Трансформація системи влади в Україні

 

У процесах реформування українського суспільства та його владної організації надзвичайно важливе місце належить реформі системи державного управління. Це основна стратегічна проблема, що постала перед урядом після проголошення незалежності України. Існуюча система державного управління України еклектично поєднала в собі інститути, які дісталися у спадок від радянської доби та нові інститути, що вже сформувались у період становлення незалежності України. Конфлікти між ними призвели до формування управлінської системи внутрішньо суперечливої, незавершеної, громіздкої та важкодоступної для населення, яка ставала перешкодою у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Україна зіткнулася з проблемами організації виконавчої влади нового типу, визначення шляхів функціональної та структурної оптимізації системи виконавчої влади, пошуку нових підходів до її кадрового забезпечення, удосконалення механізмів державного управління. Потреба в реформуванні стала вкрай актуальною після вступу України до Ради Європи (листопад 1995 р.), у зв’язку з чим Україна взяла на себе ряд зобов'язань, у тому числі в сфері демократизації суспільних і державних інститутів. Інструментом створення якісно нової системи державного управління стала адміністративна реформа, зміст якої полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, з іншого - у розбудові інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Необхідність проведення реформування публічної адміністрації зумовлювалась невідповідністю чинної системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування принципам демократії, європейським стандартам та їх надмірною централізацією. Основними причинами такого стану системи влади були: незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в орган політичного керівництва; неефективна організація діяльності міністерств; нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; неефективна організація публічної влади на регіональному та місцевому рівнях; неефективне місцеве самоврядування; відсутність паритетних засад у відносинах особи з такими органами.

Оновлення публічної адміністрації відбувається шляхом здійсненні політико-правових реформ. Сутність адміністративної реформи, як реформи виконавчої влади, втілюється в системі заходів, які повинні бути чітко узгоджені з проведенням адміністративно-правової реформи, зміни адміністративно-територіального устрою, державно-правової реформи (включає в себе також парламентську, муніципальну і судову реформи) та конституційної реформи (визначає конституційно-правові засади організації та проведення адміністративної реформи, встановлює нові баланси повноважень вищих органів державної влади, як у виконавчій системі влади, так і тих органів, які перебувають поза межами цієї системи (Президента, законодавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування тощо). Державно-правова та адміністративна реформи співвідносяться між собою як загальне (родове) та часткове (видове) поняття.

В адміністративній реформі, як різновиді правової реформи, діалектично поєдналися суб’єкти та об’єкти цієї реформи: виступаючи як суб’єкти реформаційних перетворень, самі органи виконавчої влади часто постають об’єктами цієї реформи. Основним об’єктом адміністративної реформи є не система самих органів влади, а система державного управління країни в цілому.

Адміністративна реформа за своїм змістом це система засобів, за допомогою яких запроваджується якісно нове адміністрування, що включає в себе а) управління; б) надання послуг; в) забезпечення правопорядку; г) законності в діях адміністрації. Адміністративна реформа здатна вирішити завдання реформування у разі оперативного і повного розв'язання першочергових завдань, спрямованих насамперед на трансформацію функцій і структури органів виконавчої влади з поступовим посиленням функціонального принципу управління, деконцентрацію, децентралізацію повноважень, реорганізацію державного контролю, побудову управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг на всіх рівнях державної влади, реформування інституту державної служби.

В Україні необхідність адміністративної реформи набула актуальності разом з переходом країни до стану незалежності(Декларація “Про державний суверенітет України” від 16 липня 1990 р.; Постанова Верховної Ради УРСР “Про проголошення незалежності України” від 24 серпня 1991 р.) і трансформацією соціально-економічних відносин. Зміст трансформації полягав у перебудові патерналістичних відносин у відносини співпраці держави із суб’єктами громадянського суспільства.

Важливими чинниками трансформаційних процесів стали такі документи, як Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки від 1 листопада 1990 р., Концепція роздержавлення і приватизації підприємств, землі і житлового фонду від 31 жовтня 1991 р., Концепція судово-правової реформи в Україні від 28 квітня 1992 р., а також низка нормативних актів і, насамперед, законів “Про економічну самостійність Української РСР” від 3 серпня 1990 р., “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 8 грудня 1990 р., “Про власність” від 7 лютого 1991 р., “Про підприємництво” від 7 лютого 1991 р., “Про підприємства в Україні” від 27 березня 1991 р. та ін. Вони передбачали введення адміністративного судочинства і створення адміністративних судів, регламентували приватну власність, встановлювали обмеження на втручання держави в господарську діяльність. Унаслідок цього виник конфлікт між старими (що дістались у спадщину від радянських часів) і новими (які сформувались у пострадянський період) організаційно-правовими інститутами, методами і формами адміністрування.

Значною мірою конфлікт поглибився з прийняттям законів “Про формування місцевих органів влади і самоврядування” від 3 лютого 1994 р. і “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”. Цей Закон було схвалено Верховною Радою 18 травня 1995 р. і введено в систему правових актів шляхом підписання 8 червня 1995 р. Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України.

Соціально-правовими нововведеннями, генерованими суспільними потребами, були: а) відродження інституту приватної власності; б) виникнення й активний розвиток місцевого самоврядування; в) формування інститутів публічної (державної і муніципальної) служби; г) легалізація підприємницької діяльності; д) послідовне виведення на рівень законодавчого регулювання зв’язків держави і суб’єктів громадянського суспільства, держави й особистості. Суперечності між ними перетворили публічну адміністрацію на незавершений, громіздкий і внутрішньо суперечливий механізм. Унаслідок цього вона стала неспроможною адекватно реагувати на політичні, економічні, соціальні й ідеологічні зміни. Її персонал виявився не підготовленим до ефективних рішень і втратив вплив на підвідомчі сфери. Ситуація, що склалась була кваліфікована як криза державного управління - найголовніша перешкода в поглибленні соціально-економічних і політичних перетворень.

Невдалі спроби оперативно подолати негативні наслідки суперечностей показали, по-перше, що локальними заходами неможливо вирішити проблему адаптації старого управлінського механізму до нових умов і демократичних стандартів адміністрування, по-друге, що кардинальні зміни повинні здійснюватися на основі методологічних, концептуальних положень, які повинні формулюватися у програмних документах. необхідно прийняти невідкладні заходи з широкомасштабної адміністративної реформи в Україні.

Реформування публічного управління має бути спрямоване на вирішення ключових завдань: визначення ролі, завдань, функцій, структури органів державного управління; розподілу повноважень між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування; розвиток системи державної служби; вироблення соціальних і гуманітарних аспектів управління; створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази; формування механізмів піднесення економіки, добробуту населення, оздоровлення відносин між органами влади та населенням, інститутами громадянського суспільства.

1 жовтня 1997 року Указом Президента України Л.Д. Кучми затверджене Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи, яке визначило повноваження Комісії, її голови, регламент роботи, організаційно-технічне, фінансове забезпечення діяльності. До складу Державної комісії з проведення адміністративної реформи в Україні увійшли провідні вчені в галузі адміністративного права і державного управління: ректор Української академії державного управління при Президентові України, доктор педагогічних наук професор В. І. Луговий, завідувач відділу державно-правових проблем управління Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук професор В. Б. Авер’янов і завідувач кафедри державного управління і менеджменту Української академії державного управління при Президентові України, доктор юридичних наук професор Н. Р. Нижник, які залучили до роботи в апараті Державної комісії провідних вчених з інших наукових центрів і вищих закладів освіти, котрі почали працювати над науковим аналізом проблем здійснення адміністративної реформи. У результаті їх праці було розроблено проект Концепції адміністративної реформи в Україні та низку інших документів, серед яких проекти указів Президента України з питань забезпечення здійснення адміністративної реформи. Очолив Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи народний депутат України, колишній Президент України Л. М. Кравчук.

У процесі цієї роботи Українську академію державного управління при Президентові України було визнано провідним науковим закладом із забезпечення організації і проведення адміністративної реформи. На її базі 27 − 28 травня 1999 року була проведена науково-практична конференція "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні".

Першим важливим підсумком роботи Державної комісії були підготовка і прийняття в березні 1998 року проекту Концепції широкомасштабної адміністративної реформи в Україні. Важливим чинником її втілення можна назвати Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року № 810, згідно з яким в основу здійснення реформування системи державного управління покладені основні положення Концепції, розробленої Державною комісією, та затверджений указом глави держави План першочергових заходів із проведення в Україні адміністративної реформи.

За період підготовки адміністративної реформи в Україні напрацьована правова база, прийнята значна кількість нормативно-правових актів, серед яких більшість становлять укази Президента України, зокрема:

— “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 7 липня1997 року, № 620/97);

— “Про склад Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 9 січня 1999 року, №5/99);

— “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” (Указ Президента України від 22 липня 1998 року, №810/98; із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від 10 вересня 1998 року, №1000/98, 21 вересня 1998 року, №1048/98 та від 2 січня 1999 року, №5/99);

— “Про положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби” (Указ Президента України від 10 вересня 1998 року, №1000/98);

— “Про положення про робочу групу з проведення реформи центральних органів виконавчої влади” (Указ Президента України від 6 жовтня 1998 року, №1114/98);

— “Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 20 листопада 1998 року, №1284/98);

— “Про стратегію реформування системи державної служби в Україні” (Указ Президента України від 14 квітня 2000 року, № 599/2000) та ін.

Правова база адміністративної реформи, включає в себе понад півтора десятки указів Президента України, що регулюють різні питання. Але серед вказаних актів нема жодного закону чи постанови Верховної Ради України, що було результатом протистояння влади Президента і Верховної Ради України, яке проявлялось у несприйнятті пропозицій Президента щодо проведення адміністративної реформи. Верховна Рада відсторонилася від цього процесу за час, що минув від прийняття Конституції України, з цього напрямку не прийнято практично жодного закону.

Лише в серпні 2001 року Кабінет міністрів затвердив програму, що передбачає розробку протягом 2002—2004 років наукової методики здійснення функціонального аналізу та моніторингу ефективності діяльності органів виконавчої влади. Її реалізація дозволяла сформувати критерії оцінки діяльності органів влади. При цьому зазначалося, що цілісна наукова програма має стати основою для визначення напрямів реформування системи державного управління, а отримані в ході досліджень результати вплинуть на структуру та функціонування всієї адміністративної системи. Указами Президента України відповідальними за проведення адміністративної реформи, на різних її етапах, визначалися: віце-прем’єр-міністр С. Тігіпко, перший віце-прем’єр Ю. Єхануров (відповідав за питання реформування центральних органів виконавчої влади), глава адміністрації Президента Є. Кушнарьов, М. Білоблоцький (відповідав за питання реформування місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування), знову Ю. Єхануров та В. Литвин.

Мета адміністративної реформи - поетапне створення такої системи публічного адміністрування, яка б забезпечила перетворення України на високорозвинену, правову, цивілізовану державу з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури і демократії; дозволила їй стати впливовим фактором у світі та Європі. Концепція зазначила, що таке адміністрування має бути підконтрольним суспільству, прозорим і науково обґрунтованим. У ній міститься сподівання, що при такому підході витрати на утримання публічної адміністрації будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави, а результати її діяльності – прагненням суспільства.

Концепція адміністративної реформи розрахована на досить довготривалий період і має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати: створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; кадрове забезпечення нової системи державного управління; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; наукове та інформаційне забезпечення системи, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Передбачалась поетапна реалізація наступних завдань: розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми її здійснення. На цьому етапі мали розв'язуватись першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління; запровадження організаційно-правових засад реформування ключових елементів системи; поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційної структури та інструментів державного управління. Концепція адміністративної реформи в Україні стала першим програмним документом, у якому формулюються узагальнені вимоги щодо ідеологічного та правового змісту публічного адміністрування і визначаються шляхи його реформування.

Пріоритетними завданнями адміністративної реформи визначались: формування ефективної організації виконавчої влади; формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг. Враховуючи той факт, що до публічної адміністрації передусім відносяться органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що одним із першочергових завдань адміністративної реформи постає реформування публічної адміністрації в Україні.

Організаційно-правові основи адміністративної реформи – це змістовна складова комплексної перебудови публічного адміністрування. До таких основ у Концепції віднесені: 1) пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади; 2) удосконалювання судового захисту прав і свобод громадян за допомогою формування повноцінної адміністративної юстиції; 3) удосконалювання позасудового захисту прав і свобод громадян; 4) удосконалювання процесуальних питань щодо судового і позасудового розгляду справ; 5) відповідальність органів виконавчої влади, її посадових осіб за свої рішення, дії або бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені; 6) упровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії; 7) систематизацію адміністративного законодавства; 8) надання публічною адміністрацією адміністративних послуг; 9) незалежність здійснення функцій і повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади в межах, визначених Конституцією і законами України; 10) удосконалювання процедур публічного адміністрування; 11) формування нових фінансово-економічних основ функціонування публічного адміністрування; 12) наукове забезпечення адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи в Україні визначила основні параметри перебудови публічного адміністрування. Запрограмовані нею масштаби перетворень потребували розроблення цілої низки доктринальних документів відповідно до всього спектра адміністративно-правових відносин.

Окремими позиціями Концепція передбачила реформування Кабінету Міністрів; центральних органів виконавчої влади; місцевих органів виконавчої влади; державної служби; територіального устрою, місцевого самоврядування. Реформування центральних органів виконавчої влади (надалі ЦООВ) спрямовувалась на оптимізацію їх кількісного складу, забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері. До початку адміністративної реформи у країні налічувалося 19 міністерств, 20 державних комітетів, а також 50 інших центральних органів виконавчої влади (згідно указу Президента України Л.М. Кравчука “Про зміни в системі центральних органів державної виконавчої влади України” від 13 листопада 1992 року було встановлено, що система центральних органів державної виконавчої влади України має складатись із 24 міністерств).

У грудні 1999 року розпочався наступний етап адміністративної реформи. Указами Президента України було впорядковано систему центральних органів виконавчої влади і затверджена схему їхньої побудови та взаємодії. Для реорганізації вказаних органів Кабінет міністрів створив 50 ліквідаційних комісій в органах центральної виконавчої влади. Було визначено терміни їхньої роботи,, але, жодна комісія не дотрималася встановлених термінів, що дезорганізувало роботу органів виконавчої влади і призвело до невиправданих витрат бюджетних коштів. Практично Кабінет міністрів на кілька місяців перетворився на штаб ліквідаційних комісій. Але надалі система центральних органів виконавчої влади та схема їх взаємодії ще неодноразово змінювалась.

У грудні 1999 року робляться перші реальні кроки до здійснення реформи. Президент підписує три укази – "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів України". Указом Президента України Л. Кучми від 15 грудня 1999 р. "Про систему центральних органів виконавчої влади" запроваджувалося впорядкування системи Кабінету міністрів. Згідно з цим документом, до Кабміну входять 20 осіб - прем'єр-міністр, його заступники та міністри. Кількість заступників міністрів не повинна перевищувати чотирьох (на той час у структурах окремих міністерств налічувалося до 15 заступників міністрів). Загалом указ про реструктурування Кабміну скоротив кількість міністерств з 19 до 15. Після цього відбулося скорочення чисельності працівників апарату самого Кабінету Міністрів України і всіх міністерств на 20—30%. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів від 26 лютого 2000 року, апарати міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їхніх територіальних структур скорочено на 19571 працівника. Вивільнено держслужбовців, які вже подолали пенсійний рубіж, службові обов’язки яких дублювалися, і тих, хто через закостенілість мислення не здатний розв’язувати сьогоднішні проблеми. Вивільнено 489 службових легкових автомобілів. Очікувалося понад 70 млн. грн. економії, які Держбюджет спрямує на розв’язання актуальних проблем країни.

Згідно Указу Президента України від 15 грудня 1999 року “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" у результаті реорганізації кількість центральних органів виконавчої влади скоротилася до 35.

У лютому 2000 року, тобто через два місяці після виходу зазначених указів, було скорочено майже 19 тисяч державних службовців. Але вже у 2000 році після здійсненого скорочення почався процес відновлення кількості службовців центральних органів виконавчої влади. Впродовж 2000 року чисельність чиновників збільшувалась в середньому на 32 чол. в день. До того ж виявилось, що серед політичної еліти немає більш-менш чіткого консенсусу щодо змісту та напряму адміністративної реформи. У лютому 2001 року прем'єр В. Ющенко направляє Президенту пропозиції щодо ліквідації вже згадуваної Державну комісію з проведення адміністративної реформи, котра, як з'ясувалось, останній раз збиралася на засідання в травні 1999 року. А. Кінах, тоді президент УСПП, стверджував, що реформа почалася без виваженої концепції, обмежившись скороченням чисельності чиновників і непродуманою реструктуризацією. За його словами, не було досягнуто головної мети реформи – "вийти на рівень, коли влада обслуговує економіку і створюються рівноправні відносини між державою і платниками податків, бізнесменами, промисловцями".

Згідно третього указу Президента України "Про склад Кабінету міністрів України" від 15 грудня 1999 р. апарат Кабміну перетворювався на секретаріат, що було визначене як досить принциповий чинник у стосунках насамперед між урядом та Верховною Радою. Організаційні зміни роботи Кабінету Міністрів України, що були проведені у процесі адміністративної реформи, зумовили необхідність реорганізації його апарату, який після прийняття УказуПрезидента України "Про склад Кабінету Міністрів України" від 15 грудня 1999 р. називається Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Основним його завданням є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Уряду. Секретаріат забезпечує створення умов для колективної роботи Уряду в цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Очолює Секретаріат Урядовий Секретар, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра.

Секретаріат КМУ складається з підрозділів, які згідно з їх завданнями і функціями поділяються на: загальнофункціональні підрозділи; підрозділи за окремими напрямками діяльності уряду, які організаційно та інформаційно-аналітичне обслуговують урядові комітети і не повинні дублювати функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; патронатні служби Прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів.

Наступним кроком в адміністративному реформуванні було зроблено в травні 2001 року, коли указом Президента України " Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні " від 29 травня 2001 р. було введено інститут державних секретарів. Оприлюднення указу про введення посад державних секретарів було сприйнято неоднозначно в адміністративному апараті. Ідея виділення посадовців, призначуваних на термін повноважень Президента України, які відповідають за організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне й інше забезпечення діяльності Кабміну та міністерств мала позитивний характер. Практика державного будівництва попередніх років свідчила про часту зміну урядів, що майже завжди супроводжувалася докорінною ламкою апаратів Кабміну і вітчизняних міністерств.

Введення в міністерствах посад державних секретарів мало сприяти забезпеченню стабільності в системі державного управління. Однак такий підхід створював у Кабміні та міністерствах два різнорівневих (а можливо, й різнополярних) полюси. З одного боку — прем’єра і міністрів, які перетворюються виключно на політичні постаті і можуть бути замінені в будь-який момент, залежно від об’єктивних, а часто і суб’єктивних причин. А з другого боку — держсекретарів, що призначались на посади на термін повноважень Президента України. Виникала ситуація невизначеності, що заважала ефективній діяльності міністерств.

Головна мета введення нового інституту - розділення політичних і адміністративних функцій всередині системи державного управління. Ставилися цілі удосконалення державного управління, забезпечення ефективної діяльності Кабміну, міністерств, інших органів виконавчої влади, а також їхніх апаратів. Таких цілей можна досягти шляхом якісного удосконалення роботи цих найважливіших державних органів, завдяки уточненню їхніх функцій, поліпшенню форм і методів їхньої діяльності.

Відповідно до указу за державним секретарем закріплювалися права на кадрові призначення в апараті міністерства та його регіональних підрозділах, а також контроль за витратою бюджетних коштів. Отже, не залежні від міністрів держсекретарі володіли суттєвими адміністративними повноваженнями. Вони призначалися Президентом і зберігали свою посаду на весь термін його повноважень. Міністру ж "залишалося" вироблення стратегії державної політики в підконтрольній галузі.

Необхідність розділення політичних і адміністративних функцій у державному управлінні – це аксіома адміністративної реформи. На цьому принципі будується сучасна європейська система управління, це один із дієвих засобів контролю суспільства за діяльністю чиновників. Отже указ відповідав вимогам європейського досвіду управління. До того ж модель розведення політичних і адміністративних посад була спрямована на те, щоб убезпечити систему державного управління від деструктивного впливу можливих парламентських конфліктів.

Однак запропонована схема організації державного управління мала багато недоліків. По-перше, вона характерна для умов, коли саме парламент призначає міністрів. Але в Україні міністри і державні секретарі призначалися і звільнялися самим главою держави. А по-друге, ситуація, коли міністр виконує лише політичні функції, а секретар міністерства – має широке коло повноважень, об'єктивно створювало умови для виникнення конфліктів і дестабілізації вже всередині самої виконавчої вертикалі. Розроблена ефективна систему стримувань і противаг, забезпечувала участь парламентських фракцій у формуванні виконавчої влади, однак, не врахувала того, що могутність інституту секретарів на тлі "політичних" міністрів може розбалансувати роботу центральних органів виконавчої влади.

Подальша доля інституту держсекретарів засвідчила паліативність прийнятого рішення і організаційну неспроможність адміністративної влади до "самореформування". Вже в липні 2001 року держсекретарі були підпорядковані міністрам. А 18 січня 2002 року Президент своїм указом суттєво обмежив владні повноваження державних секретарів, віддавши їх міністрам. Держсекретарі були позбавлені права призначати керівників територіальних підрозділів міністерств, вони мусили узгоджувати з міністрами структуру міністерств і кадрові перестановки в апараті (раніше все це вони могли здійснювати самостійно). Фактично інститут державних секретарів зведений до статусу начальників відділу кадрів або керівників апарату міністерства. Указом Президента України від 3 червня 2003 року “Про Міністра Кабінету Міністрів України” посада Державного секретаря Кабінету Міністрів України, його першого заступника та заступників ліквідовувались і одночасно вводилась посада Міністра Кабінету Міністрів України.

Проблема комплексного реформування державного управління має принаймні ще два ключових аспекти. По-перше, аспект чіткого визначення і збереження притаманних саме державі функцій та передачу решти функцій іншим суб’єктам суспільно-економічної діяльності. По-друге, запровадження сучасних стандартів здійснення державного управління (демократичність, відкритість, прозорість, професійність, підзвітність тощо).

Розвиток місцевого самоврядування, зокрема чітке законодавче розмежування діяльності місцевих адміністрацій та органів місцевого самоврядування, є наступною складовою адміністративної реформи. Відсутність цього розмежування, прагнення адміністрацій до практично необмеженого контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування створює умови для численних конфліктів за віссю "обласна державна адміністрація – органи місцевого самоврядування".

30 серпня 2001 р. Президент підписав указ, яким було затверджено Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Основними завданнями програми визначено сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад, удосконалення механізмів управління об'єктами комунальної власності, надання науково-методичної допомоги органам місцевого самоврядування. Програмою також передбачено здійснення аналізу чинного законодавства, розроблення програми законодавчого забезпечення системи місцевого самоврядування, спрямованої на зміцнення його організаційно-правових і фінансово-економічних основ.

Наступним принциповим кроком адміністративної реформи стала розробка раціональної регіональної політики, спрямованої на підвищення ролі регіонів у здійсненні державної політики набула майже одностайного схвалення. Існували розходження стосовно визначення раціональних форм узгодження інтересів центру і регіонів. Указом Президента від 25 травня 2001 року схвалена Концепція державної регіональної політики і Кабінету міністрів доручалось забезпечити її реалізацію, а також підготувати і внести проекти необхідних для цього нормативно-правових актів. Цим документом визначалися основні зміни, які слід очікувати у вітчизняному законодавстві з питань місцевого самоврядування та регіонального розвитку. Реалізація положень цієї концепції, на думку її розробників, повинна була сприяти вирішенню нагальних проблем реформування державного управління на регіональному рівні.

В силу не сприйняття адміністративним ресурсом ідеї і принципів реформування системи державного управління потенціал Концепції адміністративної реформи, започаткованої у липні 1998 р., було використано вкрай недостатньо. Положення Концепції адміністративної реформи в Україні втілювалися непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція України, а шляхом прийняття підзаконних актів – указів Президента, які дуже швидко "коригувалися", скасовувалися тощо, а тому це не призвело до незворотних позитивних змін. Певних успіхів вдалося досягла успіхів у таких напрямах: зміни організаційної структури та перерозподіл функцій, які, проте, не передбачали суттєвих змін у процесі прийняття рішень на рівні міністерств; більш чітке визначення функцій міністерств та відомств, зменшення дублювання. Скорочення кількості міністерств покращило координацію дій всередині уряду; нова система прийняття рішень у Кабінеті Міністрів дозволила уряду краще контролювати процес прийняття рішень. Зокрема, це стосується проходження всіх рішень через урядові комітети і перетворення Секретаріату КМ з “останньої інстанції” на аналітичну структуру, яка надає коментарі щодо проектів нормативно-правових актів, поданих міністерствами.

Відмовившись від масштабних кроків зразка 1999 року, управлінські структури впродовж певного часу (2000 – перша пол. 2001 р.) дотримувалися "стратегії малих справ". Робилися кроки до забезпечення прозорості в прийнятті управлінських рішень. Для цього в Кабміні при Комітеті з питань економічного розвитку була створена Рада підприємницьких об'єднань, до якої ввійшли представники понад 30 таких об'єднань. На цю раду покладалося завдання здійснювати попередню громадську експертизу проектів рішень, що виносяться на засідання уряду. 2001 року Кабінет міністрів своєю постановою зобов'язав проводити раз на три роки атестацію держслужбовців на предмет відповідності їх займаним посадам. Відбулися певні зміни й у регламенті роботи уряду, які можна розцінювати як кроки до ліквідації порочної практики всевладдя апарату. Зокрема з введенням урядових комітетів рішення мали готуватися в спеціалізованих міністерствах, а секретаріат Кабміну повинен був здійснювати тільки їх експертизу; до того ж прийняті документи мусили оприлюднюватися в режимі реального часу на веб-сайті Кабінету міністрів. Однак ці дії попри всю їх новаторську сутність не могли бути ознаками здійснення кардинальної адміністративної реформи.

Загальне підвищення спроможності уряду формулювати та втілювати політику, спрямоване на досягнення стратегічних цілей, було незначним. Це викликано такими двома причинами: процедурних та структурних змін, здійснених у цей період часу, було недостатньо, щоб уряд перейшов від реагуючого до активного характеру роботи; запровадження нових процедур залишалося хаотичним, а кроки, спрямовані на підвищення якості впровадження — незначними. Нового Регламенту Кабінету Міністрів часто дотримувались не повністю, зокрема, в частині підготовки документів для прийняття рішень.

У процесі реформування центральних органів виконавчої влади чітко не визначався механізм передачі функцій ліквідованих органів держуправління новоствореним. Як наслідок: дублювання повноважень в окремих органах виконавчої влади; створення органів, що діють протягом нетривалого часу. Ліквідація окремих органів ще не означала, що їх справді ліквідували, оскільки деякі було перейменовано, іншим надавали статус центрального органу виконавчої влади нижчого рівня. При цьому їхні функції не змінювалися.

Указом Президента України від 15.12.99 № 1573 «Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади» було передбачено ліквідацію Державного комітету України з матеріальних резервів і створення на його базі державної акціонерної компанії, із підпорядкуванням її Міністерству економіки України. Постановою Кабінету міністрів від 30.06.2000 № 1041 на базі ліквідованого Державного комітету України з матеріальних резервів у складі Міністерства економіки створено урядовий орган державного управління — Державне агентство з управління державним матеріальним резервом. Указом Президента України від 07.08.2001 № 603 на базі вказаного агентства утворено центральний орган виконавчої влади — Державний комітет України з державного матеріального резерву. Таким чином, цей орган виконавчої влади протягом 19 місяців створювався, перетворювався на урядовий орган держуправління і знову відтворювався як центральний. Ефективність роботи цього урядового органу держуправління була н<