Поняття, система та принципи адміністративно-територіального устрою України

Адміністративно-територіальний устрій — це поділ території держави на певні частини (області, провінції, де­партаменти тощо), відповідно до якого будується і функці­онує система державних і місцевих органів держави.

Поняття "адміністративно-територіальний устрій" слід розуміти у двох значеннях: як процес поділу території на ад­міністративно-територіальні одиниці і як стан, що є резуль­татом цього процесу.

Питання адміністративно-територіального поділу в Украї­ні, до прийняття нового законодавства, регламентувалися Положенням про порядок вирішення питань адміністратив­но-територіального устрою Української РСР, затвердженим Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про порядок вирі­шення питань адміністративно-територіального устрою Ук­раїнської РСР" від 12 березня 1981 р.

Відповідно до цього Положення адміністративно-терито­ріальними одиницями в Україні були: область, район, місто, район у місті, селище міського типу, сільрада і селище. На­селені пункти, розташовані на території України, поділяли на міські та сільські. До міських населених пунктів належа­ли міста республіканського, обласного, районного поділу та селища міського типу, до сільських — села і селища неза­лежно від їх адміністративного підпорядкування.

В Україні адміністративно-територіальному устрою при­свячено ст. 133 розділу IX Конституції України. Згідно з цією статтею визначається система адміністративно-терито­ріального устрою республіки.

За ст. 133 Конституції система адміністративно-територі­ального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Жито-

-502-

мирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київ­ська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Черні­вецька і Чернігівська області, міста Київ і Севастополь. Спе­ціальний статус міст загальнодержаного значення Києва і Севастополя, визначається законами України.

Протягом усіх 11 років існування України як незалежної держави відбувався активний пошук оптимальної моделі ад­міністративно-територіального устрою.

Щодо принципів побудови системи адміністративно-тери­торіального устрою, то бралися до уваги, зокрема, такі прин­ципи: природно-історичний, національний, соціально-еконо­мічний, природний. Враховувався також стан шляхів, кількість і густота населення певної території, наявність умов для задоволення потреб населення, наближеність центру адміністративно-територіальної одиниці до населення тощо.

Необхідно виявити такі принципи, які мають бути покла­дені в основу вдосконалення існуючої системи адміністра­тивно-територіального поділу України. Зокрема, науковцями і представниками органів державної влади та місцевого само­врядування пропонувалися такі принципи: врахування регіо­нальних, соціально-економічних, історичних та природних особливостей; соціально-екологічна спрямованість екологіч­ної політики; паритетність державних і регіональних цілей за рахунок децентралізації регіонального управління, чітке ви­значення змісту його рівнів; максимальна відповідність адмі­ністративно-територіального устрою соціально-економічному та іншим видам районування; зменшення витрат на адмініст­ративне управління за рахунок різкого скорочення функцій апарату центру; виборність керівних органів; творче враху­вання досвіду зарубіжних країн і максимальне використання власного.

Важливого значення набуває і виявлення чинників, що визначають адміністративно-територіальний поділ України. До них, зокрема, пропонувалося віднести: історико-менталь-ний, соціально-економічний, адміністративний і політичний чинники. Виділялися також етнічний, географічний і демо­графічний чинники, але вони не виходили за рамки згаданих чотирьох.

-503-

Як бачимо, історичний шлях України привів до існування регіонів, населення яких помітно відрізняється рівнем націо­нальної свідомості, геополітичним спрямуванням, етнічним складом, ментальністю. Таких регіонів дев'ять: Волинь, Га­личина, Закарпаття, Буковина, Слобожанщина, Донбас, Причорномор'я, Крим та Центральна Україна. Виходячи з цього, з урахуванням історико-ментального чинника пропо-нувалося збільшити території областей, а отже, зменшити їхню кількість принаймні вдвічі.

Соціально-економічний чинник складався з таких умов: спільність економіко-географічних параметрів та спеціаліза­ції виробництва, розвиненість комунікацій та кооперації, од­норідність сеціально-демографічних показників. Ці умови, за думкою вчених, диктують потребу максимального збільшен­ня розмірів областей, які мають стати основною ланкою ре­гіонального управління. Тим більше, що теперішні області в цілому відповідають світовим параметрам — близько 2 млн. населення і понад 3 млрд. вартості основних фондів.

Взагалі в Україні протягом століть адміністративно-тери­торіальні одиниці були різні за площею і назвою. Князівство, воєводство, землі, а у 17 ст. — козачі полки — сотні — гро­мади; з 18 ст. — губернії — повіти; за радянської доби — губернії, округи, які поділялися на повіти і райони, а протя­гом 1932—1954 рр. склалася чітка триланкова система адмі­ністративно-територіального устрою України — область— район—село.

Запроваджена у проектах Конституції 1991 —1992 рр. (хоч і в дужках) назва "земля" мала більш історико-етнічний зміст і мала бути за площею значно більшою за область.

Вважалося також, що районний рівень управління мав забезпечувати конкретну реалізацію управлінських рішень на її території.

Місто на всіх рівнях управління розглядалося як "ядро" відповідних соціально-економічних комплексів, з якими функціонально взаємодіє прилегла до них територія.

Низовою ланкою адміністративно-територіального поділу України звичайно залишалися села і селища.

Адміністративний чинник полягав у забезпеченні оп­тимального поєднання ефективності управління та його еко­номічності.

-504-

Політичний чинник вважався фактором зміцнення на­ції, він залежав від конкретної політики парламенту і Прези­дента України.

Отже, пошук оптимальної системи адміністративно-тери­торіального поділу України не завершений, він триває.

Важливим кроком до розв'язання цієї важливої проблеми було прийняття 4 грудня 1997 р. Верховною Радою України Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України" відповідно до нової Конституції України 1996 р. Він визначав поняття адміністративно-територіального устрою України, правовий статус і види адміністративно-територі­альних одиниць, повноваження органів державної влади і ор­ганів місцевого самоврядування щодо вирішення питань ад­міністративно-територіального устрою.

Згідно з цим Законом, адміністративно-територіальний устрій України — це обумовлена географічними, історични­ми, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація дер­жави з поділом її на складові частини — адміністративно-те­риторіальні одиниці, відповідно до яких будуються система державних органів і система місцевого самоврядування.

У Законі визначено основи державної політики у сфері адміністративно-територіального устрою, які грунтуються на засадах єдності та цілісності території, поєднання централі­зації і децентралізації у здійсненні державної влади, зба­лансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, гео­графічних і демографічних особливостей, етнічних і культур­них традицій.

Систему адміністративно-територіального устрою відпо­відно до Закону, становлять адміністративно-територіальні одиниці: Автономна Республіка Крим, області, райони, міс­та, райони в містах, селища і села.

У Законі визначено поняття і види адміністративно-тери­торіальних одиниць.

Адміністративно-територіальна одиниця — це час­тина території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

172-290

-505-

За соціально-територіальними ознаками адміністративно-територіальні одиниці поділяються на два види: населені пункти (села, селища, міста) та регіони — райони і області.

Автономна Республіка Крим є автономною адміністра­тивно-територіальною одиницею у складі України.

Закон окремо визначає статус населених пунктів та адмі­ністративно-територіальних одиниць регіонального рівня.

Щодо першого виду адміністративно-територіальних оди­ниць — населених пунктів. У Законі визначено поняття цих одиниць, а також категорії відповідних населених пунк­тів. Зокрема, під населеним пунктом розуміється частина за­селеної території України, яка склалася внаслідок господар­ської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована у порядку, перед­баченому цим Законом.

Невеликі поселення, що мають тимчасове значення і не­сталий склад населення, хутори та поодинокі двори, а також поселення, що є об'єктами службового призначення у систе­мі певної галузі господарств (будівлі залізничних служб, бу­динки лісників, шляхових майстрів, бакенників, польові ста­ни тощо), не є самостійними населеними пунктами і включаються до тих адміністративно-територіальних оди­ниць, на території яких вони розташовані.

Населені пункти поділяються на сільські та міські. До категорії сільських населених пунктів належать села, до міських — селища і міста.

Села — це населені пункти зі сталим складом населен­ня, переважна частина якого зайнята в сільськогосподар­ському виробництві.

Селища — це міські населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву і пе­реробці сільськогосподарської продукції, та інші населені пункти, що мають комунальну і соціальну інфраструктуру, переважна частина населення яких зайнята у промисловому виробництві чи соціально-культурній сфері.

У Законі визначено також адміністративно-територіаль­ний статус міст районного значення, міст республікан­ського, обласного значення та міст, що мають спеціаль­ний статус.

-506-

До категорії міст районного значення належать міста, на території яких розміщені промислові підприємства, кому­нальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культурних закладів і підприємств з кількістю населення по­над 10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята у промисловості чи соціально-культурній сфері.

До категорії міст республіканського (Автономної Рес­публіки Крим), обласного значення згідно із Законом відно­сять міста з кількістю населення понад 50 тисяч жителів, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд.

До категорії міст республіканського (Автономної Рес­публіки Крим), обласного значення належать також населе­ні пункти з кількістю населення менш як 50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населені пункти, які включено до курортних зон і на їх території розташовані санаторії, стаціонарні ліку­вальні та оздоровчі заклади, туристичні бази, інші заклади відпочинку.

Містами, що мають спеціальний статус, відповідно до Конституції України, є Київ і Севастополь. Особливості їх статусу визначено в законі України "Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р., а також в проекті за­кону "Про місто-герой Севастополь".

У Законі визначаються територія і межі населених пунктів.

Територія населених пунктів складається з місць прожи­вання (територія, що забудована, включаючи присадибні ді­лянки), частин природного ландшафту, у тому числі зон від­починку (територія парків, скверів, лісів, озер, річок тощо), промислової зони (територія, забудована виробничими об'­єктами, зони очисних споруд, сміттєзвалищ тощо), об'єктів інфраструктури (шляхів, інших комунікацій тощо).

Межами населених пунктів є межа їхніх земель, що ві­докремлює територію населених пунктів від земель іншого призначення. Межі населених пунктів визначаються на під­ставі проекту планування та забудови населених пунктів, землевпорядкування або техніко-економічного обгрунтуван­ня їх розвитку.

17*

-507-

Визначено підстави змін цих меж. Так, зміна меж насе­леного пункту проводиться у разі:

— зміни генерального плану забудови населеного пункту; -г- включення населеного пункту до складу міста, селища;

— об'єднання кількох населених пунктів в один населе­ний пункт;

— включення до складу населеного пункту земель про­мисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призна­чення;

— надання земельних ділянок для потреб населеного

пункту;

— виділення з меж міста, селища, села територій інших

населених пунктів.

Визначено і критерії встановлення цих меж. Межі адмі­ністративно-територіальних одиниць встановлюються:

— на суші — за характерними точками і лініями рельєфу;

— на судноплавних річках — по середині головного фар­ватеру, або тальвегу, річки; на несудноплавних річках (руча­ях) — по їх середині або по середині головного рукава річки; на озерах та інших водоймах — по прямій лінії, що з'єднує виходи меж адміністративно-територіальних одиниць до бе­регів озера або іншої водойми. Межі, що проходять по річці (ручаю, озеру чи іншій водоймі), не переміщуються як при зміні обрису їх берегів або рівня води, так і при відхиленні русла річки (ручаю) в той чи інший бік;

— на водосховищах гідровузлів та інших штучних водой­мах відповідно до лінії меж, що проходили на місцевості до

їх заповнення;

— на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та ін­ших спорудах, що проходять через.ділянки судноплавних і несудноплавних річок (ручаїв), — по середині цих споруд або по їх технологічній осі, незалежно від проходження меж

на воді;

— за межами землекористувачів;

— по лінії державного кордону України.

У Законі визначено адміністративно-територіальний ста­тус районів, районів у містах, інші складові частини на­селених пунктів.

Офіційне тлумачення термінів "район", "район у місті", а також повноважень міських рад щодо самостійного утво-

-508-

рення і ліквідації районів у місті дав Конституційний Суд Ук­раїни¹.

Так, у містах з кількістю населення не менш як 300 ти­сяч жителів можуть утворюватися адміністративно-територі­альні одиниці — райони в містах.

У свою чергу територія міста, селища, села може поділя­тися на окремі мікрорайони та інші мікроструктури (вулиці, квартали, дільниці, житлові масиви та ін.), що є відповідно до Конституції та законів України територіальною основою для створення органів самоорганізації населення.

До другого виду адміністративно-територіальних одиниць належать регіони — Автономна Республіка Крим, області, райони.

Згідно із Законом, Автономна Республіка Крим є авто­номною адміністративно-територіальною одиницею у складі України, її територією є територія Кримського півострова. До складу Автономної Республіки Крим входять райони та міста республіканського (Автономної Республіки Крим) зна­чення. Територія Автономної Республіки Крим може бути змінена Верховною Радою України за погодженням з Вер­ховною Радою Автономної Республіки Крим. -.

До категорії областей належать адміністративно-тери­торіальні одиниці, що склалися в межах території України і характеризуються певними історичними, економічними, еко­логічними, географічними та демографічними особливостями.

Область складається з районів та міст обласного значення.

До складу районів входить частина території області пе­реважно з агропромисловим характером економіки, транс­портною, інформаційною та іншою соціальною інфраструкту­рою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, розташованими на його території.

У свою чергу райони складаються із сіл, селищ, міст ра­йонного значення.

Крім населених пунктів і регіонів, Закон визначає статус інших територіальних утворень. До них належать сільські та селищні округи.

¹ Див.: Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001. — Справа № 1-39/2001. — Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997— 2001. — Кн. 2. — С. 488—494.

- 509 -

Сільський, селищний округ — це адміністративно-тери­торіальне утворення, яке склалося з кількох сусідніх сіл, се­лищ і діє під юрисдикцією єдиної територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування.

Сільський округ утворюється на основі добровільного об'єднання територіальних громад кількох сусідніх сіл в од­ну територіальну громаду.

Селищний округ утворюється на основі добровільного об'єднання територіальних громад кількох сусідніх селищ або селищ і сіл в одну територіальну громаду.

Закон визначає порядок найменування і перейменування населених пунктів та їх складових частин, інших адміністра­тивно-територіальних одиниць. Зокрема, найменування і пе­рейменування населених пунктів та інших адміністративно-територіальних одиниць проводиться з урахуванням їх історичних, культурних, географічних, національних, побу­тових та інших місцевих умов і особливостей.

Назви областей, районів мають походити від наймену­вання тих населених пунктів, які є їх адміністративними центрами, або географічного чи історичного найменування тієї частини території, на якій розташовані ці адміністратив­но-територіальні одиниці.

Рішення Верховної Ради України про найменування і пе­рейменування сіл, селищ, міст, районів у містах приймаєть­ся лише з урахуванням думки громадян, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Присвоєння найменувань населеним пунктам та іншим адміністративно-територіальним одиницям з метою увічнен­ня пам'яті особливо видатних державних, громадсько-полі­тичних діячів, захисників Батьківщини, діячів науки і куль­тури може проводитися тільки посмертно і лише у виняткових випадках.

Найменування і перейменування вулиць, проспектів, бульварів, площ, парків, скверів, мостів та інших складових частин населених пунктів, хуторів і присвоєння їм імен дер­жавних, громадсько-політичних діячів, захисників Батьків­щини, діячів науки і культури проводиться за рішенням відповідної ради з урахуванням думки громадян, які прожи­вають на територіях відповідних населених пунктів або їх складових частин.

-510-

Державним актом, що містить відомості про населені пункти, інші адміністративно-територіальні одиниці України та їх загальну характеристику, є Державний реєстр адмі­ністративно-територіальних одиниць України. До нього включаються: назва населеного пункту та іншої адміністра­тивно-територіальної одиниці (у т. ч. назва); дата її утворен­ня; площа; кількість населення і його основні національності (у відсотках до загальної кількості населення); відстань до обласного, районного центрів та найближчої залізничної станції; поштове відділення; річка, озеро, які є на території населеного пункту та іншої адміністративно-територіальної одиниці; пам'ятки історії, культури і природи.

Усі населені пункти та інші адміністративно-територіаль­ні одиниці України підлягають обов'язковому включенню до Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць.

Населені пункти, з яких виїхали або переселилися всі жителі, підлягають виключенню з Держаного реєстру адмі­ністративно-територіальних одиниць. З нього виключаються також населені пункти, які включено до меж міст, селищ, або об'єднано з іншими населеними пунктами, а також об­ласті, райони, які ліквідовано в порядку, визначеному цим Законом.

Підставою для включення або виключення з Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць України населених пунктів та інших адміністративно-територіальних одиниць є рішення органу, до повноважень якого належить вирішення цих питань.

Державний реєстр адміністративно-територіальних оди­ниць України веде Кабінет Міністрів України в порядку, що визначається Верховною Радою України.

Відомості про населені пункти та адміністративно-тери­торіальні одиниці до Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць України подають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севасто­польська міські ради.

Органами, до повноважень яких належать розгляд і вирі­шення питань адміністративно-територіального устрою в Ук­раїні, є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої вла- •

-511-

еці, органи місцевого самоврядування. Закон визначає повно­важення кожного з цих органів.

Питання адміністративно-територіального устрою, крім цього Закону, регулюються Конституцією та іншими законо­давчими актами України.

Незважаючи на прийнятий Верховною Радою Закон Ук­раїни "Про адміністративно-територіальний устрій України", процес реформування територіального устрою країни три­ває. Зокрема, в Указі Президента України "Про Комісію з питань адміністративно-територіального устрою" від 8 серп­ня 2000 р. зазначається, що з метою забезпечення всебічно­го вивчення пропозицій щодо вдосконалення територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України утворюється Комісія з питань адміністративно-територіаль­ного устрою як консультативно-дорадчий орган при Прези­дентові України.

Основними завданнями Комісії є:

— узагальнення та аналіз пропозицій щодо внесення змін до системи адміністративно-територіального устрою Ук­раїни;

— підготовка пропозицій щодо приведення у відповід­ність з Конституцією України мережі селищ та селищ мі­ського типу, а також системи рад у населених пунктах;

— вивчення можливостей проведення укрупнення сіль­ських територіальних громад та внесення відповідних пропо­зицій;

— організація вивчення іноземного досвіду формування системи адміністративно-територіального устрою та роз­в'язання проблем у цій сфері;

— підготовка та експертиза проектів нормативно-право­вих актів з питань адміністративно-територіального устрою.

-512-

Глава XII

Конституційні основи місцевого самоврядування в Україні