, а часто-густо поділяє ці повноваження з прем'єр-мі­ністром, який очолює уряд. Повноваження глави держави і глави уряду тісно переплетені, при цьому глава держави від­повідає за вирішення загальних, стратегічних питань, конт­ролюючи певні ключові сфери діяльності уряду, в той час як прем'єр-міністр несе відповідальність за повсякденне, прак­тичне управління.

Не досить чітке розмежування законодавчої і виконавчої гілок влади щодо їх організації і діяльності, як це спостеріга­ється у Конституції України, може призвести до "порушення або зміни притаманної тій чи іншій формі правління єдності структури управління, причому одночасно можуть виникну­ти нові види відносин, колізії і непогодженості, яких не було у "відпрацьованих формах правління"¹.

¹ Див.: Чиркин В. Е. Нетипичние формьі правлення в современном го-сударстве / / Государство й право. — 1994. — № 1. — С. 110.

-392-

Мабуть, згаданих колізій могло б не бути, якби при фор­мулюванні ч. 12 ст. 92 Конституції України був врахований позитивний, на наш погляд, досвід колишнього СРСР при вирішенні подібних питань. Як відомо, союзне законодавство вирішувало питання законотворчості в колишніх республі­ках за допомогою Основ відповідних галузей законодав­ства, на підставі яких республіки розробляли власне зако­нодавство.

У цьому зв'язку було б правильним, щоб законодавчий орган з питань організації і діяльності виконавчої і судової влади приймав також лише Основи такої організації і діяль­ності. Такий підхід дав би змогу двом іншим гілкам влади на підставі таких Основ створювати і приймати конкретизовані нормативні акти щодо власної організації.

Тим більше це стосується виконавчої влади, формування якої — виключне право Президента. На підставі Основ орга­нізації і діяльності цієї влади, він міг би нормативними ука­зами вирішувати, регулювати питання організації і діяльно­сті всіх ланок системи виконавчої влади в Україні.

Між тим у діяльності інших країн світу цю проблему дав­но вирішено. Найтиповіший приклад — Конституція Франції 1958 р., де міститься перелік питань, з яких парламент прий­має закони, а також визначено питання, з яких нормативні акти видають органи виконавчої влади. Ці акти виконавчої влади не розглядаються як закони і не мають назви закону (хоч і є назви "декрети-закони", "законодавчі декрети"), але насправді вони регулюють питання, які належать до предме­та закону (так звані акти регламентарної влади).

В іншому разі за уповноваженням парламенту виконавча влада має право приймати акти, які мають силу законів (де­леговане законодавство). Таке право парламенту передбаче­но у Великій Британії, Італії та ін. До речі, у 1994—1995 рр. таке право було надано Верховною Радою України Кабінету Міністрів, який мав право приймати декрети-акти, що за сво-•єю юридичною силою дорівнювали законам.

На сучасному етапі розвитку Української держави орга­нізація, повноваження, функції і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією, Законом Ук­раїни "Про Кабінет Міністрів України" від 17 січня 2002 р. та іншими законами.

-393-

Функції Кабінету Міністрів України в межах повнова­жень, передбачених Конституцією та законами України, ви­значаються також актами Президента України.

Деякі питання діяльності Кабінету Міністрів України від­повідно до Конституції та законів України можуть визнача­тися постановами Кабінету Міністрів України.

Основними завданнями Кабінету Міністрів України відпо­відно до Закону України "Про Кабінет Міністрів України" є:

забезпечення державного суверенітету та економічної са­мостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави в інтересах Українського народу; виконан­ня Конституції і законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості; забезпечення проведен­ня фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, еколо­гічної безпеки і природокористування; розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічно­го, соціального і культурного розвитку України; забезпечен­ня рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до за­кону; розробка проекту закону про Державний бюджет Ук­раїни та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України; здійснення за­ходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочин­ністю; організація і забезпечення здійснення зовнішньоеко­номічної діяльності України, митної справи; спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконав­чої влади; координація та контроль за діяльністю органів ви­конавчої влади у сфері надання фізичним і юридичним осо­бам управлінських послуг.

Закон визначає також принципи діяльності Кабінету Мі­ністрів України. Діяльність Кабінету Міністрів України грун­тується на принципах верховенства права, законності, поді­лу державної влади, колегіальності та гласності.

Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на забезпечення прав і свобод людини і громадянина, гаранту-

-394-

вання відповідальності держави перед громадянами за забез­печення їм гідних умов життя.

У своїй діяльності він керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Уряд здійснює виконавчу владу в межах, установлених Конституцією та законами України. Неправомірне втручання будь-яких органів, посадових осіб, підприємств, установ, ор­ганізацій, об'єднань громадян у вирішення питань, віднесе­них до відання Кабінету Міністрів України, не допускається.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Рі­шення приймаються ним після обговорення питань на засі­даннях Кабінету Міністрів України, крім випадків, передба­чених Законом.

Він регулярно інформує громадськість через засоби масо­вої інформації про свою діяльність. Прийняття таємних (за­критих) рішень можливе лише у випадках, визначених зако­ном, у зв'язку з вимогами національної безпеки України.

Що стосується складу Кабінету Міністрів України, то згідно зі ст. 114 Конституції до Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'ер Ук­раїни, три віце-прем'єр-міністри та міністри.

За поданням Прем'єр-міністра України Президент Украї­ни може призначити міністрами осіб, які не очолюють мініс­терство чи інший орган виконавчої влади. У складі Кабінету Міністрів України може бути не більше двох таких міністрів.

Загальна чисельність членів Кабінету Міністрів України визначається посадовим складом Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України формується у не більш як шістдесятиденний строк з дня вступу Президента України на посаду або відставки попереднього складу Кабінету Мініст­рів України.

Посади членів Кабінету Міністрів України за характером повноважень та діяльності призначених на них осіб нале­жать до державних політичних посад (не до посад держав­них службовців), передбачених законодавством про держав­ну службу.

Статус членів Кабінету Міністрів України визначається Конституцією, Законом України "Про Кабінет Міністрів Ук­раїни" та іншими законами. Не допускається прирівнювання будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України.

-395-

На членів Кабінету Міністрів України поширюються нор­ми законодавства про боротьбу з корупцією (ст. 6 Закону України "Про Кабінет Міністрів України").

Слід зазначити, що більшість конституцій країн світу у своїх статтях не визначають кількісний склад уряду, оскіль­ки таке питання звичайно регулюється актами глави держа­ви про призначення уряду. В деяких країнах, зокрема лати­ноамериканських, така регламентація суперечить офіційній доктрині, яка стверджує, що "ніякий конституційний бар'єр не повинен стримувати зростання обсягу і форм реалізації урядової діяльності"¹.

Проте законодавство ряду країн встановлює як мінімаль­ну, так і максимальну кількість членів уряду. До складу уря­ду Норвегії, наприклад, можуть входити прем'єр-міністр і не менше семи міністрів, Ірландії — від 7 до 15 міністрів, США — 12 міністрів.

Голова Кабінету Міністрів України призначається Прези­дентом України за згодою Верховної Ради України (ч. 12 ст. 85 і ч. 9 ст. 106 Конституції).

Процес призначення Прем'єр-міністра України склада­ється з таких стадій: визначення Президентом кандидатури на цю посаду; розгляд Верховною Радою України цієї канди­датури; внесення та розгляд кандидатури на пропоновану посаду; призначення на посаду Прем'єр-міністра та членів

уряду.

Внесення кандидатури на посаду Прем'єр-міністра. Президент України протягом п'ятнадцяти днів з дня вступу на пост або припинення повноважень Кабінету Міністрів Ук­раїни, як правило, після консультацій з Головою Верховної Ради України та керівниками депутатських фракцій і груп вносить на розгляд Верховної Ради України кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра України.

У разі ненадання згоди Верховною Радою України на призначення запропонованої кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України Президент України, як правило, після консультацій з Головою Верховної Ради України та ке­рівниками депутатських фракцій і груп у семиденний строк

¹ Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1966. — С. 635.

- 396 -

вносить на розгляд Верховної Ради України нову кандидату­ру на цю посаду або повторно пропонує ту саму кандидатуру.

Розгляд Верховною Радою України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України. Верховна Рада України розглядає внесену Президентом України кандидатуру на по­саду Прем'єр-міністра України не пізніше як у десятиденний строк з дня її внесення.

Водночас з внесенням кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України до Верховної Ради України подаються відо­мості про кандидата, зазначені в Законі "Про Регламент Вер­ховної Ради України".

Депутатські фракції і групи мають право перед розглядом питання на пленарному засіданні Верховної Ради України зустрітись з кандидатом на посаду Прем'єр-міністра України та отримати відповіді на поставлені запитання.

Президент України або уповноважена ним особа пред­ставляє внесену кандидатуру на пленарному засіданні Вер­ховної Ради України. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра України виступає з програмною заявою та відповідає на за­питання народних депутатів України. Представники депутат­ських фракцій і груп мають право висловити позицію своїх депутатських об'єднань.

Голосування постанови Верховної Ради України про на­дання згоди на призначення Прем'єр-міністром України кан­дидатури, внесеної Президентом України, відбувається у поі­менному режимі.

Рішення приймається більшістю голосів народних депу­татів від конституційного складу Верховної Ради України.

Призначення Прем'єр-міністра та членів Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України призначається указом Президента України в триденний строк після одер­жання згоди Верховної Ради України.

Прем'єр-міністр України протягом чотирнадцяти днів з дня свого призначення на посаду після консультацій з Голо­вою Верховної Ради України та депутатськими фракціями і групами вносить Президентові України подання щодо поса­дового і персонального складу Кабінету Міністрів України. Про зміст подання Прем'єр-міністр України водночас інфор­мує Голову Верховної Ради України. На кожну посаду вно­ситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України кандидатури на посаду члена Кабінету Міністрів Ук-

-397-

>аїни Прем'єр-міністр України вносить Президентові Украї-ш іншу кандидатуру на цю посаду в тому самому порядку.

На підставі подання Прем'єр-міністра України Президент /країни затверджує посадовий склад Кабінету Міністрів Ук-заїни та призначає членів Кабінету Міністрів України.

Пропозиції щодо призначення на вакантні посади у скла­ді Кабінету Міністрів України Прем'єр-міністр України вно­сить Президентові України протягом чотирнадцяти днів піс­ня утворення таких вакансій у порядку, передбаченому Законом.

Указ Президента України про призначення на посади членів Кабінету Міністрів України, крім Прем'єр-міністра України, скріплюється підписом Прем'єр-міністра України.

Присяга членів Кабінету Міністрів України. Члени Кабінету Міністрів України складають присягу Українському народові такого змісту:

"Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь додержуватися Конституції України, законів України, актів Президента Ук­раїни та Кабінету Міністрів України, всіма своїми діями бо­ронити суверенітет і незалежність України, обстоювати пра­ва і свободи людини і громадянина, дбати про добробут Українського народу, зміцнення та сталий демократичний розвиток Української держави".

Присяга складається в урочистій обстановці перед Пре­зидентом України у присутності народних депутатів України не пізніше як через п'ять днів після сформування Кабінету Міністрів України або призначення нового члена Кабінету Міністрів України.

Присяга членів новопризначеного Кабінету Міністрів Ук­раїни оголошується Прем'єр-міністром України, її текст під­писує кожний член Кабінету Міністрів України. Новоприз-начені члени Кабінету Міністрів України складають присягу особисто і підписують її текст.

Про прийняття присяги робиться запис у трудовій книж­ці члена Кабінету Міністрів України. Підписаний текст при­сяги зберігається в особовій справі члена Кабінету Міністрів України.

Відмова члена Кабінету Міністрів України скласти при­сягу має наслідком звільнення його з посади.

-398-

Кабінет Міністрів України набуває повноважень з мо­менту призначення Президентом України не менш як двох третин від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів України. Новопризначені члени Кабінету Міністрів України набувають повноважень з моменту призначення.

Кабінет Міністрів України не пізніше як у шістдесяти-денний строк після набуття повноважень подає на розгляд Верховної Ради України Програму діяльності Кабінету Мі­ністрів України на строк своїх повноважень.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України має міс­тити концептуальне викладення стратегії діяльності, засобів та строків виконання завдань Кабінету Міністрів України. До неї додаються загальна структура системи органів вико­навчої влади та інформація про членів Кабінету Міністрів України.

Програму діяльності Кабінету Міністрів України розгля­дає Верховна Рада України не пізніше як у десятиденний строк з дня її подання.

Перед розглядом на пленарному засіданні Верховної Ра­ди України Програма діяльності Кабінету Міністрів України попередньо обговорюється в комітетах Верховної Ради Ук­раїни, депутатських фракціях і групах.

Прем'єр-міністр України представляє Програму діяльно­сті Кабінету Міністрів України на пленарному засіданні Вер­ховної Ради України та відповідає на запитання народних де­путатів України.

Верховна Рада України може надати Кабінету Міністрів України можливість протягом двадцяти днів доопрацювати.

Програму діяльності Кабінету Міністрів України на осно­ві вивчення пропозицій і зауважень, висловлених при її об­говоренні у комітетах, фракціях і групах та на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Голосування за постанову Верховної Ради України про Програму діяльності Кабінету Міністрів України відбуваєть­ся у поіменному режимі. Програма діяльності Кабінету Мі­ністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголо­сувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України.

У разі несхвалення Верховною Радою України Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховна Рада Украї-

-399-

ни може розглянути питання про недовіру Кабінету Мініст­рів України відповідно до Конституції.

Повноваження члена Кабінету Міністрів України можуть бути припинені Президентом України за його ініціативою, за поданням Прем'єр-міністра України або за заявою члена Ка­бінету Міністрів України.

Член Кабінету Міністрів України з політичних чи особис­тих мотивів має право заявити Президентові України про свою відставку. Про намір подати заяву про відставку він по­передньо повідомляє Прем'єр-міністра України.

Член Кабінету Міністрів України, відставку якого прий­няв Президент України, за його дорученням та власною зго­дою продовжує виконувати свої повноваження до набуття повноважень новим членом Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів.

З питань припинення повноважень чи прийняття відстав­ки членів Кабінету Міністрів України Президент України ви­дає відповідні укази.

Закон визначає вимоги до осіб, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. Зокрема, до складу Кабінету Мі­ністрів України можуть бути призначені громадяни України, які мають вищу освіту та володіють державною мовою.

Члени Кабінету Міністрів України не можуть бути народ­ними депутатами України чи мати інший представницький мандат, вони не мають права суміщати свою службову діяль­ність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та твор­чої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку або створеної з метою надання торгово-промислових чи фінансових послуг іншим підприєм­ствам, організаціям або фізичним особам.

Проте, слід зазначити, що згадані вимоги до кандидатів на посаду міністрів не є вичерпними. Так, недостатньою, на наш погляд, є вимога про громадянство України. А якщо та­кий кандидат нещодавно натуралізований. Аналіз законодав­ства інших країн дає можливість стверджувати, що це не формальне питання, адже потрібен певний строк проживан­ня у країні, щоб мати право бути кандидатом у міністри. Та­кий строк у ряді країн визначається у 10 років (Швеція, Мексика, Парагвай та ін.).

-400-

Не визначено і вікових меж, необхідних для зайняття цієї посади.

Зовсім не простою є проблема щодо поєднання роботи міністрів в уряді з участю у діяльності Верховної Ради як де­путатів, а також з іншою роботою. Законодавство країн світу розв'язує цю проблему далеко не однозначно.

Так, у країнах з президентською формою правління, а та­кож в Австрії, Нідерландах, Норвегії, Франції члени уряду не можуть бути депутатами. Наприклад, згідно з Конститу­цією Франції депутат парламенту, якого призначено мініст­ром (або міністр, якого обрано до парламенту), повинен про­тягом місяця зробити відповідний вибір.

У таких країнах, як Велика Британія, Австралія, Індія, Нова Зеландія та інші, міністри, навпаки, повинні бути депу­татами. Згідно з Конституцією Австралії, "жоден з міністрів не має права обіймати свою посаду більше трьох місяців, як­що він не є членом парламенту".

У деяких країнах (Данія, Іспанія, Фінляндія) міністри мо­жуть, але не зобов'язані, бути депутатами.

Вважаємо, що до згаданих вимог доцільно включити нор­му про заборону професійної діяльності кандидатів у мініст­ри, зайняття ними інших оплачуваних посад (як передбаче­но законодавством Франції, Румунії, ФРН).

Кабінет Міністрів України утворюється на строк повно­важень Президента України.

Повноваження Кабінету Міністрів України припиняють­ся достроково у разі:

— прийняття Президентом України рішення про припи­нення повноважень Прем'єр-міністра України чи про відстав­ку Кабінету Міністрів України;

— прийняття Верховною Радою України резолюції про недовіру Кабінету Міністрів України;

— відставки або смерті Прем'єр-міністра України.

Припинення повноважень Кабінету Міністрів України та­кож відбувається у звязку з обранням нового Президента України.

У цьому разі Прем'єр-міністр України подає заяву про складання повноважень Кабінету Міністрів України новооб­раному Президентові України на церемонії його вступу на посаду (інавгурації) після складання Президентом України присяги.

-401-

Припинення повноважень Кабінету Міністрів України відбувається у звязку з припиненням повноважень Прем'єр-міністра України за рішенням Президента України.

Так, Президент України має право прийняти вмотивова­не рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра України.

Прем'єр-міністр України зобов'язаний невідкладно пода­ти Президентові України заяву про відставку Кабінету Мі­ністрів України у зв'язку з таким рішенням Президента Ук­раїни.

Припинення повноважень Кабінету Міністрів України відбувається у звязку з прийняттям Верховною Радою Украї­ни резолюції недовіри.

Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабі­нету Міністрів України та прийняти резолюцію про недовіру Кабінету Міністрів України.

Це питання розглядається на пленарному засіданні Вер­ховної Ради України через десять днів після внесення пропо­зиції з обов'язковим запрошенням усього складу Кабінету Міністрів України.

Постанова Верховної Ради України про недовіру Кабіне­ту Міністрів України (резолюція недовіри) голосується в поі­менному режимі. Рішення приймається більшістю від кон­ституційного складу Верховної Ради України.

Прийняття Верховною Радою України резолюції про не­довіру Кабінету Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України.

Прем'єр-міністр України, отримавши підписану Головою Верховної Ради України постанову Верховної Ради України про недовіру Кабінету Міністрів України, невідкладно подає Президентові України заяву про відставку Кабінету Мініст­рів України.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів Украї­ни не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Мініст­рів України.

Підставою припинення повноважень Кабінету Міністрів України є відставка або смерть Прем'єр-міністра України.

-402-

Прем'єр-міністр України має право заявити Президентові України про свою відставку.

Президент України протягом десяти днів з дня отриман­ня відповідної заяви приймає рішення про відставку Прем'єр-міністра України або про неприйняття відставки Прем'єр-міністра України.

Відставка Прем'єр-міністра України або його смерть має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

Прем'єр-міністр України та очолюваний ним Кабінет Мі­ністрів України, відставку якого прийняв Президент Украї­ни, за дорученням Президента України виконують свої пов­новаження до набуття повноважень новосформованим Кабінетом Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів. Таке доручення дається у формі указу Президента Ук­раїни.

Все зрозуміло, коли Кабінетові Міністрів висловлює не­довіру вищий законодавчий орган або відставка здійснюєть­ся за ініціативою Президента чи самого уряду. Проте незро­зумілий зміст такого варіанта відставки, як звільнення з посади за власним бажанням або внаслідок смерті Прем'єр-міністра України.

Чому такі обставини тягнуть за собою відставку уряду у повному складі? Адже вини самого Прем'єра, а особливо членів Кабінету Міністрів, у цьому разі немає.

Крім того, не зрозуміло, хто саме заступає Прем'єр-мі­ністра України на період, коли Кабінет Міністрів виконує свої тимчасові обов'язки?

Безумовно, принципове значення у процесі організації державної виконаної влади має законодаче закріплення функцій і повноважень Кабінету Міністрів України. Все, що було викладено вище, відіграє лише допоміжну роль щодо змістовної, тобто компетенційної, характеристики урядової діяльності.

Зміст функцій і основ компетенції закладено у ст. 116 Конституції України.

Проте, деталізуються вони в Законі України "Про Кабі­нет Міністрів України". При цьому виникають певні асоціації щодо назви відповідного розділу Закону, присвяченого даній проблемі, — "Загальні питання компетенції Кабінету Мініст­рів України". Мимоволі складається враження, що Закон у даному разі щось приховує або ж що його має супроводжу-

-403-

вати нормативний акт, який деталізує те, що викладено у ви­гляді "основних питань". Якщо це так, то тим самим біль­шою мірою втрачається значимість і службова роль Закону, який покликаний не відкривати шлях для можливих вільних тлумачень того, що названо "основними питаннями".

Згадна назва розділу цього Закону свідчить про те, що у ньому йдеться лише про компетенцію уряду. Загальновідомо, що компетенція завжди дається під відповідну функцію, тоб­то функція — первинна, компетенція, як вихідна від неї, — вторинна.

Проте, у цьому розділі не йдеться про перелік основних функцій Кабінету Міністрів України. Як зазначається у ньому, компетенція Кабінету Міністрів України спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, ак­тів Президента та Кабінету Міністрів України, Програми йо­го діяльності, у сферах економіки, соціального і культурного розвитку, забезпечення прав і свобод людини, науково-тех­нічної діяльності, фінансів і оподаткування, зовнішньополі­тичної і зовнішньоекономічної діяльності, забезпечення на­ціональної безпеки і обороноздатності країни, здійснення постійного контролю за виконанням органами виконавчої влади Конституції та актів законодавства України, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів. Зміст переліченого визначається як виконавська спрямованість та основні сфери здійснення компетенції Кабінету Міністрів України.

Основний вияв компетенції це, як відомо, повноваження. Про них, поряд з функціями йдеться у Законі України "Про Кабінет Міністрів України".

Аналіз цього закону свідчить про те, що йдеться у ньому лише про сфери керівництва. Але поряд зі сферами існують і конкретні галузі, про які взагалі не згадується.

Стаття 21 Закону має назву "Основні функції та повно­важення Кабінету Міністрів України", її зміст свідчить про те, що фактично йдеться про простий перелік основних на­прямів його діяльності в певних галузях, тобто про функції. Хіба можна вважати повноваженням, наприклад, вжиття заходів щодо стимулювання інноваційної діяльності товаро­виробників? Це ніщо інше, як тр<