Поняття виконавчої влади і система її органів

Однією з найбільш гострих для України проблем політи-ко-організаційного характеру є проблема виконавчої влади.

Широко відомий у світі термін "виконавча влада" протя­гом більш як 70-річної історії нашої держави був фактично вилучений з наукового, зокрема конституційно-правового, обігу. Тоді домінувала теорія про поєднання у радах законо­давчої і виконавчої влади¹. Здавалося, що всевладдя рад ціл­ком поглинуло виконавчу владу як самостійну форму дер-жавновладних проявів.

Проте, як відомо, ради всіх ланок ніколи не були все­владними, про що свідчить багаторічна історія і практика ра­дянського будівництва. Не були вони і органами влади і уп­равління, як обґрунтовувалось у численній науковій літературі. Зокрема, про це свідчить те, що ради законодавчу роботу у повному обсязі ніколи не здійснювали. До того ж проекти рішень місцевих органів влади, як правило, готува­ли виконавчі органи і цим фактично підміняли законодавчу владу. Звідси, з одного боку, практика підміни законодавчих актів підзаконними (виконавчими), а з іншого безпосереднє втручання, як правило, некваліфікованих законодавців у сферу виконавчо-розпорядчих органів та в їх діяльність, що призвело до того, що проблема державного будівництва в Україні — створення дієвого механізму реалізації законів — і досі не розв'язана.

¹ Див.: Ленин В. Й. Полн. собр. соч. — Т. 36. — С. 72.

-378-

За весь період панування радянської влади так і не було сформовано справжньої нормативно-правової бази, яка б ор-ганізаційно-функціонально закріплювала статус виконавчого апарту рад (оскільки сутня характеристика цих органів вза­галі не була з'ясована).

На жаль, до цього часу не розроблений і не розглянутий закон про виконавчу владу, незважаючи на те, що це питан­ня давно поставлено на порядок денний¹.

Як відомо, в умовах дії принципу поєднання влад замість терміна "виконавча влада" існував термін "державне управ­ління (виконавчо-розпорядча діяльність)". У зв'язку з цим виникає закономірне питання: як співвідносяться такі кате­горії, як державне управління і виконавча влада?

З позицій західної науки конституційного права виконав­ча влада — це система органів державного управління (уряд, міністерства тощо)², тобто система виконавчо-розпо­рядчих органів³.

Проте сутність категорії виконавчої влади не зводиться до визначення конкретних суб'єктів діяльності з реалізації державної влади.

Привабливішим є підхід, з позицій якого сутність вико­навчої влади бачиться у тому, що це "правозастосовна вла­да"⁴. Хоч, на наш погляд, і таке розуміння не розкриває у повному обсязі сутності цієї форми державної влади. Вико­навча влада, як реальна категорія, має розкриватися через з'ясування основних рис державної влади в цілому.

Держава реально сприймається через іманентну їй вла­ду, владні волевиявлення. Виразниками таких волевиявлень згідно зі ст. 6 Конституції України є органи різних гілок де-

Козлов Ю. М. Исполнительная власть: исходньїе позиции / / Вест-никМоск. ун-та. Сер. 11, Право. — 1992 — № 3. — С. 21; Фрицький О. Ф. Деякі питання розвитку законодавства в галузі конституційного права і державного будівництва до 2005 р.: Матеріали наук.-практ. конференції "Концепція розвитку законодавства України". — К., 1996. — С. 183, 184.

Див.: Советский знциклопедический словарь. — М., 1987. — С. 509.

³ Див.: Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. — К., 1995. — С. 63; Ткач Г. Й., Мартьянов І. В. Державна виконавча влада в Україні: поняття, завдання, шляхи вдосконалення / / Вісн. Львів, ун-ту. Проблеми державотворення в Україні. — 1994. — Вил. 31. — С. 29.

⁴ Див.: Бельский К. С. Разделение властей й ответственность в государ-ственном управлений. — М., 1990. — С. 55, 60.

-379-

жавної влади. Ці органи об'єднує саме влада, а в державно-правовому плані їх об'єднують державно-владні повноважен­ня. Останні досить різнорідні, саме тому вони здійснюються не одним, а багатьма різними за своїм функціональним при­значенням органами. Можливі тут суперечності, що держав­на влада єдина, а виразники її різні (законодавча, виконавча та судова влада), знімаються закріпленням у Конституції принципу "розподілу влад".

Законодавча влада в нашій державі ще тільки проходить процес становлення. Не склалася до цього часу й стала сис­тема судової влади. А от виконавча влада досить розвинута. Це пояснюються тим, що організація і діяльність цієї влади базуються на єдиних для будь-якої країни принципах соці­ального управління (на жаль, впровадження у діяльність ор­ганів виконавчої влади УРСР засад наукової організації уп­равлінської діяльності, ініційоване українськими вченими у 70-х рр., не було здійснено)¹.

На сучасному етапі розбудови Української держави існу­ють: державне управління, успадковане від колишнього СРСР, і виконавча влада, проголошена Конституцією України.

Виконавча влада і державне управління є "статикою" і "динамікою" управлінської сфери діяльності держави². ^! Ефективність діяльності державної влади залежить від узгодженості її складових. Тому державне управління в Ук­раїні має бути реформованим, вивільненим від адміністра­тивно-командних методів минулого, а виконавча влада — не лише декларованою, а й побудованою відповідно до Консти­туції України.

Які ж складові мають визначати сутність виконавчої вла­ди на сучасному етапі розбудови Української держави?

¹ Див., зокрема: Цвєтков В. В., Фрицький О. Ф., Юзьков Л. П. Наука управління і місцеві Ради. — К.: Вища школа, 1970; Радянське будівництво / За;ред. О. Ф. Фрицького. — К.: Вища школа, 1974; Його ж.— Місцеві ради народних депутатів і управління. — К.: Вид-во КДУ видавничого об'­єднання "Вища школа", 1977.

² Докладніше див.: Авер'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. — Харків: Право, 1998. — С. 67; Концепція реформи адміністративного права України. — К., 1998. — С. 4; Фрииький О. Ф. Конституційно-правові аспекти виконавчої влади в Україні / / Матеріали першої нац. наук.-практ. конф. "Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформувань". — Яремча, 1998. — С. 81, 82.

-380-

Для їх визначення необхідно:

— з'ясувати питання про співвідношення представниць­кої і виконавчої гілок влади в системі єдиної державної вла­ди України;

— визначити місце виконавчої влади в цій системі та її мету;

— розкрити зміст функцій, притаманних цій формі влади;

— вирішити питання про суб'єктів виконавчої влади та їх компетенцію;

— розкрити зміст правової форми діяльності суб'єктів виконавчої влади;

— з'ясувати особливості управління з боку суб'єктів ви­конавчої влади конкретними об'єктами.

Розподіл влад, як відомо, сприяє вдосконаленню механіз­му реалізації влади, забезпечує реальний, а не формальний розподіл функцій по керівництву суспільством.

Фундаментальне значення в управлінні мають такі скла­дові: рішення, його реалізація (виконання), контроль (на­гляд) за здійсненням рішення (включаючи, в першу чергу, охоронну функцію). Закладена у цій схемі логіка досить оче­видна. Очевидним є й те, що єдина державна влада здійсню­ється у законодавчій, виконавчій і судовій формах. Однак не є очевидним те, що кожна з цих форм, як доводить теорія розподілу влад, повинна бути незалежною. Звичайно, абсо­лютна незалежність гілок влади неможлива. Йдеться лише про їх відносну самостійність, оскільки багато питань вони вирішують разом.

У найбільш тісному зв'язку перебувають законодавча і виконавча влада. Аналіз Конституції України дає можливість зробити висновок, що представницька влада може втручати­ся у сферу діяльності виконавчої, а остання — впливати на роботу Верховної Ради¹.

Очевидно оптимальне співвідношення цих влад слід шу­кати у співвідношенні основних форм їх діяльності. Пред­ставницька влада приймає закони, а виконавча виконує їх, тобто основні форми діяльності цих органів — законодавча і

¹ Солов'євич 1. В. Деякі питання практики закріплення взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади в Конституції України / / Матеріали на­ук.-практ. конф. "Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучас­ність". — К., 1997. — С. 217—219.

-381-

виконавча. Крім того, кожна з гілок влади має й інші видові форми: установча і контрольна діяльність притаманні зако­нодавчій владі, контрольна і правоохоронна форма роботи властиві владі виконавчій.

Що стосується місця виконавчої влади в системі єдиної державної влади, то воно визначається перш за все метою діяльності виконавчої влади — забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина.

Мета у свою чергу вимагає чіткого визначення суто ви­конавчих функцій, які притаманні лише виконавчій владі і не збігаються з функціями інших гілок влади.

Межа між законодавчою і виконавчою владами лежить у площині двох складових — рішення і виконання. При цьому слід визнати, що представницька влада лише приймає за­кони, але не розробляє механізми їх реалізації. Невдячна чорнова робота деталізації закону шляхом визначення меха­нізму його здійснення завжди покладалася на органи вико­навчої влади¹. Механізм реалізації законів фактично і є ме­ханізмом самої виконавчої діяльності.

Відносна самостійність виконавчої влади безпосередньо виявляється у функціях, які покладено на суб'єктів виконав­чої діяльності.

Аналіз повноважень суб'єктів виконавчої влади дає змо­гу виділити такі основні функції цих суб'єктів: соціально-по­літичну, правозастосовну, правоохоронну, координації, дер­жавного регулювання, контролю і нагляду.

Державна влада нерозривно пов'язана з політичною вла­дою. Конкретно цей зв'язок виявляється у соціальна-полі­тичній функції виконавчої влади, яка спрямовує владно-по­літичну та владно-адміністративну діяльність усієї системи виконавчих органів на чітке і неухильне виконання законів та інших нормативно-правових актів і безпосереднє керів­ництво об'єктами управління.

На підставі соціально-політичної функції розкривається зміст наступної важливої функції виконавчої влади — пра-возастосовної, яка являє собою систему дій, що мають яскраво виражений організаційний аспект. Правозастосовна

¹ Відомий реформатор П. А. Столипін зазначав з цього приводу: "Як легко законодавцям давати закони, будучи незалежними від необхідності їх виконувати" (Доповідь при відкритті 2-ї Державної думи 2 березня 1907 р.).

-382-

діяльність полягає у розробці і фактичному здійсненні орга­нізаційних заходів, спрямованих на те, щоб забезпечити вті­лення приписів правових норм у життя.

Правоохоронна функція виконавчої влади забезпечує хід реалізації правозастосовної діяльності і належну поведін­ку всіх учасників керованих процесів.

У сучасний період особливого значення набуває функція координації виконавчої влади. Це пояснюється багатоуклад­ністю сфери управління. При цьому в правовиконавстві центр ваги зміщується у бік співробітництва і погодженості дій учасників координації і істотно зменшується сфера без­посереднього адміністративного розпорядництва, характер­ного для діяльності виконавчих органів колишнього СРСР.

Поділ державної влади в Україні на гілки влади значно обмежив нормотворчість виконавчої влади. Головним засо­бом у її діяльності стало розпорядництво, що забезпечує здійснення практичних заходів з проведення у життя законів та інших правових актів Верховної Ради України і Президента.

В обмеженому обсязі виконавча нормотворчість зберіга­ється, зокрема, при розробці і здійсненні Кабінетом Мініст­рів загальнодержавних програм економічного, науково-тех­нічного, соціального і культурного розвитку України (ст. 116 Конституції).

У необхідних випадках регулювання має характер корек­туючого впливу.

Розіїорядництво не є жорстким засобом втручання у діяльність об'єктів, щодо яких здійснюється управління. Во­но має координуючий, коректуючий, регістраційний, нагля­довий та правоохоронний характер.

В умовах впровадження ринкової економіки великого значення набуває функція державного регулювання, як од­на з форм впливу, що грунтується на нормативно-правовій базі, реалізується органами виконавчої влади шляхом вста­новлення і застосування правил, націлених на корегування економічної діяльності фізичних і юридичних осіб, державно­го та недержавного секторів економіки, і підтримується мож­ливістю застосування правових са.нкцій у разі виявлених по­рушень.

Особливого значення набувають контроль і нагляд, які конкретизуються у таких основних формах: в забезпеченні податкової і митної політики держави, аудиті, наглядовій

-383-

діяльності за функціонуванням конкретних об'єктів управ­ління тощо.

Суб'єктами виконавчої влади в Україні, які здійснюють перелічені функції, є: органи загальної компетенції — вищі органи у системі органів виконавчої влади; органи спеціаль­ної компетенції — центральні органи державної виконавчої влади; місцеві органи державної виконавчої влади. У своїй сукупності суб'єкти виконавчої влади утворюють єдину сис­тему органів.

Виконавчій владі та системі її органів присвячено роз­діл VI Конституції "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади".

Єдність системи органів виконавчої влади обумовлена: єдністю всієї державної влади, яка випливає з державної ці­лісності України; розмежуванням компетенції органів вико­навчої влади; їх спільною діяльністю. У межах цієї системи визначається порядок формування окремих її елементів.

Очолює систему Кабінет Міністрів України — вищий ор­ган виконавчої влади.

Середньою ланкою цієї системи є міністерства, державні комітети та центральні органи державної виконавчої влади, зі спеціальним стаусом, підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Органами виконавчої влади України місцевого або тери­торіального рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві державні адміністрації в об­ластях і районах, які підзвітні і підконтрольні органам ви­конавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього рівня належать також органи спеціальної (галузевої та функці­ональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади.

Компетенція органів виконавчої влади визначається ок­ремо для кожної ланки системи органів виконавчої влади.

Згідно зч. 12 ст. 92 Конституції України виключно зако­нами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади.

Загальні основи компетенції та функції Кабінету Мініст­рів України визначені у ст. 116 Конституції України, а в пов­ному обсязі — в Законі України "Про Кабінет Міністрів Ук­раїни".

-384-

г

Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади сформульовані у відповідних Положеннях про ці органи.

Компетенція місцевих державних адміністрацій визначе­на у ст. 119 Конституції України та Законі України "Про міс­цеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р.

У межах своєї компетенції вищі органи виконавчої влади організують реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави; здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу; забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління власністю незалежно від її форм; розробляють і реалізують загальнодержавні програми.

Щоб зв'ясувати сутність виконавчої влади, необхідно торкнутися питання про зміст правової форми діяльності суб'єктів цієї влади: нормотворчість чи розпорядництво.

Протягом багатьої років відомча нормотворчість в Украї­ні набула такого поширення, що часто-густо підміняла зако­нодавство. Хоч, з іншого боку, це було пов'язано також з па­сивністю законодавчого органу або великою кількістю законодавчих актів непрямої дії.

Які ж шляхи виходу з цього становища?

У юридичній літературі з цього приводу висловлені певні пропозиції. Зокрема, пропонувалось позбавити апарат управ­ління статусу фактичного законодавця, орієнтувати суб'єкти виконавчої влади не на правовстановлення, а на правозасто-сування. Виконавча нормотворчість повинна мати делегова­ний характер. Акти виконавчої влади мають бути засобом правозастосування (виконання), а тому можливість їх видан­ня слід безпосередньо визначити у відповідному законо­давстві. Виконавча нормотворчіть у всіх інших випадках можлива лише як внутрішньосистемний засіб регулювання (внутрішня організація механізму управління).

Відомчої нормотворчості, яка має загальнообов'язковий характер, не повинно бути.

Доцільно, щоб виконавчі органи загальної компетенції могли в деяких виапдках делегувати нормотворчі повнова­ження міністерствам, державним комітетам, іншим цен­тральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом.

13 2-290

-385-

г

Нарешті, пропонувалось встановити в законодавчих ак­тах непрямої дії конкретних адресатів їх виконання і одно­часно визначити обсяг необхідних для цього підзаконних нормативних повноважень¹.

Вважаємо, що викладені пропозиції досить слушні і мо­жуть бути використані у процесі розбудови виконавчої вла­ди в Україні.

Найбільш чітке місце виконавчої влади в системі держав­ної влади вимальовується у рамках відносин влада — кон­кретні об'єкти управління. Виконавча влада безпосередньо наближена до цих об'єктів і вже через неї пов'язана з ними законодавча влада.

На жаль, Конституція України не визаначає перелік об'­єктів управління Кабінету Міністрів України, міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади, та місцевих державних адміністрацій. Відсутність пе­реліку конкретних об'єктів робить здійснення управління з боку органів виконавчої влади безпредметним, що у свою чергу зводить певною мірою здійснення правоохоронної та контрольно-наглядової функцій управління нанівець.

Безумовно, визначення об'єктів управління виконавчої діяльності пов'язано з конкретними правами і свободами лю­дини і громадянина, а також із закріпленими Конституцією формами власності — власності Українського народу (ст. 13), приватної, державної, комунальної та інтелектуаль­ної (ст. 41 Конституції).

Саме цей зв'язок визначає правовий стандарт взаємо­зв'язку органів виконавчої влади з особою, підприємствами, установами та організаціями. При цьому відносини не мо­жуть бути однаковими, наприклад, для суб'єктів різних форм власності.

Так, Кабінет Міністрів України відповідно до ч. 5 ст. 116 Конституції має право у межах закону здійснювати управ­ління всіма об'єктами державної власності. Водночас він має забезпечувати рівні умови розвитку всіх форм власності (ч. 5 ст. 116 Конституції). Управлінський вплив на кожну з форм власності повинен бути різним (безумовно, щодо дер­жавної власності він є найбільш директивним).

¹ Докладніше див.: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сушность, функ-щш / / Вест. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 1992. — № 4. — С. 10,11.

-386-

Лише в межах закону громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної і комунальної власності (ч. З ст. 41 Конституції).

Нарешті, Конституція надає людині і громадянину право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ці форми власності є елементами громадянського суспільства, втручання у справи якого з боку держави має бути мінімаль­ним (ч. 1 ст. 41 Конституції). Природно, що й управління тут повинно зводитися до фіскальних методів, до державного за­хисту цих форм власності.

На жаль, якщо в законодавстві і перелічуються об'єкти управління, то вони безпосередньо пов'язуються лише з дер­жавною формою власності. Так, у ст. 15 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" зазначається: "В управ­лінні відповідних місцевих державних адміністрацій пере­бувають об'єкти державної власності, передані їм в уста­новленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям, районним чи обласним радам від­повідних повноважень в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад".

Таким чином, Конституція, законодавство про органи ви­конавчої влади визначають об'єкти управління лише відпо­відно до існуючих форм власності (що цілком нормально у період існування економіки перехідного періоду).

Але впровадження виконавчої влади в Україні неможли­ве без законодавчого визначення об'єктів управління у різ­них галузях. Наприклад, у галузі освіти створення все нових і нових вищих навчальних закладів як державних, так І ко­мерційних, за умови фактичної тотожності їх правового ста­тусу, призводить, по-перше, до безконтрольності в їх діяль­ності, по-друге, до знецінення загальнодержавного диплома (далеко не всюди є науково-педагогічні кадри, здатні дати відповідний обсяг знань на належному рівні), і по-третє, до надмірної кількості фахівців з кваліфікацією, яка не відпові­дає вимогам сьогодення.

Отже, законодавче визначення об'єктів у даній галузі, як і в інших галузях управління, є одним з головних завдань Верховної Ради України, оскільки діяльність органів вико­навчої влади є вторинною, похідною від конкретного об'єкта управління. Саме від об'єкта управління залежить ступінь

Із*

-387-

державного впливу на нього, визначення відповідних форм і методів управлінської діяльності.

Таким чином, виконавча влада є відносно самостійною формою єдиної державної влади України, вона має при­таманні лише їй функції, які здійснюються системою органів виконавчої влади на підставі визначеного право­вого механізму реалізації законів та інших нормативно-правових актів за допомогою державного управління з Метою реалізації прав і свобод людини і громадянина.