Основні принципи діяльності та функції публічних адміністрацій

 

Під принципами управління розуміють керівні правила, основні положення, норми поведінки, що відображають найбільш загальні стійкі риси законів і закономірностей управління, яких необхідно дотримуватись в управлінській діяльності. На практиці вони набувають характеру конкретних вимог, якими належить керуватися у процесі побудови системи управління, забезпеченні її належного функціонування та створення умов для розвитку.

Відповідно до проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні для досягнення європейських стандартів належного урядування організація та діяльність органів публічної адміністрації в Україні мають будуватися за такими принципами:

- верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації;

- законності як діяльності публічної адміністрації на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

- відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання цієї інформації на вимогу громадян;

- неупередженості як обов’язку публічної адміністрації та її посадових осіб безсторонньо ставитися до всіх учасників правовідносин, заявляти про конфлікт інтересів, у разі його наявності, та вживати заходів для його подолання;

- пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов’язку публічної адміністрації зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;

- ефективності як обов’язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у розв’язанні покладених на неї завдань при оптимальному використанні наявних ресурсів;

- підконтрольності як обов’язкового внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, в тому числі судового;

- відповідальності як обов’язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність.

Втім ознайомлення з роботами вітчизняних і зарубіжних науковців, які опікуються питаннями адаптації вітчизняної системи органів державного управління до єдиних стандартів діяльності публічних адміністрацій європейських держав, аналізу окремих аспектів формування та функціонування Європейського адміністративного простору, нормативними документами, якими регламентується діяльність його управлінських структур, показує, що цей перелік є неповним.

Передумовами становлення інституту публічних адміністрацій зарубіжних країн у сучасному розумінніє розвиток класичних уявлень про демократію і верховенство права, що стали основою для формування концепцій належного урядування (англ. – “good governance”) та належного управління (англ. – “good administration”), які сьогодні вважаються орієнтиром державно-правових реформ для більшості країн світу.

Сучасна концепція “good administration” передбачає належне дотримання адміністрацією прав індивідів під час надання адміністративних послуг та зобов’язує діяти у такий спосіб, що відповідає законним очікуванням суб’єктів відповідних правовідносин.

Провідні принципи концепції належного управління були систематизовані та описані в базових положеннях програми SIGMA “Європейські принципи державного управління”. Серед них найбільш значущими є:

- верховенство права (означає правову сталість і передбачуваність управлінських дій та рішень, які базуються на законі);

- відкритість та прозорість (забезпечує можливість нагляду за державною адміністративною діяльністю, її результатами на предмет їх відповідності існуючим правовим нормам);

- підзвітність органів державного управління судовим органам та вищим адміністраціям (передбачає дотримання верховенства права в управлінській діяльності);

- продуктивність у використанні державних ресурсів та ефективність впровадження державної політики.

Розглянемо їх більш детально.

Багатостороннім механізмом забезпечення надійності управління в державі є верховенство права, яке базується на принципі “ управління за законом ”. Сутність верховенства права полягає в тому, що органи публічного управління повинні виконувати свої функції та зобов’язання відповідно до законодавства, на основі чіткої ієрархії законів і правил, дотримання яких відстежується незалежними судами. Застосування принципу верховенства права пов’язане з поняттям правової компетенції, тобто органи влади можуть приймати рішення тільки з тих питань, які перебувають у сфері їхньої юрисдикції. Принцип верховенства права не заперечує можливості вияву адміністративної волі (свободи дій), адже вона виражається тоді, коли в рамках закону особи, які приймають рішення, володіють можливістю вибору. Адміністративні органи можуть одержати офіційний дозвіл на ухвалення рішень на свій розсуд при умові, якщо рішення будуть корисними для суспільства та можуть подаватись як певні рекомендації, так і обмеження.

Наступним принципом, який сприяє надійності управління, є принцип, що підтримує “управління за законом”, – принцип процедурної справедливості, за яким процедури повинні гарантувати неупереджене застосування закону та відповідати суспільним цінностям (повага до людини, її гідності тощо).

Принцип своєчасності є також важливим для забезпечення ефективності діяльності публічних адміністрацій. Затримка у прийнятті необхідних управлінських рішень або у здійсненні адміністративних дій може ускладнити (чи взагалі унеможливити) реалізацію державної політики. Нерідко вона є результатом нестачі ресурсів, але частіше за все цей процес асоціюється з неефективною роботою державних службовців чи посадових осіб місцевого самоврядування. Тому професійність є основною вимогою до працівників органів влади. Вона базується на поняттях неупередженості та професійної незалежності, яка проявляється у послідовному прийнятті рішень та дій винятково на правовій основі, що виражається в ухваленні однакових рішень та застосуванні впливів в однакових умовах відносно різних осіб.

Принцип відкритості та прозорості передбачає відкритість управління для зовнішніх перевірок, а прозорість характеризує доступність інформації про внутрішню діяльність органів влади. Принцип відкритості став широко застосовуватися майже у всіх європейських країнах лише з 60-х років минулого сторіччя. До цього часу виявом відкритості в державному управлінні було виконання правила, відповідно до якого будь-які правові норми набували чинності лише після їх опублікування в офіційних засобах масової інформації, а впровадження адміністративних рішень ставало можливим лише з того часу, коли про них офіційно повідомляли зацікавлені сторони.

Сьогодні відкритість і прозорість дозволяє кожному дізнатися про механізми прийняття управлінських рішень та створює умови органам нагляду для проведення зовнішніх перевірок. У той же час цей принцип забезпечує обов’язковість чіткого контролю за дотриманням верховенства права, рівності всіх громадян перед законом та є необхідною умовою діяльності службовців на всіх рівнях управління. Адже дія цих принципів поширюється на функціонування всієї системи публічного управління і не стосується лише питань національної безпеки та інформації про особисті дані публічних службовців.

Дотримання принципу відкритості і прозорості забезпечує реалізацію двох важливих функцій: захисту інтересів суспільства шляхом підвищення ефективності управління і посилення боротьби з корупцією та є важливим інструментом захисту головної конституційної норми, за якою “людина – основна цінність суспільства” і “джерело влади”. Так, наприклад, публічні адміністрації постійно зобов’язуються повідомляти і обґрунтовувати свої рішення, що допомагає зрозуміти закономірності, яких вони дотримувалися у процесі їх прийняття.

Відкритість і прозорість діяльності органів державного управління розуміється як можливість людини одержувати інформацію не тільки відносно себе самої (якщо така інформація є в певних організаціях чи установах), а також щодо соціальних, політичних, державних і регіональних питань. Ці два поняття означають відносно необмежений доступ до всіх видів інформації, документів, діяльності і мотивів, а також мають не лише юридичне, а й психологічне та соціальне значення, оскільки втілюють відсутність заборони на оприлюднення інформації та руйнують бар’єр між потребою в інформації і реальним доступом до неї.

Протягом останніх десятиліть у країнах європейського союзу докладається багато зусиль для створення відкритої влади. Фахівці, що займаються вирішенням цієї проблеми, вважають, що відкритість влади поєднує три головні елементи:

− прозорість (transparency), іншими словами − перебування під публічним контролем;

− доступність (accessibility) кожному, у будь-який час, всюди;

− чутливість до нових ідей та вимог, готовність оперативно реагувати (responsiveness).

Поняття «відкритість» має ширше значення, ніж широковживаний термін «прозорість». Відкритість передбачає ще два аспекти − «доступність» та «чутливе реагування», що є іншими характеристиками якості взаємодії органів влади з громадськістю, якій вона слугує.

Відкритість влади не є чимось, що може бути просто «пересаджене» на існуючі системи. Щоб бути ефективною, вона потребує фундаментальних змін у системі управління. Стан впровадження в поточну діяльність управлінських структур принципів відкритості і прозорості виступає своєрідним показником соціально-економічних перетворень у державі та ступеня демократизації суспільства. Україна в цьому питанні має свою специфіку, що зумовлена особливостями перехідного періоду.

Принцип підзвітності органів державного управління судовим органам та вищим адміністраціям передбачає те, що кожен орган управління чи посадова особа несуть відповідальність за свої дії перед іншими адміністративними, законодавчими або судовими органами, постійно звітуючи. Особливістю звітності є те, що процес збору, обробки, узагальнення інформації та підготовки документів відбувається шляхом виконання складних формалізованих процедур, які конкретизують правила реалізації повноважень органами управління, розкривають послідовність їх дій і операцій, що зумовлює необхідність проведення постійного моніторингу, перевірок та нагляду за діями посадових осіб. Принцип підзвітності сприяє удосконаленню процесу прийняття управлінських рішень, гарантує законність та правову стабільність публічного управління.

Реалізація принципу продуктивності у використанні державних ресурсів та ефективності впровадження державної політики передбачає необхідність підтримання співвідношення між задіяними ресурсами та отриманими результатами, забезпечення вирішення суспільних проблем та досягнення цілей, які було поставлено перед публічними адміністраціями, потребує здійснення систематичного аналізу та оцінки державної політики на практиці, дозволяє визначити, наскільки вдало ця політика впроваджується органами влади.

Особливості побудови європейського управління відображаються у концепції багаторівневої системи управління. Її елементами є сукупність наднаціональних, національних, регіональних і місцевих публічних органів влади, що обираються на основі загального виборчого права і відповідальні за свої політичні рішення і дії щодо громадян, а також мережа відносин між сферами управління в середині держав-членів та між країнами. Важливим у врегулюванні відносин між рівнями управління є вирішення питання про розподіл повноважень та відповідальності. Основними принципами формування компетенції органів кожного рівня з орієнтацією на найбільшу ефективність виконання певних функцій і завдань є принципи субсидіарності та пропорційності. Вони базуються на тому, що кожен вищий рівень управління може втручатися у дії нижчого лише тоді, коли останній виявив нездатність до ефективного управління. Принцип субсидіарності забезпечує гнучкий підхід, надає великі можливості для участі регіональних органів влади у визначенні об’єму повноважень. Ефективність роботи багаторівневої структури, що на ньому базується, залежить від балансу між власними і делегованими повноваженнями, а також ресурсами, необхідними для їх реалізації. Для його застосування необхідно визначити наслідки розподілу повноважень, законодавчо затвердити їх перелік, що передається кожному рівню, та виробити прості правила взаємодії.

Європейські вчені виділяють декілька видів повноважень Спільноти: ексклюзивні (або виняткові) – поширюються на ті сфери діяльності, де правові акти ухвалюються лише Спільнотою; конкурентні – визначають спільну політику в певній галузі або гармонізують правові норми різних держав, підлягають дії принципу субсидіарності; паралельні – поширюються на такі сфери діяльності, де правові акти можуть прийматися як Євроспільнотою, так і країнами-членами. Внаслідок цього розрізняють такі види компетенції: принципову компетенцію держав-членів, виняткову компетенцію Союзу, спільну компетенцію Союзу і держав-членів, негативну компетенцію (визначення певних дій, які є юридично забороненими і для держав-членів, і для Союзу). Такий підхід забезпечує послідовну, прозору і відкриту взаємодію між виконавчими і законодавчими (представницькими) органами, регіонами і центром. Досягнення більшого ефекту від розподілу сфер повноважень і компетенції за рівнями управління можливе за умов, коли взаємодія суб’єктів та об’єктів управління будується за принципом виділеної компетенції. Його зміст полягає у наділенні кожного суб’єкта управління точно визначеними функціями, які теж законодавчо закріплюються за ним. При цьому для реалізації кожної функції закон установлює відповідні об’єми ресурсів та їх джерела. Кардинальна особливість принципу виділеної компетенції полягає у тому, що в українській практиці розмежування функцій здійснюється між різними сферами діяльності чи галузями господарювання, а в зарубіжній - кожен суб’єкт наділяється певною компетенцією у конкретній сфері діяльності чи кожній галузі господарювання.

Крім того, провідними принципами у європейських країнах є децентралізація, місцева та регіональна автономія, участь у виробленні європейської політики, взаємне доповнення діяльності органів влади та громадських організацій. Саме завдяки їм суспільні проблеми вирішуються з максимальним наближенням до інтересів громадян та участю населення. Цьому також сприяє широка мережа інституцій Євроспільноти, що виконують консультативно-дорадчі функції. Серед них – Комітет Регіонів, який складається з 350 представників місцевих і регіональних органів влади різних країн, його консультації є обов’язковими у процесі ухвалення рішень з питань, що зачіпають місцеві інтереси у сфері освіти, культури, справ молоді, охорони здоров’я, соціальної й економічної згуртованості, охорони довкілля, транскордонного співробітництва, транспорту тощо. Участь різних європейських регіонів у розвитку й застосуванні європейської політики та права Співтовариства відбувається у двох формах: визначенні національної позиції в європейських справах (тобто право залучатися до європейських справ і у деяких випадках брати на себе зобов’язання держави) та реалізації європейських правових норм.

Крім наведених, до системи принципів належного управління (“good administration”) відносять: принцип законності; принцип відсутності дискримінації (рівності); принцип пропорційності; принцип заборони зловживати владою; принцип безсторонності (об’єктивності); принцип врахування та відповідності законним очікуванням; принцип інформування та консультування; принцип справедливості; принцип етичності; принцип використання простої; чіткої та зрозумілої мови; принцип повідомлення про отримання документів та зазначення уповноваженої особи; принцип обов’язкової передачі документів уповноваженим органам (службам); право бути заслуханим та робити заяви; принцип розумного проміжку часу для прийняття рішень; обов’язок зазначати підстави адміністративних рішень; зазначення засобів захисту; принцип повідомлення про прийняте рішення; принцип захисту даних та поваги приватної інформації; принцип дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів; принцип забезпечення публічного доступу до документів; принцип належного документування; принцип юридичної визначеності та захисту порушених прав; право на оскарження адміністративних рішень; принцип доступності адміністративної влади та публічних послуг, електронного врядування та використання електронної пошти; принцип гнучкості у практичній роботі адміністративних органів; принцип ефективності; принцип прозорості адміністративних дій; доступ до інформації (право персонального доступу; право загального доступу до документів; право на письмові матеріали), принцип простоти (спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та вимог до оформлення документів); принцип діяти належно; принцип удосконалення внутрішніх правил організації публічної влади; принцип збереження та охорони державної власності; принцип підготовки державних службовців; принцип виконання бюджетних вимог; принцип раціональної організації адміністрації.

Розвиток держав-членів та їх регіонів у межах Євросоюзу відбувається на основі спільних господарських структур, що діють у одному правовому полі, утвореному за домовленістю. Це спонукає до активної участі національних та регіональних владних структур у розробці та впровадженні політики. Втім основна роль у здійсненні адміністрування відбувається за рахунок постійного співробітництва між посадовими особами держав-членів ЄС. Тому для формування ефективної та якісної системи європейського управління, крім принципів, важливим є також розгляд адміністративних цінностей. До них відносять: продуктивність, орієнтованість державного управління на конкретні кінцеві цілі, справедливість, легітимність, відкритість, чутливість, здатність до адаптації.

Відповідність публічного адміністрування очікуванням головних споживачів послуг вимагає продуктивного управління. Визнання продуктивності однією з головних цінностей публічного управління відбулося порівняно недавно – у зв’язку з орієнтацією діяльності органів влади на надання управлінських послуг, що потребує запровадження нових стандартів функціонування та врахування потреб споживачів. Інколи службовці сприймають правові процедури як обмеження, які несумісні з поняттям продуктивності, адже сталі управлінські процедури можуть перешкоджати економному використанню коштів, тобто порушити оптимальний баланс витрат та отриманих результатів від провадження управлінської діяльності. Тому, щоб попередити можливість виникнення конфліктів та непорозумінь, забезпечити відкритість і прозорість діяльності державних установ, значна частина послуг надається приватними структурами шляхом укладення контрактів (використання договірних відносин), а органи влади здійснюють контроль та провадять моніторинг ефективності їх виконання. Крім того, з метою виявлення нагальних потреб жителів та визначення відповідності якості управлінських послуг, які вже надаються, вимогам суспільства в країнах ЄС поширена практика консультування з громадянами, що дозволяє постійно удосконалювати систему інформування та оптимізовувати методи використання зворотного зв’язку. Так, наприклад, у Данії закон зобов’язує органи влади раз на рік надавати громаді звіти про виконану роботу. В Фінляндії з цією метою створені мультисервісні центри з консультування громадян щодо діяльності органів державного управління. У Нідерландахфункціонують інформаційні центри при органах влади, які розширюють можливість залучати громадян до прийняття управлінських рішень.

Поняття відповідність публічного адміністрування очікуванням головних споживачів управлінських послуг тісно пов’язане з його орієнтованістю на конкретні кінцеві цілі. Цей підхід став одним з пріоритетних у процесі реалізації адміністративних реформ у європейських країнах. Він передбачає створення такої системи планування, яка б пов’язувала витрати з очікуваними результатами, їх соціальною та економічною ефективністю. У даному випадку сутність результативності розглядається як управлінське вміння, що полягає у підтриманні співвідношення між задіяними ресурсами та отриманими результатами, покликане забезпечувати успішне вирішення суспільних проблем та досягнення цілей публічного адміністрування. Так, наприклад, система планування Великобританіїбазується на таких концепціях, як «Value for money» (якість за гроші, тобто суспільні кошти повинні використовуватись не тільки відповідно до закону, а й розумно) та «Best Value» (концепція оцінки за результатом – наголошує на необхідності постійного поліпшення якості суспільних послуг). А в місцевих бюджетах Іспанії поряд із витратами вказуються бажані результати.

Поняття справедливості в публічному адмініструванні базується на принципах верховенства права та передбачає прийняття відповідних рішень згідно з чинним законодавством незалежно від того, стосовно кого вони приймаються.

Вимога легітимності управління сформувалася як результат пошуку шляхів вирішення протиріччя між необхідністю дотримання порядку та неприпустимістю свавілля представників влади. Відповідно до легітимності рішення органів публічного управління мають активно підтримуватись громадянами та забезпечувати їх добровільну участь у політичному процесі.

Відкритість передбачає активну комунікацію органів влади та державних установ із громадськістю стосовно завдань і обов’язків, які вони покликані виконувати, а також рішень, які ними приймаються.

Чутливість характеризує сприйняття громадян та їх об’єднань не як пасивних учасників процесу вироблення політики й адміністративних рішень, а як безпосередніх, активних і зацікавлених сторін, що мають право брати участь на всіх етапах цього процесу.

Здатність до адаптації системи публічного управління передбачає перебудову механізму прийняття управлінських рішень, підвищення гнучкості організаційних структур та ефективності розподілу управлінських функцій, розвитку здатності публічних адміністрацій адекватно реагувати на зміни оточуючого середовища тощо.

У процесі розбудови демократичної, правової держави в Україні важливого значення набуває врахування в управлінській практиці сучасного змісту європейської концепції належного урядування (англ. – “good governance”) та принципів, які сформувалися у європейських країнах.

Основні стандарти належного урядування базуються на п’яти головних політичних принципах належного урядування, наведених у Білій книзі Європейського урядування. Це:

- відкритість (владні інститути мають працювати відкрито),

- участь (якість, відповідність та ефективність політики залежить від забезпечення участі всіх зацікавлених сторін упродовж всього процесу вироблення політики. Більш широка участь підвищує рівень довіри до кінцевого результату політичного процесу та до інститутів, які беруть у ньому участь);

- відповідальність (ролі законодавчих і виконавчих органів в управлінських процесах мають бути чіткими і зрозумілими. Кожен з владних інститутів повинен чітко пояснити, що він робить і за що несе відповідальність);

- ефективність (напрями політики повинні бути дієвими та своєчасними, відповідати реальним потребам на основі чітких цілей, оцінювання майбутнього впливу та минулого досвіду. Крім того, ефективність залежить від належної імплементації державної політики та прийняття рішень на максимально відповідному рівні);

- відповідність (узгодженість) (напрями політики та дії мають бути узгодженими та зрозумілими. Потреба в узгодженості політики невпинно зростає: збільшується кількість завдань, виклики та проблеми сучасного світу невпинно перетинають кордони секторальних політик, зростає залучення регіональних та місцевих органів влади в процес вироблення державної політики. Узгодженість вимагає політичного лідерства, політичної волі та високої відповідальності політичних інститутів).

Крім того, до засадничих принципів належного урядування на “7-мому Глобальному форумі з питань переосмислення управління. Розбудова довіри до Уряду” було віднесено: верховенство права, плюралізм, субсидіарність, справедливість, партнерство, прозорість, підзвітність, доступ, результативність, чутливість до потреб (викликів), стратегічне бачення, орієнтацію на досягнення консенсусу. Ці принципи суттєво впливають на визначення підходів до формування місії органів влади, їх розбудови та структурування, організації та перебігу управлінських процесів та механізмів. А також уточнено сучасні стандарти належного урядування, до яких зараховано: належне законодавство; законність; участь; прозорість процесу прийняття рішень; доступ до інформації; належну організацію; належний персонал; належний фінансовий та бюджетний менеджмент; ефективність; відповідальність та нагляд.

У країнах-членах ЄС принципи та цінності публічних адміністрацій, зазвичай, є складовими низки таких нормативно-правових актів, як: адміністративно-процедурні та адміністративно-процесуальні кодекси; закони про свободу інформації та про державну службу тощо. Зважаючи на це, уніфікації та стандартизації правил і процедур побудови відносин органів публічної адміністрації з громадянами приділяється надзвичайна увага. Наприклад, у 1996 р. було опубліковано “модельний” підручник Ради Європи “Адміністрація і Ви”, в якому систематизовано основні матеріальні та процедурні принципи відносин органів публічної влади з громадянами. У 2001 р. Організацією економічного співробітництва та розвитку видано книгу “Громадяни як партнери: інформування, консультування та участь громадян у розробці державної політики”. Ведеться робота щодо узагальнення та кодифікації європейських принципів управління та створення єдиного кодексу для організації роботи публічних адміністрацій.

Розвиток концепцій належного урядування та належного управління значно вплинув на формування наприкінці ХХ ст. європейського адміністративного простору (ЄАП) – складної системи співробітництва публічних адміністрацій європейських держав, покликаної забезпечувати однакову реалізацію прав громадян, юридичних осіб, заснованих у межах Європейського Союзу, та створювати умови для ефективного і якісного надання адміністративних послуг. Отже, національні публічні адміністрації є базовими суб’єктами управління ЄАП, в результаті реалізації повноважень яких відбувається практичне виконання програм та планів як міжнародного, так і міжурядового співробітництва.

Втілення у вітчизняну практику принципів публічного адміністрування відповідно до концепції демократичного врядування зумовлює необхідність здійснення суттєвих змін у підходах до організації самого процесу управлінської діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Першочергового перегляду, зокрема, потребують відносини між органами публічної адміністрації та громадянами, підходи до організації й функціонування владних інституцій, визначення ролі та місця людини у суспільстві, форм її участі у прийнятті рішень державними органами, формуванні державної політики, застосування нових управлінських технологій та використання сучасних інструментів. Адже управління має бути ефективним на всіх рівнях. Втім найбільшого значення ефективність набуває на місцевому рівні, оскільки органи місцевого самоврядування є найближчими до громадян у наданні послуг і вирішенні нагальних проблем жителів територіальної громади. У зв’язку з цим у Стратегії інноваційного та ефективного управління на місцевому рівні ЄС виділено принципи, які мають забезпечувати його результативність і якість. До них віднесено: чесне проведення виборів, репрезентативність та участь; відповідність вимогам та очікуванням громадян; ефективність і результативність; відкритість і прозорість; верховенство права; етичну поведінку; компетентність і потенціал; інноваційність і відкритість до змін; сталий розвиток і спрямованість на тривалі результати; раціональне управління фінансами; права людини, культурну багатогранність і соціальну взаємодію; відповідальність. Однак необхідною передумовою для успішної реалізації цих принципів є наявність у органів місцевого управління достатніх повноважень та ресурсів, чіткий розподіл функцій з органами державної влади.

Як показує практика, більшість функцій держави щодо управління територіями в європейських країнах (наприклад, Польщі, Німеччині, Великобританії, Франції) передано органам місцевого самоврядування. Однак це не означає, що органи державної влади самоусунулися і пасивно спостерігають за їх виконанням, навпаки, за ними закріплюються функції контролю та нагляду за дотриманням норм законодавства. Тобто основним завданням державних установ стало не безпосереднє управління територією через виконання адміністративних функцій (як це сьогодні роблять місцеві державні адміністрації в Україні), а створення умов для законної діяльності юридично незалежних органів місцевого самоврядування і реалізація тих функцій, які вони самостійно виконати не в змозі. Таким чином органи місцевого самоврядування у сфері делегованих державою функцій і повноважень дотримуються єдиних норм законодавства у відповідних галузях діяльності і, як регіональні та центральні органи управління, виступають своєрідною складовою системи органів виконавчої влади, хоча інституційно до них не належать, зберігаючи автономію в кадрових, фінансових, правових, організаційних та інших питаннях.

На особливості реалізації управлінських функцій публічних адміністрацій та їх правове забезпечення значно впливає форма державного устрою. Так на регіональному рівні управління федеративних держав (штати, землі, провінції, республіки) застосовуються як федеральні закони, так і власне право, а система органів управління утворюється відповідно до законів даного регіону. З огляду на це реалізація функцій управління відбувається у двох напрямах: управління за дорученням федерації, при цьому за діяльністю адміністративних органів регіону здійснюється правовий і спеціальний нагляд федерального уряду, якому вони підзвітні й підконтрольні; та застосування федерального права під власну відповідальність, що супроводжується лише правовим наглядом з боку федерального уряду, а будь-які розпорядження узгоджуються з представницькими органами регіону. В унітарних державах статус регіональних органів управління визначається одним і тим же законом, який є чинним на території всієї країни.

М.Роскін, Р.Корд і У.Джонс виділяють шість основних напрямів діяльності публічних адміністрацій центрального і регіонального рівнів: розробка, ухвалення, виконання законів і державної політики (адміністрування); їх експертиза; обслуговування населення чи його окремих груп; регуляторна діяльність; ліцензування (встановлення стандартів та мінімальних обмежень у певних сферах); збір інформації з метою визначення міри порушення закону або для ухвалення політичного рішення, що було б доцільним і ґрунтувалося на фактах. До місцевого рівня управління (графство, місто) і в унітарних, і у федеративних державах висуваються однакові вимоги. Як правило, на органи влади покладається виконання таких функцій: громадська безпека, включаючи діяльність поліції, пожежної охорони, а також служби охорони здоров'я; програм допомоги пристарілим, інвалідам, дітям; захист споживачів; планування громадського будівництва; надання громадських послуг (школи, парки, бібліотеки); володіння й управління державними підприємствами. Публічні адміністрації діють на основі розроблених законодавцями штату хартій, де чітко окреслюються їхні повноваження й адміністративну відповідальність. Для виконання наведених вище функцій утворюється три категорії органів: оперативні служби, які надають послуги безпосередньо населенню (наприклад, бюро посвідчень особи в префектурі); допоміжні служби, що надають допомогу іншим службам (переважно оперативним) різними засобами або послугами (зокрема, фінансові і бухгалтерські служби, господарські управління, юридичні консультації, машинописні бюро і т.п.); штабні служби, які покликані створювати умови для прийняття керівництвом управлінських рішень. Основними напрямами їхньої діяльності є: проведення досліджень, необхідних для вироблення політики конкретної організації; консультування керівників установи; вироблення гіпотез стосовно напрямів розвитку організації та ступеню впливу зовнішніх факторів; підготовка проектів програм або планів заходів; спостереження за виконанням ухвалених рішень і програм, координація дій служб-виконавців і контроль за результатами; підготовка заходів щодо реорганізації структури, вдосконалення методів внутрішньоорганізаційної роботи та взаємодії із зовнішнім середовищем.

Однак під впливом процесів глобалізації об’єктивно змінюється природа держави, її соціальна побудова, перерозподіляються функції органів управління на національному та субнаціональному рівнях, а тому формується потреба у пошуку нових моделей управління: децентралізованих, поліцентричних, мобільних, інноваційних, що поєднують принципи комерційного регулювання, нових форм свободи і відповідальності.

Публічне адміністрування є саме тим підходом до організації управління, який характеризує його ефективність та якість, оперативне прийняття обґрунтованих рішень, створення умов для відкритого діалогу між владою і суспільством.

В сучасному світі виділяють три основні напрями розвитку публічного адміністрування:

- ринково-ліберальний підхід, що ґрунтується на моделях нової економіки, нового менеджменту, нового публічного адміністрування, активного впровадження у діяльність органів публічної влади інструментів та технологій, що використовуються у приватних бізнес-структурах тощо. При цьому для споживачів послуг важливим є результат, а не способи його досягнення, тому питання соціального захисту стають другорядними;

- ліберально-комунікативний підхід, що базується на комунікаційному менеджменті, інституційному аналізі, концепції політичних мереж. За такого підходу структурні взаємовідносини, що складаються між політичними інститутами держави, громадськими організаціями і окремими громадянами, є договірними, тобто вони взаємодіють як рівноправні партнери;

- демократичного громадянства, що характеризується положеннями концепції “рецептивного (сприйнятливого) адміністрування”, “партисипативного (що бере участь) менеджменту”, базовими принципами яких є надійність та цілісність формування політики, участь громадян, централізація та децентралізація, відкритість і прозорість, високі етичні стандарти. Їх реалізація створює умови для кардинальних змін у взаємовідносинах між органами влади та місцевого самоврядування, їх службовцями і громадянами. Крім того, висуваються нові вимоги до публічних адміністрацій та їх діяльності. Як зазначає Г.П.Зінченко, “сучасна адміністрація має бути сприйнятливою до інтересів і потреб громадян, “мислити стратегічно, а діяти демократично, визнаючи значущість та цінність громадянськог