Єдина система органів виконавчоївлади

Основу організаційної структури державного управління становить система органів виконавчої влади, яка, реалізуючи певну частину повноважень держави, виконує функції, пов'язані з реалізацією положень Конституції держави, її законів та інших нормативних актів. Органи виконавчої влади формують своєрідну систему, основним призначенням якої є виконання та забезпечення виконання положень Конституції та законів держави.

Поняття «система органів» має потрійне смислове навантаження.

По-перше, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (органів виконавчої влади) певних оанак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональної самодостатності, ієрархічності внутрішньої організації, субординаційності взаємозв'язків між структурними ланками тощо¹.

¹ Авер'янов В£. Органи виконавчої влади. — К.: Ін Юре, 1997. — С. 9.

Система органів виконавчої влади України... 183

По-друге, воно фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів.

По-третє, окреслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи.

Перший аспект системи органів виконавчої влади передбачає необхідність формування дієвої вертикалі виконавчої влади, яка б забезпечувала належну реалізацію законодавчо визначених політичною системою цілей та владних рішень зверху донизу. Відповідно до Конституції вищим органом, що очолює вертикаль виконавчої влади, є Кабінет Міністрів України.

Реалізацію другого аспекту — відокремлення органів виконавчої влади від інших органів державної влади — забезпечує Конституція України. Особливістю виконавчої влади як гілки державної влади є те, що вона має виконавчий та розпорядчий характер і забезпечує практичну організацію виконання законодавчих і нормативних актів.

Третій аспект системи органів виконавчої влади розкривається в розділі VI Конституції України «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», де обґрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади — вищий, центральний, місцевий.

Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів;

1. Вищий рівень — Кабінет Міністрів України.

2. Центральний рівень — міністерства, державні коміте-ти, центральні органи виконавчої влади прирівняні до дер. жавних комітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

3. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють;

• органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

• органи спеціальної — галузевої та функціональної — компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

184 _______________________________________________ Розділ 2,2

Оскільки органи виконавчої влади здійснюють управлінську за своїм змістом діяльність, іноді використовується визначення системи цих органів як «апарату державного управління»¹.

Трансформаційні процеси, що відбуваються в економічній, соціальній, політичній сферах суспільства, висувають підвищені вимоги до системи органів державної влади щодо вироблення дієвих механізмів управління їх розвитком.

Однак система виконавчої влади в Україні залишається неефективною, рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняє потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, динамічного формування соціально-економічного укладу та демократичної правової держави.

Про низьку ефективність виконавчої влади свідчать: соціальні індикатори, насамперед — рівень безробіття і реальних доходів населення; неефективне управління державною власністю, внаслідок чого величезний виробничий потенціал фактично не працює на державу; невиправдане втручання держави в діяльність суб'єктів господарювання, що гальмує розвиток підприємництва в Україні².

Серед основних причин низької ефективності виконавчої влади можна назвати:

— неузгодженість дій різних виконавчих структур, непослідовність і суперечливість рішень, низьку виконавчу дисципліну;

— дублювання споріднених функцій різними органами;

— надмірну концентрацію функцій управління на вищих щаблях виконавчої влади;

— незбалансовану регіональну політику;

— закритість органів виконавчої влади для контролю з боку суспільства;

— корупцію та економічну злочинність у державних структурах, а також низький престиж державної служби в Україні³.

¹ Авер'янов В£. Органи виконавчої влади. — К.: Ін Юре, 1997. — С. 12.

² Причини, що обумовлюють необхідність проведення адміністративної реформи в Україні // Національна безпека і оборона. — 2000. — № 5. — С 4—10.

■ Там само.

Система органів виконавчої влади України... 185

Ця ситуація є свідченням необхідності вироблення дієвих механізмів реформування системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності її функціонування.

2.2.2. Управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади

Ефективність функціонування системи органів виконавчої влади великою мірою визначається раціональністю управлінських зв'язків між органами різних організаційно-правових статусів як по вертикалі, так і горизонталі.

В основу формування вертикальних управлінських зв'язків покладено повноваження Кабінету Міністрів України щодо спрямування, координації діяльності інших органів виконавчої влади та здійснення контролю за їх функціонуванням.

Управлінські зв'язки Кабінету Міністрів України з іншими органами виконавчої влади формуються за такими напрямами:

• з метою координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики в структурі Кабінету Міністрів України створюються урядові програмно-цільові комітети.

• Прем'єр-міністр вносить подання Президентові України про призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників, накладає на них дисциплінарні стягнення;

• Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників апарату управління і розмір асигнувань на утримання центральних органів виконавчої влади із Державного бюджету в межах виділених на це коштів; здійснює добір керівних кадрів підвідомчих йому органів, їх підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації; заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади;

• Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворю-

186 ____________________________________________ Розділ 2.2

вати урядові органи державного управління, призначати керівників та затверджувати положення про ці органи;

• Кабінету Міністрів України підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ними. Кабінет Міністрів України в особі Прем'єр-міністра вносить подання Президентові України щодо призначення на посаду, звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій детальну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів місцевих державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента з поданням про звільнення з посади. Кабінет Міністрів розробляє примірний перелік управлінь, відділів інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затверджує положення про ці підрозділи, кількісний склад заступників голів, чисельність працівників місцевих державних адміністрацій та витрати на їх утримання, розглядає пропозиції місцевих державних адміністрацій з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів;

• Кабінет Міністрів має право зупиняти дію рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства, а також скасовувати рішення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій;

• Кабінет Міністрів може внести безпосередньо до Верховної Ради або до Президента України законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Уряд подає пропозиції з фінансування здійснення цих повноважень за рахунок коштів держбюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків. Органи місцевого самоврядування в частині делегованих їм за законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні Кабінету Міністрів.

Система органів виконавчої влади України... 187

У рамках вертикальних управлінських зв'язків центральним органам виконавчої влади — міністерствам — підпорядковуються їх територіальні органи, які разом з міністерством утворюють виконавчу вертикаль. Органами міністерств на місцевому рівні є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні й підконтрольні міністерствам. Державним комітетам та іншим центральним органам виконавчої влади на місцевому рівні підконтрольні та підзвітні їх територіальні органи.

Вертикальні управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади передбачають підпорядкованість обласним державним адміністраціям районних державних адміністрацій. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за нею.

Горизонтальні управлінські зв'язки на центральному рівні передбачають координацію роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики в рамках Урядових програмно-цільових комітетів.

На місцевому рівні горизонтальні управлінські зв'язки базуються на взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій з територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й сприяють їм у виконанні покладених на них завдань. Формування управлінських зв'язків на цьому рівні великою мірою визначається взаємовідносинами органів виконавчої та представницької влади. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» й у цій частині підзвітні та підконтрольні останнім.

 

Розділ 2.3

ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПРАВА, КОМПЕТЕНЦІЯ, ФУНКЦІЇ

2.3.1. Кабінет Міністрів України: структура і компетенція

Кабінет Міністрів України (Уряд) є вищим органом у системі виконавчої влади. Це колегіальний орган, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Він є органом загальної компетенції, який є по суті центром з організації виконавчо-розпорядчої діяльності всіх органів виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Діяльність Кабінету Міністрів забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України (далі — Секретаріат). Секретаріат очолює Державний секретар Кабінету Міністрів, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Секретаріат діє на підставі Положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів.

Робочими органами Кабінету Міністрів є урядові комітети, основне завдання яких полягає у

Центральні органи виконавчої влади: права, компетенція, функції 189

формуванні та реалізації державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України.

У складі Кабінету Міністрів України діють такі урядові комітети:

— з питань національної безпеки і оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності;

— економічного розвитку та з питань європейської інтеграції;

— соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку;

— з питань промислової політики, паливно-енергетичного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій;

— з реформування аграрного сектору.

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції).

Прем'єр-міністра призначає Президент України за згодою більш ніж половини конституційного складу Верховної Ради України. Він вносить на ім'я Президента України подання про персональний склад Кабінету Міністрів. Президент призначає або не призначає цей склад. Відсутність самостійних владних повноважень у Прем'єр-міністра України є особливістю української моделі організації виконавчої влади.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, керує засіданнями Кабінету Міністрів, розподіляє обов'язки між Першим віце-прем'єр-міністром та віце-прем'єр-міністрами, підписує акти Кабінету Міністрів, представляє Кабінет Міністрів України у міжнародних зносинах тощо. Перший віце-прем'єр-міністр та віце-прем'єр-міністри згідно з розподілом повноважень забезпечують виконання Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, координують вико-

190 __________________________________________ Розділ 2,3

нання заходів з відповідних питань міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, не здійснюючи при цьому безпосереднього керівництва їх роботою, очолюють відповідні урядові комітети.

Посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не входять до категорій посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу».

За конституційним статусом Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Перебуваючи фактично у подвійному підпорядкуванні, Кабінет Міністрів України виконує такі основні функції: забезпечення виконання законів (у тому числі Конституції) і актів Президента України, систематичний контроль за їх виконанням іншими органами виконавчої влади усіх рівнів і усунення виявлених порушень.

Згідно зі статтею 116 Конституції України на Уряд покладено також такі повноваження: 1) забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; 2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 3) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; 4) розроблення і здійснення загальнодержавної програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; 5) забезпечення рівних умов розвитку для всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності; 6) розроблення проекту Закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою бюджету України, подання Верховній Раді звіту про його виконання; 7) здійснення заходів щодо обороноздатності й національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 8) організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи.

Центральні органи виконавчої влади: права, компетенція, функції 191

Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти (постанови і розпорядження), обов'язкові до виконання на всій території України.

Основним законодавчим актом, який конкретизує діяльність Кабінету Міністрів України, є Закон України «Про Кабінет Міністрів України», ухвалений Верховною Радою України в 1997 p., але дотепер не підписаний Президентом. За цим документом члени Кабінету Міністрів України мають право на патронатні служби. Законодавче регулювання повноважень і форм діяльності Кабінету Міністрів у контексті адміністративної реформи, що здійснюється, передбачає більш чітке розмежування функцій уряду, визначених Конституцією, зокрема виділення: функцій Кабінету Міністрів, як колегіального органу; функцій Кабінету Міністрів, що виконуються членами уряду; функцій Кабінету Міністрів, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети.

2.3.2. Міністерства України та їх повноваження

Міністерство (від лат. ministro, що означає керую, служу) — центральний у державі орган виконавчої влади, який здійснює державне управління в певній галузі чи сфері життя. В Україні міністерство є головним (провідним) органом у системі цен^ тральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. 3ft характером діяльності вони поділяються на галузеві, тобто ті, які керують певною галуззю (наприклад, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство охорони здоров'я та ін.) та функціональні — ті, на які покладено виконання певної і водночас основної функції (наприклад, у сфері праці та соціальної політики — Міністерство праці та соціальної політики, у сфері фінансів — Міністерство фінансів)¹.

Згідно з Указом Президента України від 15 грудня 1909 р. № 1573/99 та наступними змінами до нього сформовано такий

¹ Михасюк І., Мельник А., Крупка М., Залога 3. Державне регулювання економіки. — К.: Атіка: Ельга-Н, 2000. — С 49.

192 _______________________________________________ Розділ 2,3

склад міністерств: економіки та з питань європейської інтеграції, промислової політики, аграрної політики, внутрішніх справ, екології та природних ресурсів, палива і енергетики, закордонних справ, культури і мистецтва, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, оборони, освіти і науки, охорони здоров'я, праці та соціальної політики, транспорту, фінансів, юстиції (рис. 2.1).

Міністерства є єдиноначальними органами. їх очолюють міністри, які входять до складу Кабінету Міністрів України і за посадою належать до політичних діячів.

Міністр особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень державному секретарю міністерства та його заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого розподілу службових обов'язків між заступниками.

Міністерство як центральний орган будується за такою схемою: керівництво (Міністр, державний секретар міністерства та його заступники, колегія) — виробничі структурні підрозділи (управління, відділи) — штабні підрозділи, що займаються організаційною діяльністю всередині міністерства (бухгалтерія, управління кадрів та ін.). Апарат міністерства складається з державних службовців і очолюється державним секретарем міністерства. Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), у тому числі територіальні (регіональні), які становлять «систему міністерства».

Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення міністерства організовується державним секретарем міністерства. Державний секретар міністерства організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління.

[ентральні органи виконавчої влади: права, компетенція, функції 193

Міністерство транспорту

Міністерство культури і мистецтв

Міністерство внутрішніх справ

Міністерство фінансів

Державне казначейство

Міністерство палива та енергетики

Міністерство аграрної політики

Міністерство праці та соціальної політики

• Державний комітет у справах ветеранів

Міністерство закордонних справ

Міністерство екології та природних ресурсів

•Державний комітет водного господарства •Державний комітет лісового господарства • Державний комітет по земельних ресурсах

Міністерство охорони здоров'я

 

Кабінет

Міністрів

України

Секретаріат КМУ

Складається з чотирьох функціональних департаментів з граничною чисельністю працівників 499 осіб

 

Державний комітет

зв язку

та інформатизації

Державний комітет статистики

Державний комітет інформаційної політики телебачення і радіомовлення

Державний комітет архівів

Державний комітет

з питань

регуляторної

політики

та підприємництва

Державний комітет у справах сім'ї і молоді

Головне управління державної служби

Державний комітет у справах охорони державного кордону України

Державний комітет з питань фізичної культури і спорту

Рис. 2.1. Центральні органи виконавчої влади України

Розділ 2.3

Міністерство освіти

і науки

У Державна

! неоанківеька

, фіваисово-креди-

і установа, на базі

і Державного

¹ інноваційного фонду

[України

Міністерство оборони

Міністерство юстиції

• Державний комітет у справах релігій

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи

Міністерство

економіки та

з питань європейської

інтеграції

уеишова (

на базі Агентства

Державний комітет з державного матеріального резерву

Державний комітет

стандартизації,

метрології

та сертифікації

Державний комітет з енергозбереження

Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики

Міністерство промислової політики

 

Кабінет

Міністрів

України

Секретаріат КМУ

, Складається з чотирьох функціональних департаментів з граничною чисельністю працівників 499 осіб

Антимонопольний комітет

Державна митна служба

Державна податкова адміністрація

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку

Служба безпеки

Управління державної охорони

Фонд державного майна

Національне космічне агентство

Національна комісія

регулювання

електроенергетики

Пенсійний фонд

Вища атестаційна комісія

Державний

департамент

з питань виконання

покарань

Рис. 2.1. Центральні органи виконавчої влади України

(продовження)

Центральні органи виконавчої влади: права, компетенція, функції 195

Переважна більшість міністерств беруть участь у реалізації економічної і соціальної політики держави в межах дорученої справи: прогнозують перспективні напрямки і реалізують стратегічні цілі та завдання розвитку; беруть участь у розробці проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього середовища, Державного бюджету України; беруть участь у підготовці міжнародних договорів України, укладають міжнародні угоди міжвідомчого характеру; проводять політику у сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції для державних потреб та утворення державних резервних фондів матеріальних та фінансових ресурсів і здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до їх відання; беруть участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики; сприяють розвиткові підприємництва, ринкової інфраструктури; здійснюють іншу діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки.

У цілому діяльність міністерств об'єднує два типи функцій: функції із забезпечення аналітико-консультативної допомоги у виробленні та здійсненні політики міністрів у відповідних секторах державного управління; функції забезпечення задоволення потреб суспільства і держави. Ці функції пов'язані з наданням управлінських послуг населенню і в ході адміністративної реформи підлягають широкій децентралізації, у тому числі шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковим підрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству.

2.3.3. Державні комітети (державні служби) України та інші центральні органи виконавчої влади: їх статус, функції

Державні комітети (державні служби) — це центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-

196 Розділ 2.3

міністрів. Не формуючи безпосередньо урядову політику, державні комітети покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру. Вони вносять пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України, реалізуючи цю політику у визначеній сфері діяльності, здійснюють управління в ній, міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети (державні служби) очолюють їх голови. Відповідно до статті 114 Конституції України голови державних комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів і мають статус державних службовців. Державні комітети діють на підставі положень, які затверджує Президент України.

Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. N° 1573/99 та наступними змінами до нього затверджено такі Державні комітети та інші органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державного комітету України: 1) державні комітети — архівів; будівництва, архітектури та житлової політики; по водному господарству; по земельних ресурсах; зв'язку та інформатизації; енергозбереження; у справах релігій; інформаційної політики, телебачення і радіомовлення; лісового господарства; у справах сім'ї і молоді; з питань фізичної культури і спорту; у справах ветеранів; у справах охорони державного кордону; стандартизації, метрології та сертифікації; статистики; з державного матеріального резерву; 2) прирівняні до статусу комітету: Вища атестаційна комісія, Національне космічне агентство; Пенсійний фонд; Головне контрольно-ревізійне управління; Державне казначейство.

Державні комітети можуть мати підпорядковані їм підрозділи (органи), у тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану систему державного комітету. Формування державних комітетів (державних служб) у системі організаційної структури державного управління зумовлено тим, що певні функції виконавчої влади неможливо чи небажано віднести до відання одного міністерства або коли є необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття рішень та їх реалізацію.

Центральні органи виконавчої влади: права, компетенція, функції 197

Крім державних комітетів до складу центральних органів виконавчої влади належать ЦОВВ зі спеціальним статусом. Це новий вид органів виконавчої влади, особливість яких полягає в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають порядок діяльності й повноваження саме цих ЦОВВ. ЦОВВ зі спеціальним статусом мають особливі завдання та повноваження. Щодо них можуть встановлюватися спеціальні умови утворення, реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності. До ЦОВВ України зі спеціальним статусом віднесено: Анти-монопольний комітет, Державну податкову адміністрацію, Державну митну службу, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Національну комісію регулювання електроенергетики, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Фонд державного майна, Державний департамент з питань виконання покарань, Службу безпеки, Управління державної охорони, Головне управління державної служби. Діяльність частини ЦОВВ спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.

 

 

Розділ 2.4

ТЕРИТОРІАЛЬНІ ОРГАНИ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПРАВА, КОМПЕТЕНЦІЯ, ФУНКЦІЇ

2.4.1. Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління

Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралізації виступає відправною передумовою ефективності й конструктивності управління.

Централізація в управлінні фактично підкреслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в напрямку «зверху вниз» з дотриманням строгих принципів єдності та чіткості розпорядництва. Характерними рисами централізації є збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії, зосередження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.

Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рі-

Територіальні органи центральних органів виконавчо? влади... 199

шень «знизу». Багато локальних рішень можуть прийматись на середніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.

Централізація в державному управлінні покликана внести організуючий момент у функціонування органів державної влади, спрямовувати їх діяльність у русло реалізації єдиної державної політики. Цьому присвячено розділи VI і XI Конституції України, де конкретизуються принципи державного управління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, який забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виконання законодавчо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавчої влади.

Однак надмірна централізація, локалізуючи прийняття рішень на вершині державної піраміди, пригнічуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробленні управлінських механізмів, слабо враховуючи інтереси окремих регіонів, територіальних громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефективності та конструктивності управління. Ця ситуація спостерігається в Україні, що надає особливої актуальності проблемі децентралізації державного управління. Практика показує, що за умов посилення централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідок відсутності належної взаємодії між органами виконавчої влади різних рівнів, а це зумовлює дезінтеграційні тенденції в різних сферах суспільної життєдіяльності.

Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного державного управління і зумовлена об'єктивними та суб'єктивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала актуальною внаслідок недосконалості розподілу управлінських функцій та повноважень між органами виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів. Реальне здійснення державного управління постає як органічне переплетіння централізації і децентралізації. Роль децентралізації постійно зростає, що становить загальну закономірність раціонального, конструктивного й ефектив-

200 Розділ 2.4

ного управління¹. Однак перекоси в сторону децентралізації також є небезпечними, оскільки можуть зумовити деструк-тивність діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління не просто сума двох складових, в яких збільшення одного елементу тягне за собою зменшення іншого. У цих відносинах має бути певний оптимум, а відповідно, перебудова державного механізму має включати рішення, які не зміцнювали б централізацію на шкоду децентралізації, а зміцнювали шляхом організаційно-правового забезпечення процес централізації і децентралізації в державному управлінні².

Вирішити проблему оптимального і раціонального поєднання централізації і децентралізації покликана адміністративна реформа в Україні.

2.4.2. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади

Територіальні органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ є державними органами, які утворюються відповідними ЦОВВ для реалізації їх функцій та повноважень на місцевому територіальному рівні, тобто в областях або районах, містах Києві та Севастополі. Разом з власне апаратом відповідного центрального органу (міністерства, державного комітету) вони утворюють так звану виконавчу вертикаль галузевої чи функціональної спрямованості, яка отримала визначення як система міністерства або система державного комітету.

Зазвичай на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій як підзвітні й підконтрольні відповідним центральним органам. Ці підрозділи реалізують на відповідній території політику держави

¹ Державне управління: теорія і практика / За ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — С 154.

² Там само. — С 157.

Територіальні органи центральних органів виконавчої влади... 201

та функції державного управління в питаннях охорони здоров'я, праці та зайнятості, соціального захисту населення тощо, що фактично відповідає галузевим повноваженням місцевих адміністрацій. Особливу групу становлять місцеві органи (територіальні підрозділи) міністерств і державних комітетів, які не входять структурно до складу обласних державних адміністрацій, але взаємодіють з ними в питаннях реалізації державної політики в регіонах і є по суті «продовженням» центральних органів виконавчої влади, їх представництвом на місцях. До їх складу належать: управління, відділи Міністерства внутрішніх справ; управління Міністерства юстиції; податкові адміністрації (інспекції) Державної податкової адміністрації; територіальні відділення Державної митної служби; територіальні відділення Антимонопольного комітету; відділення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку; управління, відділи Служби безпеки України, управління, відділи Державного комітету статистики; управління, відділи Головного контрольно-ревізійного управління; управління Державного комітету у справах захисту прав споживачів тощо. Більшість цих органів беруть участь у реалізації економічної і соціальної політики держави на території регіону (